陈少强/中国财政科学研究院；李美玲/潍坊高新技术产业开发区财政监督局；马婉宁/中国财政科学研究院 

内容提要：新旧动能转换最终需要发挥市场的决定性作用，但财政也要有效发挥作用。现有的文献较多是一般性研究财政政策如何促进新旧动能转换，缺乏对地方财政特别是县级财政如何促进新旧动能转换的研究。本文立足于山东省某高新区的实际情况，分析了地方财政促进新旧动能转换的措施、成效和问题，提出在当前地方财政困难的背景下，寄希望于过去那种增大政府投入的传统支持方式并不现实，需要在理清政府和市场关系前提下，真正发挥市场的决定性作用和有效发挥政府的作用，并通过地方财政改革进一步推进新旧动能的转换。

关键词：地方财政  新旧动能转换  高新区

一、引言

新旧动能转换的概念最早由李克强总理于2015年在省（区、市）负责人经济形势座谈会上提出，此后不断出现在各类政策文件中。新旧动能转换的基本内涵是加快培育壮大新动能、改造提升传统动能，发展新技术、新产业、新业态、新模式为代表的新经济，保持经济持续稳定健康发展。

新旧动能转换是我国经济社会高质量发展的重要举措和必然要求。在建立中国特色社会主义体系过程中，市场要在新旧动能转换过程中起决定性作用，政府也要在新旧动能转换中发挥有效作用。财政政策是市场经济国家广泛使用的重要政策工具，也是地方财政支持经济社会发展的重要宏观调控手段。在新旧动能转换的过程中，应发挥强有力的财政支持作用。

关于财政如何促进新旧动能转换，国内学术界也有探索。李增刚（2017）指出，为了加快发展新动能，可以通过设立财政引导基金来承担部分创新风险，提高企业风险承受能力；为了推动传统产业做大做强，可以设立“工匠基金”，鼓励“工匠精神”的传承和延续。马海涛、高珂（2018）提出，在新旧动能转换的过程中应坚持长期、短期相结合以及供给侧、需求侧相结合的实施机制，并指出财政政策需要关注的几点问题，包括减税降费的同时注意防范财政赤字的问题、从注重物质资本投入向人力资本投入转变、改革财政资金管理等。当前文献较多研究财政政策如何促进新旧动能转换，但对特定地区案例剖析较少。

2018年1月，国务院批复山东新旧动能转换综合试验区建设总体方案。作为配套的政策措施，山东省专门出台了《关于支持新旧动能转换重大工程的若干财政政策》，并从财政体制激励政策、支持发展“十强”现代优势产业集群财政政策、税收政策、支持科技创新服务新旧动能转换重大工程财政政策和财政、金融政策协调配合等方面提出了相关举措。

鉴于到山东省刚推行新旧动能转换试点工作不久，本文选取山东省某高新区（以下简称“高新区”）进行分析。该区是山东半岛国家自主创新示范区骨干园区，目前已设立了多个不同类型的园区，包括潍柴动力高新产业园、福田汽车工业园、盛瑞自动变速器产业园、先进制造园以及光电产业园、生物医药园、软件园和蓝色智谷四大国有孵化园，并配套有人力资源服务产业园区。这些园区作为企业集中区，是新旧动能转换的重要阵地和重要载体，是新技术、新产业、新模式、新业态的主要试验区，是带领全市转型发展的强大引擎。

二、地方财政促进新旧动能转换的措施与成效

在上级政府陆续制定了新旧动能转换重大工程的战略部署后，高新区党工委、管委会根据上级政府指示随即发布了《高新区党工委、管委会关于推进新旧动能转换重大工程的实施意见》（以下简称《实施意见》），《实施意见》强调要加快推进“四个城市”和一流国家自主创新示范区建设，以“四新”促“四化”[1]，并全力组织实施好“14351”的思路举措[2]，分阶段、分领域全面推进新旧动能转换工作的开展。

（一）支持园区平台建设

园区平台建设一直是高新区地方财政重点支持对象。《高新区加快实施创新驱动战略支持企业健康发展暂行办法》（潍高管发〔2016〕3号，以下简称“3号文”）提出加大财政科技资金投入，重点支持企业科技创新和成果转化、完善创新创业服务体系等，综合采取包括无偿资助、后补助、股权债权投资、贷款贴息、奖励补贴、购买服务等在内的多种支持方式，并引入竞争性分配办法，减少资金浪费，有效发挥财政资金的引导和带动作用。《高新区加快新兴高端产业发展暂行办法》（潍高管发〔2016〕6号，以下简称“6号文”）则要求通过设立高新区产业发展促进基金、建立融资担保体系来提升战略性新兴产业的发展环境，通过支持中小民营企业发展和企业绿色发展来促进高新区产业转型升级，通过支持企业出口和引进外资来促进高新区外向型经济发展。据当地财政部门统计，全区严格执行“3号文”和“6号文”，并落实资金4500万元，全方位支持企业发展。

从政策效果来看，获得“3号文”和“6号文”奖励的园区企业，营业收入从2015年的85.8亿元增加到2017年的221.2亿元，增长157.8%；利润从2015年的3亿元增加到2017年的18.4亿元，增长5.1倍；贡献的税收从2015年的0.97亿元增加到2017年的4.4亿元，增长3.5倍。

从园区整体发展情况来看，截止2017年底，高新区孵化器在孵企业拥有的有效知识产权数达到1194项，其中发明专利、获得软件著作、集成电路布图和植物新品种各占14.24%、30.82%和0.08%，其他知识产权类占54.77%。此外，截止2017年底，高新区累计毕业企业达到203家，毕业企业中累计上市企业有37家，占累计毕业企业的比率为18.23%，高于全国2.85%的比率。最后，在孵化服务开展方面，高新区优于全国平均水平，2017年高新区孵化园区对在孵企业开展培训7305人次、开展创新创业活动205场次、签约中介服务机构60个，均高于全国平均水平。对公共技术服务平台投资额达到4750万元，公共技术服务平台总收入为1936万元，公共技术服务平台的投入产出比达到40.76%，略高于全国平均水平，如表1所示。

表1  高新区园区孵化企业和孵化服务开展情况

资料来源：高新区财政局。

（二）支持地方骨干企业发展

新旧动能转换以产业为“核”，地方骨干企业的发展对当地主导产业升级发展和创新能力提升起着关键性引领作用。高新区在《实施意见》中指明要重点实施“三群”企业培育工程，做强做优龙头骨干企业。高新区的龙头骨干企业主要有潍柴集团、歌尔集团、特钢集团、北汽福田和盛瑞传动等。

在大力支持地方骨干企业发展方面，高新区积极发挥财政的引导作用。为了支持潍柴集团转型创新发展，高新区政府自2018年起每年配套2亿元作为企业发展基金；为了支持歌尔创新发展，高新区管委会2016、2017年度落实政策1.5亿元，北航歌尔智能研究院、歌尔职业学院项目也得到了政策的大力支持；为了支持盛瑞8AT项目发展，落实贷款贴息资金653万元。

在政策红利和企业自身建设发展下，高新区骨干企业2017年迎来了蓬勃发展的“爆发期”，潍柴集团汇总营业收入实现2208亿元、增长65%，其中高新区板块实现主营业务收入382.2亿元、增长84.9%，歌尔176.5亿元、增长42.9%，特钢122.8亿元、增长17.9%，福田36.9亿元、增长14.4%，盛瑞14.5亿元、增长14.1%。但是，在减税降费和中美贸易战的背景下，地方骨干企业尤其是高新技术类企业和出口导向型企业面临较大挑战。2018年以来高新区地方骨干企业生产经营形势不容乐观，上缴税收增长乏力，潍柴动力、烟草公司、歌尔股份、北汽福田等企业2018年上缴税收合计下降5.6%，地方收入下降6%。因此，为了减轻内外部环境对区内企业的影响，高新区需要改革财政资金管理，同时寻求财政、金融政策等的协调配合，积极帮助地方骨干企业应对市场环境的冲击。

（三）支持人才发展

高新区立足于本区实际，充分发挥财政职能，发布了多项人才支持政策，包括《高新区支持人才创新创业暂行办法》、《高新区人才公寓管理办法（试行）》和《高新区支持重点骨干企业定向引进紧缺急需人才扶持办法（试行）》等，采取发放一次性创业补贴的方式和政府方、重点骨干企业联合出资设立引进紧缺急需人才专项资金等措施吸引创新创业型人才来高新区发展。

据当地财政部门统计，在创业就业方面，2018年高新区共办理创业贷款贴息14.75万元，发放一次性创业补贴和岗位开发补贴61.35万元，并在职业技能培训和创业培训计划方面拨付资金267.18万元。2018年安排人才工作经费8451万元，比2017年（7241万元）增长了16.7%，招才引智、重点人才工程正在全方位实施。

三、地方财政促进新旧动能转换的问题与挑战

高新区地方财政在促进新旧动能转换方面取得初步成效，也存在一些不容忽视的问题，主要表现为：

（一）新动能不足与旧动能固化并存

目前，高新区新动能不足与旧动能固化并存，正面临新旧动能转换的空档期。新动能的形成只能依靠潍柴、歌尔等地方骨干企业，高新区政府大力支持的潍柴千亿美元产业园和歌尔智能硬件产业园正在建设中，成效的显现还需要时间，而旧动能仍然没有完全改造提升，这样，在新旧动能转换期，企业投资增长乏力，金融机构贷款意愿不强。另一方面，传统的旧动能没有去掉，企业的传统生产方式仍有一部分市场，去落后产能的压力不容小觑。在高新区还没有完全实现新旧动能转换的情况下，又面临2019年中美贸易摩擦带来的外部市场的不确定性。可以预见，地方这种新旧动能转换空档期将持续一段时期，地方财政支持新旧动能转换任重而道远。

（二）体制僵化与支出固化并存

高新区园区从建设伊始就带着浓厚的行政色彩，纯事业单位运营管理模式使得园区管理的体制机制僵化，与市场发展存在脱轨现象，园区管理单位被赋予过多政治任务，影响了园区筛选、培育企业发展的职能发挥，也使得针对园区的众多财政支持政策难以有效发挥效力。园区获得的投资中，有90%以上来源于财政投入，但是并没有改变园区经营亏损的状态，财政支出效率低下。据统计资料显示，对于高新区光电产业园、生物医药园、软件园和蓝色智谷为代表的四大国有孵化园区，2017年平均每家孵化器亏损134.48万元，尚未实现盈亏平衡，而从全国层面看孵化器已实现全面盈利，如表2所示。

表2  2017年高新区孵化器收支情况

单位：万元

数据来源：高新区财政局。

（三）人才短缺与人才浪费并存

高新区近年来发展迅猛，尤其是为了推动新旧动能转换工程的开展，加大了人才资本的支持力度，但是由于地处三四线城市，底子薄、基础弱，仍然存在人才质量不高和留用率低的问题，人力资本的作用尚未有效发挥出来。

一方面，高新区低层次人才比较多，相对缺乏高精尖型人才。高新区所在地区属于地级市，虽然在人才建设上投入颇多，但是高水平人才仍然占比不高。本地高校和科研院所较少，高层次人才、创新型中小企业数量和质量、创新服务机构等双创资源不足，与杭州、北京、广东等发达地区相差甚远，在一定程度上限制了新动能的培育和发展。另一方面，高新区也存在人才浪费现象。例如，在现行的公务员系统之外，还存在通过购买服务的方式聘请的公务雇员，但由于缺乏对公务雇员的有效激励政策，公务雇员的工作积极性不高，一定程度上造成了人力资源的浪费，这部分人力资本的投入并未明显提升公共服务效率。

（四）收入增幅放缓与支出压力增大并存

一方面，地方收入增幅放缓制约了新旧动能转换的进程。地方财政收入放缓主要表现为：一是受市场供求、中美贸易摩擦等外部环境的影响，地方财政增收困难。二是在减税降费方面，从初步测算情况来看，受大规模减税降费政策性减收因素和2018年一次性及临时性增收造成的高基数等因素叠加影响，高新区2019年收入预计将面临大幅减收的局面，保守估计减税16亿元左右，地方收入减少至少为8亿元左右。其中，个人所得税调高起征点、增加专项扣除等政策，预计2019年影响区级收入1亿元。为落实新旧动能转换政策，全省城镇土地使用税税额标准下调及高新技术企业减免政策从收入和财力两个方面都对全区产生较大不利影响，预计2019年影响区级收入0.7亿元。此外，中央和省级2019年可能会继续出台新的减税降费政策，也将不同程度影响高新区收入增长。近期从税务部门初步反馈的情况看，全区2019年预计收入增幅将比2018年大幅下降。

另一方面，地方财政支出压力仍然较大。主要表现为：一是防范债务风险成为地方政府长期关注的任务。按照中央的要求，地方政府要坚决遏制隐性债务增量、积极妥善化解隐性债务存量。随着国家对PPP项目、棚户区改造融资政策收紧，从未来支出责任来看，PPP项目、棚户区改造贷款等融资项目应付款规模逐年增大，偿还压力日益增加。二是地方财政支出压力仍然很大。潍柴新能源、土地资源控制等重点项目用地规模加大，财政支出将快速增长，收支矛盾进一步加大。

综上，在国家减税降费的背景下，地方政府财政增收能力下降，但支出规模持续增加，财政收支矛盾凸显，以财政补贴为主要支持力量的方式显然难以为继。

四、深化地方财政改革推动新旧动能转换

在当前地方财政收支困难的背景下，过去那种增大政府投入的支持方式难以为继，需要另寻他途。建议在理清政府和市场关系前提下，真正发挥市场的决定性作用，有效发挥政府的作用，并通过地方财政改革进一步推进新旧动能的转换。

（一）创新园区支持方式

在僵化的园区管理方式和固化的财政支持方式双重作用下，园区财政支出效果难以提升，也导致园区财政资金的浪费。为提高财政支出效果，建议改革完善园区支持方式，具体表现为：一是进一步调整政府和市场的关系，对于能够通过市场方式解决的，财政原则上不再干预；二是调整预算支持方式，不再按照每年“基数+增长”的预算安排模式，而是根据每年事先确定的预算评估目标和预算成本，并综合评估园区企业和国有资本运营管理的绩效，相应对相关部门、企业和单位进行预算绩效管理的结果应用，从而倒逼园区进行市场化改革，让市场真正发挥决定性作用，从而顺利推动新旧动能转换。

（二）优化人才队伍建设

一是继续加大人才吸引力度。推动新旧动能转换，人才是重要支撑，要把人才资源开发放在创新驱动最优先的位置，吸引高精尖人才来高新区创新创业，并做好配套的人才激励政策，确保人才“招得来、留得住、用得好”。高新区的人才支持力度还不足以达到广东、浙江等发达县区的水平，要进一步加大人才财政金融扶持力度，充分运用好新旧动能转换基金、政府投资基金对高层次人才创新创业的支持，持续重视人才培养和引进工作，继续实施好“人才安居”工程和吸引紧缺急需人才的措施，支持高新区引进急需的各类人才，并配套做好引进人才的户籍办理、出入境、子女入学、医疗保险等服务保障工作。考虑到高新区仅是县区级单位，各类资源无法与一二线城市匹敌，吸引高端人才长期定居可能存在难度，则可以尝试创新人才支持方式，柔性引进、灵活使用“海外工程师”、“候鸟专家”、“双休人才”等方式，并研究制定吸引高层次人才到县区挂任科技副职的激励措施，拓展基层借智借力渠道，由此引进适应当地新旧动能转换发展的各类人才。二是调整现有人才政策。在行政事业单位，政府购买人才服务主要是购买中高端的人才服务，对于一般性的劳动力需求则可由政府部门自行提供而不必购买，这样既节省财政成本，又有利于充分利用政府部门现有工作人员的力量，有效配置劳动力资源。在此基础上，建立和完善政府部门绩效考核机制，调动政府工作人员多干事、干好事、干实事的积极性。

（三）改革财政资金管理

推动新旧动能转换，要充分发挥“有效政府”的作用，财政部门更要主动作为、有效作为、勇于改革。改革财政资金管理，是发挥“有效政府”作用的重要政策手段，不能一味依靠财政补贴，要充分发挥财政资金的杠杆和引导作用，吸引金融和社会资本投资新旧动能转换重点领域。一是在财政资金自身使用上，要加大财政资金统筹整合的力度，集中一定的财力支持新旧动能转换重点工程的进展，形成具有比较优势的产业集群，发挥规模经济的效益。做好跨年度预算统筹安排，精准投放财政资金，引导传统产业升级改造成新动能产业。二是要创新财政投融资机制。地方政府要积极完善金融市场，提高金融机构投资积极性，通过采取贷款贴息、融资增信、代偿分担等财政资金使用方式来引导金融资金投向。在不突破当地财政承受能力红线的前提下，地方政府也可以规范使用PPP模式，提高社会资本的参与度。此外，地方政府还可以探索自求平衡的项目收益类专项债，积极引进和使用外国政府、国际金融组织的贷款，支持资产支持证券等多元化的融资方式，盘活市场上的闲置资金，支持实体企业发展。

（四）实施预算绩效管理

目前，高新区预算绩效管理工作尚处于起步阶段，当地开展预算绩效管理工作的群众基础和观念诉求还不够高，相关制度设计和实际工作开展尚不成熟。就新旧动能转换工作而言，新旧动能转换的监测指标体系和对应的绩效评价指标体系尚未建立，新旧动能转换考核机制尚不健全，使得新旧动能转换重大项目的绩效评价工作很难开展，不利于动态调整财政支出规模和结构。为此，高新区要着重建立适用于新旧动能转换的绩效评价目标体系和指标体系，强化激励约束机制，配套做好新旧动能转换考核机制的设立，制定考核细则，完善新旧动能转换考核指标体系，并将考核结果作为评价部门和领导干部工作开展情况的重要依据，由此通过绩效管理工作提高部门和单位整体绩效水平。

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