杨肃昌  杨移/兰州大学经济学院

 

内容提要：项目支出绩效目标编制者充当着“踢球员”角色，其编制质量决定绩效目标管理的效果；绩效目标审核者则扮演“守门员”角色，其审核结果决定着项目是否进入预算编审环节。本文主要对X省Y市在绩效目标编制、审核及政策落实过程中存在的主要问题进行了梳理，并有针对性地提出二模式，即“培训+指导”模式与“考核+奖惩”模式，以解决绩效目标编制中的问题；提出适时弱化绩效目标在审核中的作用及提高审核人员的业务能力，以解决绩效目标审核中的问题；提出将落实文件精神与实际情况相结合，以解决具体实施中的问题。通过以上方式促使绩效目标编制与审核水平有所提高，真正发挥其实际意义，并取得实质性的突破，不断走向成熟，从而提高绩效目标管理水平。

关键词：绩效  绩效目标编制  绩效目标审核  项目支出

 

一、引言

预算绩效管理的基础与核心是绩效目标管理，而绩效目标管理的首要任务则是绩效目标的编制，编制绩效目标是绩效目标审核的前提，是预算执行中绩效跟踪的主要内容，是预算执行开始后进行绩效评价的重要依据。魏四新与郭立宏（2012）指出绩效目标在绩效管理中起着标杆、激励和契约的作用，绩效目标还是制定绩效考核标准的主要参考依据。鉴于项目支出绩效目标又是绩效目标管理的基础和重点，因此，对项目支出在绩效目标编制与审核中存在的问题进行探讨与研究，具有一定的实际价值，不仅有利于优化财政资源配置，提高公共产品和服务的质量，还有利于提升绩效目标管理及整个预算绩效管理水平。

当前各级政府和财政部门越来越重视预算绩效管理，并将突破点放在绩效目标管理上且出台不少有关绩效目标的政策文件，内容主要集中在绩效目标内容及设定原则、绩效目标审核、绩效目标批复、调整及应用等方面。绩效目标编制内容及要求逐渐完整化、具体化和明确化，绩效目标审核内容及结果也逐渐规范化。尤其是将绩效目标设置作为预算安排的前置条件，可见绩效目标的重要性及其对预算的约束性可见一斑。但总体而言，现阶段我国绩效目标编制与审核开展的时间不长，仍然缺乏足够多的成功经验可供借鉴。与此同时，理论界目前相关研究也多集中在绩效目标设置原则、优化路径及功能作用等方面，对绩效目标在具体编制与审核阶段存在问题的研究相对缺少。

这一问题的思考与研究，有利于解决绩效目标在编制与审核中存在的一些亟需解决的问题，对于提升绩效目标管理及整个预算绩效管理水平具有一定的实际价值和理论意义。为深入贯彻落实党的十九大关于“全面实施预算绩效管理”的精神，X省Y市2018年全面铺开2019年市级预算绩效目标申报工作，要求纳入预算的资金全部进行绩效目标申报工作，并将绩效目标编制质量与预算安排情况相挂钩，以期在全市范围内形成讲绩效、重绩效、用绩效的良好氛围，真正构建“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。本文结合X省Y市在绩效目标编制与审核中存在的问题进行梳理并提出相关改进建议。

二、存在的主要问题

现将X省Y市在项目绩效目标编制与审核中存在的主要问题从绩效目标编制、绩效目标审核及政策落实过程三个方面进行梳理如下：

（一）绩效目标编制中存在的主要问题

1.项目基本信息不完善、不准确

项目基本信息包括项目分类、资金用途、项目概括、立项依据、立项必要性、项目实施的制度及措施、项目实施计划等。这类问题主要表现在以下六个方面：

（1）绩效目标编制人员对项目分类及资金用途不清楚，填报不准确。如一些预算部门（单位）填报人员无法区分所申报项目属于专项业务类还是经济发展类，用途是业务类还是保障运行经费等，出现未按既定分类标准和资金用途进行填报的现象。

（2）项目概括不完整，内容不明确。一般来说，项目概括应包括项目立项背景、项目内容及范围、项目组织架构等。但一些预算部门（单位）在填报工作中比较多的出现诸如立项背景不完整、项目内容与范围相混淆等问题。

（3）项目立项依据不足，或过于宽泛。如国家、省、市等层面关于申报项目的法律、法规及政策文件等立项依据缺失，一些预算部门（单位）将《预算法》作为具体项目的立项依据或立项依据缺失等。

（4）立项必要性不充分或概念不清。如预算单位将一些政策与法规作为立项必要性进行简单罗列，未从立项原因，以及通过项目实施可以解决哪些现实问题，项目对本部门的战略发展起到何种作用等方面进行编制。

（5）项目实施制度及措施不完善。如一些预算部门（单位）仅填报了项目实施制度或项目实施措施，出现有制度没措施或有措施没制度的不完整现象。

（6）项目实施计划不具体。如一些预算部门（单位）填报的项目实施计划很笼统，缺失具体的实施步骤及计划安排。具体的实施计划与明确的时间安排可以保障项目顺利实施，计划笼统不清会导致项目实施无章可循。

2.项目总绩效目标与年度绩效目标界定不清，年度绩效目标不够具体化和细化

项目总绩效目标是通过项目实施所达到的最终目标，是偏战略的、宏观的。项目年度绩效目标则是为实现项目总目标需要达成的年度目标，是具体的、微观的、执行层面的。在实际编制中，将总绩效目标和年度绩效目标混淆，不理解什么是总绩效目标什么是年度绩效目标。常出现的问题主要有：

（1）总绩效目标与年度绩效目标界定不清。如一些预算部门（单位）将项目总绩效目标与年度绩效目标填报一致。

（2）年度绩效目标不够细化和具体化。如一些预算部门（单位）编制的年度绩效目标过于空泛，没有进行量化处理。实际上，目标越明确、越具体就越能产生高水平的绩效。

（3）绩效目标设置不够科学合理。如一些预算部门（单位）常出现将绩效目标定的过低或过高的情况，与项目实际所能达到产出和效果不相符。王佳（2017）提出绩效目标必须科学合理，过高或过低的绩效目标不仅无法指导预算编制工作，还会影响到事后绩效评价。

3.项目预算金额测算依据不充分，测算过程不精确

有些预算部门（单位）在编制绩效目标时，出现缺失预算资金测算依据或预算资金测算过程粗略不详细的现象，这既不利于有效进行项目成本控制也给项目审核人员带来不便，无法清晰衡量项目内容与预算金额之间是否匹配，所列预算额是否合理科学。而且，杨凯（2014）指出很多预算部门（单位）都抱有“宁多勿少，宁高勿低”的申报原则，致使申请的资金额经常高于实际需要的资金额，造成财政资金浪费、使用效率低下等现象。

4.指标体系设计不规范，不科学

（1）项目绩效指标体系设置不完整。一个完整的指标体系一般包括项目决策、项目管理、项目产出及项目效果四个层面的一级指标，根据指标体系设置的要求，并结合每个项目实际情况设置出一个一级指标对应n个二级指标，一个二级指标对应n个三级指标的完整指标体系来全面反映整个项目的实施成效。在实际编制过程中，指标设置不完整主要表现在两个方面：一是一些预算部门（单位）编制的指标呈现出一一对应的关系，即一个一级指标仅对应一个二级指标，一个二级指标仅对应一个三级指标；二是产出与效果类指标缺失较多。一般来说，决策和管理类指标属于共性指标，项目申报单位可以参考共性指标体系框架进行编制，而对于产出和效果类个性指标，需要依据具体项目的产出目标（数量、质量、时效、成本）和效果目标（经济效益、社会效益、环境效益、可持续影响及收益对象的满意程度）进行细化量，相对于共性指标，个性指标编制较为不易，因此往往出现产出与效果指标不完善的现象，如预算单位在编制特色小城镇建设项目指标体系时，仅对效果类指标从社会效益进行了反映，未对经济与环境效益进行反映。

（2）指标名称和目标不明确或不对应。如学校操场改造项目，有的预算单位将“影响力指标”中的“长效管理机制健全性”所对应的目标值设为“到位”，出现指标名称与目标值不对应的现象，应将其目标值设为“健全”。还比如培训类项目，有的预算单位将“产出指标”中的数量指标设为“培训”，该指标设定不够量化，应将其改为“培训场次”或“培训人次”等数量指标。

（3）指标与项目相关性不大以及指标体系之间逻辑性不强。一些预算部门（单位）设置的绩效指标体系与项目关联性弱，通过指标体系无法全面反映项目实施的内容。胡若痴和武靖州（2014）指出有些预算单位在设置指标时，数量指标对应的是某个项目的数量，但产出指标对应的却是其他项目的数量。出现这种问题，主要原因在于绩效目标编制人员对项目实施内容及目标与指标体系设置不理解，不清楚如何依据项目实施内容及目标设置指标体系，甚至有的编制人员对申报的项目不是很了解。实际上，绩效指标就是对年度绩效目标的细化和量化。

（4）指标体系量化程度不够，能定量化的绩效指标未定量化。有的预算单位设置的绩效指标多为定性指标，定量指标缺失或较少。比如对于“设备购置类项目”，预算单位在设置“产出目标”时，将数量指标设为“设备采购情况”，而设备采购可以根据计划采购的数量和采购的种类进行量化处理，将该指标修订为“设备采购完成率”等量化指标。还比如对于“培训类项目”，预算单位在设置“产出目标”时，将质量指标设为“培训效果”，而此指标可以根据培训考核结果进行量化处理，应将该指标修订为“培训合格率”等指标。出现该问题的主要原因在于编报单位对定量与定性指标的界定不清楚，理解不透彻、不到位。张帆与张友斗（2013）认为预算单位担心定量细化的绩效指标体系所反映的财政资金使用效率过低，会遭到财政部门的惩罚，影响下年度部门预算。

（5）产出指标与效果指标关联性不强，相互脱节。有的预算单位设置的产出指标与效果指标之间缺乏联动，出现产出与效果指标相独立的现象。马蔡琛和陈雷宇（2018）提出应注重产出与效果指标之间的联动设计，因为绩效评价重在效果而非产出，产出只是发挥效果的载体；徐海涛（2017）提出就产出与效果指标的关系而言，产出是项目效果发挥的必要但并非充分条件，即要想达到既定的效果，产出必须达到，但即使项目产出的数量、质量、时效都达到既定目标，若项目效果欠佳，绩效也无从谈起。因此，在以产出为基础进行效果指标设置既是难点也是重点。

（二）绩效目标审核中存在的主要问题

1.绩效目标的刚性要求，易造成项目集中于某一部门或差项目代替好项目的不良现象

财政部门对绩效目标编制符合要求的项目，一般允许进入下一步预算编审流程。对不符合编制要求的项目可由预算单位进行修改调整后重新审核。对编制过差的项目，则不得进入下一步预算编审流程。由此凸显出绩效目标编制在审核中的重要作用，在一定程度上直接决定一个项目是否可以进入下一步预算编审流程。

绩效目标编制在审核中的作用固然很重要，但由于现阶段我国绩效目标编制未取得突破性的进步，还处于起步不成熟阶段，将其视为项目是否立项的决定因素，有可能出现以下两种不良现象：一是某些预算部门（单位）项目集中，造成财政资金分配不均。目前，各预算单位对绩效目标编制的掌握程度不一致，一些编制较好的部门（单位）在项目审核中明显比编制较差的部门（单位）占有优势，项目通过率也相对较高。二是一些差项目代替好项目，造成财政资金利用效益较低。如某个确实需要的项目可能由于绩效目标编制较差，没有真正凸显出项目本身的经济、社会及环境等效益而被一个不急需但绩效目标编制较好的项目所代替，由此使得项目本身的重要性削弱而造成财政资金使用效益低的现象。

2.审核人员专业能力不足，造成审核结果缺乏科学性、合理性

（1）客观方面。当前的绩效目标审核缺乏一套科学、规范且统一的标准和可借鉴的成功案例。

（2）主观方面。绩效目标审核人员普遍存在缺乏主动学习和开拓创新的意识，从而导致大部分绩效目标审核人员对绩效理解不到位、不深刻。这不仅在一定程度上阻碍了绩效目标审核工作的顺利开展，而且还不利于提高绩效审核结果的公正性、客观性。

（三）政策实施过程中存在的主要问题

1.绩效目标申报覆盖面过大，引起预算部门（单位）倦怠情绪

2018年9月“一上”阶段，Y市要求市级预算部门及其下属单位将纳入预算的全部资金按照“谁申请资金，谁申报目标”的原则进行科学合理设置绩效目标[1]并提交各自归口业务处室进行审核。计划于10月15日前进入“一下”阶段，在下达2019年度预算控制数时，将审核通过的项目及部门整体支出绩效目标申报同步反馈给预算单位。但在实际编报过程中由于在市级范围内针对所有纳入预算的财政资金全面铺开绩效目标申报工作，覆盖面广，推广力度大，各预算单位在绩效概念不清，时间紧、任务重并反复修改绩效目标的情况下，一时间出现绩效目标编报局面混乱且引起各预算单位倦怠反感情绪，致使绩效目标申报工作出现延期。

2.预算部门（单位）绩效理解不到位，绩效目标编报质量不佳，绩效目标存在流于形式的风险

X市在全面铺开绩效目标编报工作的过程中，由于预算部门（单位）对绩效不理解或理解有偏差，导致了部分绩效目标编报单位认为编制绩效目标无实际意义，不仅浪费时间还给自身工作带来麻烦，从而致使其绩效目标编报质量低，有违政策期望，使政策效果大打折扣，这一定程度上预示着如果不采取实际有效的措施绩效目标将存在流于形式的风险。一项政策的实施，必须投入一定人力、物力及财力，即想要取得预期的政策效果，就必须付出相应的政策成本。但是在承受相应政策成本的同时应定期衡量考核政策的绩效是否偏离初衷或目前的政策实施是否会达到预期的绩效。

三、相关建议

针对上述X省X市在绩效目标编制、绩效目标审核及具体实施过程中存在的主要问题，提出通过做好两个模式的来解决绩效目标编制中的问题，通过适时弱化绩效目标的作用及提高项目审核人员的能力来解决绩效目标审核中的问题，通过制定计划，逐步落实政策文件来解决政策落实过程中的问题。

（一）针对绩效目标编制提出的建议

做好两个模式，即“培训+指导”模式与“考核+奖惩”模式，努力提高培训指导绩效与加强考核结果应运。

1．“培训+指导”模式相结合，提高培训指导的实际绩效

摈弃形式主义培训模式，走“培训+指导”相结合的模式，切实提高培训指导效果。在绩效目标编制处于起步、未成熟阶段，财政部门主要采取举办一次次培训的方式，来加强预算部门（单位）对绩效目标的理解与认识，但往往取得的成效甚微，培训次数与培训成效未呈现出正相关关系，如X市针对绩效目标编制进行多次培训，但预算部门（单位）编制的绩效目标依旧较差。究其原因，在于理论与实践缺乏联系，即听懂与会做并非因果关系，这就需要在实际编制过程中进行具体指导，在做中学，才可以将培训中所学得以激发。就目前绩效目标编制与审核而言，亟需通过“培训+指导”取得以下一些成效。

（1）加强预算部门（单位）对绩效目标编制工作的理解与认同。转变思想观念，将编制绩效目标看成一项有意义的工作，从而保证编制绩效目标及设置指标体系的完整性及质量，避免出现绩效目标申报表中信息不完整、绩效目标空泛不实际等现象。

（2）提升预算部门（单位）绩效目标理念与绩效意识。彻底改变其“重分配、轻管理、重支出、轻绩效”的传统思想，切实提高财政资金分配和使用效率，进一步提高公共产品及服务的质量。

（3）强化预算部门（单位）绩效目标责任意识。在实际编制过程中，出现的种种问题，如绩效目标不合理、不实际、指标体系不完整等问题，都不同程度地反映出预算部门（单位）责任意识不强。因此，通过培训进一步强化预算部门（单位）的责任意识，在实际编制过程中，通过指导并动员与项目相关人员广泛参与其中并发表意见，相互之间进行及时有效地沟通，使最终编制的绩效目标不但科学合理而且具有较高的认同感。而科学合理、认同感高的绩效目标有利于提高项目实施人员的积极性，促使项目产生更高的绩效，从而也提高了预算部门（单位）的满足感。

（4）提高预算部门（单位）的绩效目标编制技能。绩效目标编制“培训+指导”工作，短期最直接的目标就是提高预算部门（单位）的编制技能，使编制的绩效目标符合相关要求。如李字庆（2007）绩效目标设置要符合SMART原则，即S（specific）:设置的目标是具体的；M（measurable）:设置的目标是可衡量的；A（attainable）:设置的目标是可实现的；R（relevant）:设置的目标是相关的；T(time-bound):设置的目标是有时限的。

2.“考核+奖惩”模式相结合，加强考核及结果应运

（1）完善考核机制，提高考核的科学性。依据相关考核政策文件结合实际情况，制定科学合理的考核机制，包括考核对象、考核内容、考核范围、考核标准、考核目的、考核评价及考核奖惩机制等。通过严格有序的考核程序及考核标准进行考核。

（2）有效运用考核结果，发挥考核作用。依据考核结果，结合制定的奖惩机制，切实进行奖惩处理。如对需上报审核项目的绩效目标申报表，出现基本信息不完整，存在工作态度不端正等现象，及时采取相应的惩罚措施。

（二）针对绩效目标审核提出的建议

1. 依据客观实际，适时弱化绩效目标编制在项目审核中的作用

绩效目标在项目审核中的作用固然重要，但是结合当前实际情况，绩效目标编制不成熟，没有取得实质性的突破。在这种客观实际下，应具体问题具体分析，适时削弱其在项目审核中的作用，仅将其作为项目审核通过与否的重要条件或因素之一，而非目前的决定条件。王璐（2018）提出一旦将绩效目标作为项目立项的唯一因素，就会造成项目集中出现在少数绩效目标编制较好的部门（单位），项目本身的重要性会得到弱化，出现项目好不如绩效目标变的好的怪异现象。因此，依据实际情况，结合项目弱化绩效目标，一是可以有效地避免出现项目扎堆现象，二是可以有效地避免出现差项目代替好项目现象。

2. 提高绩效目标审核人员业务能力

通过组织培训与加强学习，不断提升绩效目标审核人员的业务能力，做到精准高效审核，有效防止审核结果低质低效，从而间接造成的财政资金使用效益低下的问题产生。

（三）针对落实政策文件提出的建议

在贯彻落实中共中央国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》的同时，结合实际情况，制定切实可行的实施计划，逐步、逐年地按计划、按步骤全面推开预算绩效管理工作。如在起初实施阶段，应该选取几个对经济发展重大、关乎民生、人民群众广泛关注的项目进行绩效目标管理，并努力将其打造为成功案例，为后续工作提供借鉴，促进后续工作的顺利实施。既可以避免一次性全面铺开，在人力、物力及财力方面的造成的浪费，又可以避免绩效目标工作流于形式的风险。

 

参考文献：

〔1〕胡若痴,武靖州.部门整体支出绩效目标编制优化原则研究[J].财政研究,2014(6):37-39.

〔2〕李字庆.SMART原则及其与绩效管理关系研究[J].商场现代化,2007(19):149-149.

〔3〕马蔡琛,陈蕾宇.关于构建项目支出预算绩效评价指标框架的思考[J].河北学刊,2018(4):133-140.

〔4〕王璐.现行预算绩效目标体系的问题及建议[J].财政科学,2018(2):123-127.

〔5〕王佳.财政绩效目标设置问题研究[J].经济纵横,2017(10):141-145.

〔6〕魏四新,郭立宏.目标设置在地方政府绩效管理中的功能研究[J].统计与决策,2012(16):60-62.

〔7〕徐海涛.财政支出绩效评价体系再思考[J].中国财经报,2017-11-25.

〔8〕杨凯.地方财政支出绩效目标管理第三方评价实证研究-以G省D市为例[J].地方财政研究,2014(8):46-66.

〔9〕张帆,张友斗.预算绩效目标管理在我国的实践与探索[J].财政研究,2013(12):70-72.