李社宁 张 哲 李喜宁/西安财经大学
内容提要：本文在分析我国现有扶贫绩效评价的基础上，按照瞄准、投入、执行、产出和效益的全过程评估逻辑，试图从评价原则、方法选取、指标确定、权重赋予和模型构建五个维度建立起全面的精准扶贫绩效评价体系，以期为精准扶贫绩效评价工作的进一步开展开创有利条件。最后，文章给出了优化扶贫绩效评价的相关对策建议。
关键词：全过程视域 精准扶贫 绩效评价
《“十三五”脱贫攻坚规划》（国发〔2016〕64号）明确提出：打赢脱贫攻坚战，确保到2020年现行标准下农村贫困人口实现脱贫，是促进全体人民共享改革发展成果、实现共同富裕的重大举措，是促进区域协调发展、跨越“中等收入陷阱”的重要途径，是促进民族团结、边疆稳固的重要保证，是全面建成小康社会的重要内容。国家通过国务院扶贫办，成立扶贫开发领导小组，组织实施精准扶贫，设立扶贫项目专项资金，变革财政投入方式，增强扶贫专项资金使用的针对性和实效性，以期将扶贫工作落到实处，从而实现“脱真贫，真脱贫”。但现有研究表明，部分地区存在资金投入使用规划性不强、使用效率不高，少数地区盲目增加项目，追求短期产出，导致专项资金被挪用或浪费，项目的实际运行结果与政策预设目标之间发生脱节等现象。为此，国务院办公厅在转发财政部、国务院扶贫办、国家发展改革委《扶贫项目资金绩效管理办法》（国办发〔2018〕35号）中指出：为深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，落实《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》和《中华人民共和国预算法》要求，市县级财政部门应当会同有关部门依照职责，对扶贫项目资金相关预算的编制、执行、决算实施全过程绩效管理，同时，市县级财政部门应依据国家相关政策、脱贫规划等，对有关部门编报的扶贫项目资金绩效目标进行审核，具体包括项目的必要性和可行性、绩效目标与脱贫目标的相关性、绩效指标的合理性和可衡量性等内容，从而实现全面绩效管理。在此背景下，如何构建科学、合理、全面、实效的绩效评价体系来对精准扶贫政策实施的实际效果做一个有效的评估，如何在赋予地方政府财务自主权的同时确保资金使用效益，实现扶贫资源的合理配置，已成为财政管理领域亟需思考和解决的一项重要课题。
一、文献述评
国内外的大量研究表明，实施扶贫绩效评价是瞄准扶贫对象[1]，提高扶贫资金使用效率[2],优化扶贫政策[3]的必要条件。关于精准扶贫绩效评价问题，研究者大多按照“投入—过程—产出—效益”的评估逻辑，研究工作主要围绕如何使精准扶贫项目提质增效以及如何调适精准扶贫政策两个主题加以展开。
针对如何提高扶贫项目实施的针对性及其有效性问题，部分研究者对扶贫的瞄准率进行测度及评价，为精准扶贫的实施寻求出路。例如NG Wingfai（2000）等学者提出有效的扶贫政策应瞄准到乡镇，并且认为实施乡镇瞄准具有低成本优势，此外，在技术方法上，扶贫瞄准主要有个体需求评估法、指标瞄准法、自我瞄准法和以社区为基础的瞄准法四种[4]。汪三贵（2007）通过数据分析了中国农村扶贫计划的村级瞄准效率[1]。另有部分研究者从项目投入角度对精准扶贫进行绩效评价。从资金投入角度看：Lardy（1988）、刘冬梅（2001）等通过对扶贫资金的投放领域、方向[2]及其构成[5]问题的研究，认为调整扶贫资金结构，优化资金投入方向对于扶贫效果会产生显著影响。姜爱华（2007）使用分类评估的方法对开发式扶贫资金绩效进行研究，得出扶贫资金的使用存在着投向不合理、信贷资金回收率低等问题，进而导致行政绩效、经济绩效和社会绩效等扶贫整体效益偏低的结论[6]。魏朗等（2018）选取广东、江苏、山东和浙江为评估对象，通过构建省级财政专项扶贫资金预算绩效管理的评估体系，指出了扶贫资金在使用过程中存在多头管理、透明度低等问题[7]。从国际上看，日韩学者则更多关注文化作为贫困地区重要战略资源对于扶贫效益的促发作用，韩国着力于通过文化扶贫过程中文化设施的再改造和再利用来提升贫困区居民的文化生活水平，日本则重在对传统文化资源的挖掘，创新文化产品开发模式，基于文化资源到文化经济的嬗变来实现脱贫。
关于如何优化精准扶贫政策制定及实施问题，部分学者从扶贫战略制定层面进行了研究。比如：蒂姆·哈福德通过调查芬兰政府采取的“无条件基本收入”（Universal Basic Income）策略，认为提升扶贫效益的战略方向应立足通过国家补助贫困群体以稳步增进其社会生活的技能，尽管Mead也提出“长期接受国家经济福利会增强贫困群体的依赖性，由此降低其自我价值创造的动力”[8]。此外，还有很多研究者则从扶贫政策的效益评价角度进行了研究。吕国范（2014）采用层次分析法和偏离度额分析法对龙头企业带动型的扶贫政策进行了评价[9]。张琦、陈伟伟（2015）采用多维动态评价理论和灰色关联分析法，对区域开发扶贫绩效进行了评价[10]。陈晓丽（2015）利用层次分析法构建了包括经济发展、社会发展、扶贫投入、扶贫效果等四个方面的一级指标模型，对湖北民族地区的扶贫绩效进行了评价[11]。焦克源等（2015）将《中国农村扶贫纲要》实施的2001—2011年十年作为研究区间，从贫困基础、人文发展和生产环境三个维度构建了少数民族贫困县扶贫开发绩效评价指标体系，并利用时序主成分分析法对扶贫效果进行了客观评价[12]。龙海军等（2017）从“人—业—地”三个维度构建了综合减贫的精准扶贫政策评价指标体系，通过对两个典型贫困村的对比分析，对现行精准扶贫政策进行了评价[3]。杨毅等（2017）基于SEM模型研究了连片特困地区精准扶贫的效益评价及增进策略[13]。王增文（2017）通过对1978—2014年中国农村反贫困绩效推动因素的测度和分解，认为经济增长是缓解贫困的主导因素，随着贫困率和贫困缺口率的反弹，收入分配和再分配因素缓解贫困的贡献率将会上升[14]。杜永红（2018）对于精准扶贫实施过程中存在的信息不完全、不对称及不共享问题，提出了依托大数据及数据分析技术构建科学合理、客观可行的精准扶贫绩效评估指标体系[15]。刘传熙等（2018）从多学科理论视角，运用目标层次法构建了广西村级精准扶贫绩效评价体系，并用其对一个贫困村进行了绩效评价，验证了指标的科学性和可行性[16]。张志娟（2018）以固始县为例，采用层次分析法和加权评分法，对河南省乡村旅游精准扶贫进行了绩效评价[17]。
虽然国内外学者从不同角度对扶贫绩效评价进行了研究，拓宽了我国实施精准扶贫政策的理论视野，为进一步构建精准扶贫绩效评价体系提供了宝贵经验。但现有研究无论是对扶贫项目进行绩效评价亦或是对扶贫政策进行绩效分析时，均表现出对经济学上的“绩效”概念过于依赖，更多地关注评估逻辑中的“投入—产出”环节，对于“过程—效益”的关注度则不足。当然，已有部分研究者关注到了此问题并展开了相应研究，比如高波等（2014）认为当前的财政资金绩效考核更多只考虑了当期的财政扶贫形成的增长数量效果，并未考虑增长质量，提出在现有经济绩效和社会绩效的评价指标基础上加入环境绩效指标，建立新型的财政扶贫资金绩效评价指标体系[18]。钱力等（2018）通过构建包括社会发展水平、经济发展水平、生产生活水平和生态环境水平等四个维度精准扶贫绩效评价体系，对安徽省大别山连片特困区及12个县域精准扶贫绩效进行了多维度评价[19]。
现有研究对于精准扶贫政策的设置目标与精准扶贫工作中的“精准性”与“衔接性”评价重视度不足且未形成一个系统性的表述。因此本文将按照“瞄准—投入—过程—产出—效益”的评估逻辑，试图构建一个具备科学性、系统性、实效性的全方位精准扶贫绩效评价体系，为精准扶贫工作的进一步开展创造更好的条件。
二、理论分析与绩效评价体系构建
（一）精准扶贫绩效评价的原则
1.目标导向，注重效率
效率原则就是用财政效率来审视政府支出行为，以及与此相关的行政行为。效率，从经济学意义上来讲是指经济效率，即以私人组织为基础的效率问题，往往用行为主体的产出投入比来衡量。但扶贫效率有其自身独特性，它是指扶贫相关投入与其社会效果的比较。而社会效果则包括两部分：直接效果和间接效果。前者通常表现为投入所带来的经济效益，后者则是指公共部门提供的产品或服务所产生的影响，即它是否增进，能在多大程度上增进以及能增进多久公众利益。
2.真实客观，价值中立
数据和相关材料的真实性不仅是开展扶贫绩效评价的逻辑前提，更是保障绩效评价信度和效度的重要条件。因此，在实施扶贫绩效评价的过程中，必须保证其收集数据和材料的客观性、真实性。价值中立主要包含两个层面的内容：其一，要求绩效评价的结果量化，即用打分制作为评价结果的依据而非笼统的给定合格或不合格的结论。其二，要求评价人尊重事实和公共价值标准。即是说，事实应是绩效评价的唯一依据，评价人不应当将个人的价值标准带入到绩效评价中去，以避免使客观问题主观化，简单问题复杂化。这一原则坚持“事实是唯一标准”，不仅使得评价结果具有唯一性和权威性，也使得它在行政管理中具有了“后发制人”效应[20]。
3.全程跟踪，公开透明
在实施精准扶贫绩效评价时，应以“动态监管、过程公开、结果透明”为准则。过程公开，即在进行扶贫绩效评价的过程中，财政部门应结合国家扶贫政策，脱贫规划和绩效评价的要求，制定详细的评价程序。凡是要求被评价人提供的资料都必须经过核实，核实人应当提供相应的原始资料，记录数据资料的核实过程、核实依据和核实方法等，核实人还应当签字，对核实结果的真实性负责。结果透明，是指评价结果应当征求被评价人意见。对于被评价人有不同意见的，专家组应当通过举办听证会等方式，评估其意见的合理性，但最终裁决权归专家组，此外对于评估结果，应通过书面报告向政府和人大报告评价结果，并通过媒体向社会公众公开。
（二）精准扶贫绩效评价方法选取
一项评估活动能否科学开展很大程度上取决于其指标选取是否科学。为此本文选用关键绩效指标法（Key Performance Indicator， 简称KPI法），它是通过对组织内部流程的输入端、输出端的关键参数进行设置、取样、分析，衡量流程绩效的一种目标式量化管理指标体系，是绩效管理的有效手段。确定关键绩效指标时应遵循SMART原则，即具体（Specific）原则、可度量性（Measurable）原则、可实现性（Attainable）原则、关联性（Relevant）原则和时限性（Time—Bound）原则。由于在精准扶贫部门的管理工作中，其管理目标具有多层次特征，因此，在评估工作中，将运用层次分析法（Analytic Hierarchy Process，简称AHP法）获得各层次管理指标的权重系数，以满足多层次评估的要求。
（三）精准扶贫绩效评价指标构建
精准扶贫绩效评价是一项复杂的系统性工作，从政策制定、项目实施到成果验收以及最终的报告撰写并发挥作用，优化资源配置的原则始终贯穿于整个绩效评价工作中。在以目标为导向的扶贫绩效评价中，为了兼顾科学性和可操作性原则，绩效评价必须有的放矢，突出重点。通过研究已有关于精准扶贫的相关文献，笔者认为：贫困对象的精准识别、扶贫方式的精准选择以及帮扶过程的精准管理是能否实现精准扶贫的关键所在。因此，在进行扶贫绩效评价指标构建时，不应局限于对项目投入、直接产出目标或财务使用合规性的考察，也应同时兼顾精准识别、精准帮扶与政策目标的实现，唯有如此，建立的精准扶贫绩效评价体系才更具科学性和合理性。同时指标的设计应遵循相关原则，如能否满足考评目的；定义是否清晰，内容是否可行等。
基于以上分析，本文在指标设计的过程中运用关键指标法（KPI）对精准扶贫绩效重点进行衡量。围绕《“十三五”脱贫攻坚规划》中提出的“两不愁、三保障”战略目标，立足于关键绩效指标的五大原则和层次分析法的结构思想，最终将精准扶贫绩效评价的综合评价指标确定为精准识别、精准帮扶、公共服务提供、社会发展和脱贫成效5个一级指标。在五个一级指标下，再遵循前面提出的指标选取与设计原则，围绕扶贫工作中的瞄准、投入、执行，到产出、效益等全方位环节，设置了贫困人口识别比例等15个二级指标，从而建立贫困地区精准扶贫绩效评价指标体系。需要特别指出的是：为提高本文的信度和效度，在进行绩效评价时，本文设定的二级指标应仅呈现精准扶贫工作的实施效果，如：考核村级道路通畅率时，应仅统计实施精准扶贫工作所获得的村级道路通畅成果，而其他因素所改善的村级道路通畅成果则不在本文的评价范围之列。具体指标见表1：
表1 精准扶贫绩效评价指标体系[1]
|
目标层 |
一级指标 |
二级指标 |
指标说明 | |||
|
|
精准识别X1 |
贫困人口识别比例X11 |
已建档立卡的扶贫人数与实际需要扶贫的人数之比 | |||
|
贫困人口退出比例X12 |
扶贫后的脱贫人数与扶贫总人数之比 | |||||
|
精准帮扶X2 |
扶贫资金的使用效率X21 |
评价周期内，扶贫资金所完成的扶贫目标与预设目标的比例 | ||||
|
驻村精准帮扶比例X22 |
评价周期内，实际开展驻村帮扶的村落数与计划需要开展驻村帮扶村落数之比 | |||||
|
精 准 扶 |
|
扶贫政策制定精准率X23 |
评价周期内，可行性政策数量与实施的扶贫政策总数之比 | |||
|
贫 绩 |
|
村级道路畅通率X31 |
已通道路的贫困村数量与总贫困村数量之比 | |||
|
效 评 |
|
用电保障率X32 |
已获得用电安全保障的村落数与总贫困村数量之比 | |||
|
价 |
公共服务X3 |
饮水安全保障率X33 |
已获得饮水安全保障的村落数与总贫困村数量之比 | |||
|
|
|
医疗服务保障率X34 |
已获得医疗服务保障的村落数与总贫困村数量之比 | |||
|
|
|
就业技能培训扶贫精准率X41 |
扶贫对象获得的就业技能培训与实际需要的就业技能种类之比 | |||
|
|
社会发展X4 |
产业扶贫精准率X42 |
扶贫计划内确定的扶贫产业数与实际需要发展的扶贫产业数量之比 | |||
|
|
|
健康扶贫精准率X43 |
已实施健康扶贫的村落数与实际需要实施健康扶贫的村落数之比 | |||
|
|
脱贫成效X5 |
建档立卡贫困人口减少率X51 |
考核周期内，贫困人口减少量与总的扶贫人口数量之比 |
| ||
|
贫困县退出率X52 |
考核周期内，贫困县减少数量与总的贫困县数量之比 |
| ||||
|
贫困地区农村居民收入增长率X53 |
考核周期内，扶贫区域农村人口收入增长率 |
| ||||
（四）精准扶贫绩效评价指标权重确定及其评价模型构建
在已有评价指标体系的基础上，本部分采用层次分析法确定各指标权重，实施步骤如下：
首先，构造比较判断矩阵。通过专家打分构建判断矩阵，将每一层次各元素的重要程度用分值表示出来，评分标准依据Salty的1-9法确定，如表2。其矩阵中元素含义表示针对上一层次某要素，本层次两两要素比较后依据重要程度所得出的相应分值，在此假定：指标X与Y比较得分为a,则Y与X比较得分为1/a。计算此矩阵的最大特征值及其对应的特征向量。
表2 层次分析法的评分标准[2]
|
对比打分 |
相对重要程度 |
说明 |
|
1 |
同等重要 |
X和Y同等重要 |
|
3 |
略为重要 |
X比Y稍微重要 |
|
5 |
基本重要 |
X比Y明显重要 |
|
7 |
确实重要 |
X比Y强烈重要 |
|
9 |
绝对重要 |
X比Y极端重要 |
|
2, 4, 6，8 |
两相邻程度的中间值 |
需要折中时采用 |
其次，权重向量的计算。权重向量的计算采用求和法，即：
其中，
最后，进行一致性检验：一致性指标计算公式如下：
其中，
其中
表3 平均随机一致性指标标准值
|
阶数 |
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
|
|
0 |
0 |
0.58 |
0.9 |
1.12 |
1.24 |
1.32 |
1.41 |
具体求解过程如下：
本文采用专家打分法，对一级指标层构建如下判断矩阵：
经计算，权重向量为：
同理，对二级指标层依次构建如下五个判断矩阵：
经计算，权重向量为：
经计算，权重向量为：
经计算，权重向量为：
经计算，权重向量为：
经计算，权重向量为：
综合计算结果，可得表4：
表4 指标层权重汇总表
|
一级指标 |
指标权重 |
二级指标 |
指标权重 |
综合权重 |
|
精准识别X1 |
0.10 |
贫困人口识别比例X11 |
0.75 |
0.075 |
|
贫困人口退出比例X12 |
0.25 |
0.025 | ||
|
精准帮扶X2 |
0.19 |
扶贫资金的使用效率X21 |
0.14 |
0.0266 |
|
驻村精准帮扶比例X22 |
0.43 |
0.0817 | ||
|
扶贫政策制定精准率X23 |
0.43 |
0.0817 | ||
|
公共服务X3 |
0.26 |
村级道路畅通率X31 |
0.32 |
0.0832 |
|
用电保障率X32 |
0.28 |
0.0728 | ||
|
饮水安全保障率X33 |
0.12 |
0.0312 | ||
|
医疗服务保障率X34 |
0.28 |
0.0728 | ||
|
社会发展X4 |
0.42 |
就业技能培训扶贫精准率X41 |
0.10 |
0.042 |
|
产业扶贫精准率X42 |
0.61 |
0.2562 | ||
|
健康扶贫精准率X43 |
0.29 |
0.1218 | ||
|
脱贫成效X5 |
0.03 |
建档立卡贫困人口减少率X51 |
0.29 |
0.0087 |
|
贫困县退出率X52 |
0.10 |
0.003 | ||
|
贫困地区农村居民收入增长率X53 |
0.61 |
0.0183 |
总排序一致性检验：
将精准扶贫绩效评价设为目标函数
四、结论与建议
从精准扶贫绩效评价的目标函数中可以看出，精准识别指标中的二级指标贫困人口识别比例的权重为0.075，显著超过贫困人口退出比例权重，因此应重点关注贫困人口识别，这是因为贫困人口的精准识别是保障扶贫效果的前提；精准帮扶指标中，精准帮扶比例与政策制定精准率权重相同，均为0.0817，此结果表明，从影响精准帮扶的效果来看，二者影响同等重要；在公共服务提供的评价中，村级道路畅通率、用电保障率和医疗服务保障率权重分别为0.0832,0.0728和0.0728，这三个因素为农村贫困居民的及时出行，生产生活和身体健康提供了可靠保障。饮用水安全保障率权重较低，表明其对公共服务提供的需求程度影响较低，原因在于对于大部分贫困地区而言，水资源能够满足其基本需求，而交通出行和用电保障仍是当前扶贫工作中面临的首要问题；社会发展指标表明，当前影响精准扶贫社会发展效益的首要因素为产业扶贫，作为支撑“造血”式扶贫的关键，应重点关注；在脱贫成效指标中，贫困地区农村居民收入增长率权重显著高于其他两项指标，其次为建档立卡人数减少率与贫困县退出率，权重分别为0.0183，0.0087和0.003。减贫成效中，首要问题即为提高贫困地区居民收入，在此基础上，贫困人口数量的减少和贫困县的退出则为自然结果。
根据上述结论，提出以下建议：首先，评价体系应做到“质”、“量”并重，数据常因其过程的易获取性和结果的直观性而被绩效评价过度依赖，因此，在进行精准扶贫绩效评价工作时，我们应认识到“数量”精准并不等同于“质量”精准。其次，在开展扶贫绩效评价工作时，应遵循“结果导向，兼顾过程”的原则。二者并非独立，而是相互联系，比如：精准识别和精准帮扶作为实现精准扶贫目标的前提条件，理应对其相关工作设立相配套的考核制度，确保扶贫工作精准开展的同时也能激发地方政府的活力。如设立专项考核小组，对农村贫困人口识别真实情况进行考核。最后，评价体系应立足实际保持开放。根据实际情况，对一些不符合实际情况的指标进行调适，使精准扶贫绩效评价指标能够准确、科学、合理的反应实际问题。
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