闫婷 范思凯/中共辽宁省委党校

    内容提要：本文沿着“预算绩效—权力使用绩效—政府权力重构—实现国家治理现代化”的思路，建立起“国家治理预算绩效论”的基本框架，论证了预算绩效与国家治理的关系。现代化预算绩效是一种权力预算，其功能并非仅是财政资金使用绩效管理，还是政府权力使用的绩效管理。推进国家治理现代化，需要对政府权力进行重构，建立新的权力格局。权力预算能够保障权力重构的法定化和有效化，从而成为推动权力重构的制度依托。从而论证了“不能权力预算，何以国家治理现代化”的合理性。

    关键词：预算绩效  国家治理  权力绩效

    一、引言

    十九大报告提出：“财政是国家治理的基础和重要支柱”，并将“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”作为深化财政改革的目标之一；之后在《全面实施预算绩效管理的意见》（中发【2018】34号，下文简称“34号文”）中进一步明确“全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求”，要“加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。”

    这引起了学术界的广泛反响。学者就二个基本理论问题展开讨论：一是预算绩效与国家治理的联系；二是预算绩效如何促进国家治理。第一个问题，学者普遍认同“不能预算，何以治理（阿伦.威尔达夫斯基，1988）”这一论断。从历史的角度看，现代国家往往采取现代预算制度组织和管理财政收支，实现国家治理的负责且高效，经历了从“领地国家”、“税收国家”再到“预算国家”的转变（王绍光等，2008）。而现代预算制度发展的高级形态就是预算绩效（曹堂哲等，2017）。需要说明的是“绩效预算”或“预算绩效”，自34号文出台后二者就具有相同含义了（李金珊等，2018)，本文采用的是预算绩效。大部分学者认为预算绩效与国家治理中追求的“善治”在内涵、方式和理念上具有共同点、协同性等特征（曹堂哲等，2017；李金珊等，2018），因而预算绩效成为实现国家治理理念、治理方式和治理工具的重要途径之一，也是实现国家治理现代化的必要手段（乔宝云，2018；何文盛等，2018；）。第二个问题，学者认为预算绩效可以在“控制制度”与“绩效制度”两方面推动政府治理的转型。比如可以通过收支控制进而实现对政府的行为控制，防止政府机构人员的无限膨胀、滥用权力及产生腐败（谢志华，2017）；应用预算制度的民主、规范和绩效等特性推进实现国家治理体系现代化（胡明，2016）；以及提出通过从法律、评价指标、信息管理、审计监督等方面的改革激发预算绩效制度的创新能力，促进国家治理现代化（何文盛等，2018）。

    在梳理前人研究成果后，我们试图进一步丰富上述两个基本问题。本文的总体思路是：现代化预算绩效是一种权力预算，其功能并非仅是财政资金使用的绩效管理，还是政府权力使用的绩效管理。推进国家治理现代化，需要对政府权力进行重构，建立新的权力格局。权力预算能够保障权力重构的法定化和有效化，从而成为推动权力重构的制度依托。从而论证了“不能权力预算，何以国家治理现代化”的合理性。

    二、预算绩效的一种模式：权力绩效

    （一）预算的传统功能：收支计划

    预算的经典概念一般是从货币为出发点，即以政府或国有单位、部门为主体，按照预算法规及制度原则编制的货币收支计划。我国《预算法》（2014修正）规定：“预算由预算收入和预算支出组成。政府的全部收入和支出都应当纳入预算”。正如阿伦.威尔达夫斯基（1988）所言：预算最早的目标就是控制和计划财政资金在未来一段时间内如何使用。这种预算被阿伦.威尔达夫斯基称之为“传统预算”。所谓“传统预算”与我国现行预算相似，是年度式（我国预算法第十八条：预算年度自公历1月1日起，至12月31日止）和渐进式（下一年的支出以上一年为基数）预算，并通过货币形式表现出来的；其内容是采取分项排列形式，比如我国一般公共预算收入由各项税收收入、行政事业性收费收入、国有资源（资产）有偿使用收入、转移性收入和其他收入组成，上述这些可称为传统预算的特征。传统预算以资金表示，支出金额是否超出设定目标为判断标准，或者是否在一定赤字率范围之内，以资金收支为核心，相当于一种资金预算。当收支资金缺口规模发生较大时，称之为预算失控。一旦预算失控，私人部门与中央控制者将是代价的承担者。因为预算所覆盖的公共资源首先是“取之于民”的社会资源，失控的资金缺口将以税收或者是借债形式从社会资源中获取。而当预算系统发生不稳定情况时，在政府内部发挥稳定作用的还是中央控制者，中央控制者将承受更大的由失控所带来的冲击，弥补赤字或承担责任，为预算失控埋单。[1]

    虽然在我国这种预算失控的情况与威尔达夫斯基所论述的不尽相同，但原理一致。不同之处在于：长期以来，我国一直采取平衡预算制度，赤字率得到有效控制，但我国财政又以“重收入、轻支出”为特点，支出管理较为薄弱，资金使用效率低，收支规模不断扩大（胡绍雨，2018），再加上庞大的政府债务以及四本预算并未真正统一，导致预算系统在数字上难以体现失控状态，但潜在风险不断增加。一旦失控，中央财政而非地方预算主体不得不为维持稳定来埋单，埋单所需的真实资源最终来自社会各界。

    从上述分析可知，预算的传统功能是以资金计划为核心，其缺陷是能够依仗公权力从社会获取资源来维系自身系统的稳定，降低政府内部风险，但却增大了公共风险。所以，当我们知道预算不仅仅是安排财政收支的经济工具，更是能够影响整个社会稳定的政治工具时，那么预算的功能就不能局限于解决钱的问题，而是要着眼整个国家和社会的稳定，作为一种对冲公共风险的制度安排（刘尚希，2019）。

    （二）预算绩效的政治性功能

    作为现代预算制度发展的高级形态，预算绩效得到各国的青睐。这一方面是由于发达国家的成功实践；另一方面还在于本身具有“绩效”的功能，完善了传统预算的缺陷，能够更加严格的约束政府行为，从而避免预算主体的道德风险，减少公共风险。目前我国学者有关预算绩效功能的探讨，大体可分为三类：第一类关注预算绩效的技术性，认为预算绩效是引入各种量化评估手段的预算模式，其重点是探讨哪种绩效预算测算方法更适合我国的国情（蒋奕，2013）；第二类关注预算绩效的经济性，认为预算绩效是以支出结果为导向的预算管理模式，重点是评价公共项目和政策的经济效率（蒋奕，2013）；第三类关注预算绩效的政治性，认为绩效目标是预算的物理性特征，其核心是利益之权威性分配的政治过程，重点是研究预算绩效如何对公共责任问题进行回应（王萌，2015）。

    本文认为第三类观点更具理论和现实意义。从理论上看，在财政的范畴中，预算本身也兼顾“财”与“政”双重含义，是政治制度的一个组成部分。当财政要发挥其制度供给功能时，预算就是其中之一的着力点，影响着政治的运行和政府的行为。预算绩效作为对冲公共风险的制度安排，单从“财”角度去分析是不够的，更多地要考虑它的“政”。因为“财”或者说财政资金本身就是一种权力的象征（刘尚希，2019），预决算表中所填写的资金越多，意味着调配公共资源的权力越大。那么，仅从经济属性或技术属性来考虑它，这种观点必然不够深刻。

    从现实上看，“34号文”对新一轮预算改革的要求是：“既解决当前最紧迫问题，又着眼健全长效机制；既要关注资金的产出，又要关注政策的实现；既要关注新政策和项目的科学性，又要延续旧政策的有效性。”这实质上是为应对传统预算缺陷提出的解决思路，在预算制度中加入更多对预算主体履职效果的关注，并对其采取全方位的绩效评估。这样预算主体在“预算决策——申请资金——分配资金——使用资金——管理资金”整个过程中都必须认真对待。可以看出，中央对预算绩效改革的期待更多的是政治层面功能的创新。

    因此，无论从理论还是现实来看，预算绩效的政治功能都不可忽视。

    （三）现代化预算绩效是一种权力预算

    那么，预算绩效的政治功能应该是什么呢？在政治学理论中，政治的核心就是权力，政治是对权力有限制的运用[2]。本文认为预算绩效的政治功能应该将预算定义在公共权力得到有效配置的范畴内，以提升社会利益为标准给预算定位，以“权力绩效”为最终目的。权力绩效是相对经济绩效而言，这里的“权力”指的是公共权力。权力绩效即公共权力的使用绩效。公共权力，从广义来看是由宪法和法律所规定的的赋予政府机关所行使的，用以处理公共事务、维护公共秩序、增进公共利益的全部权力；从狭义来看是中央和地方各级预算主体的事权财权，从决策权到审批权，再到执行权和监督权等等。权力绩效与其他预算绩效同样面对政府资金的收支活动进行效益评估，但不同的是效益评估的结果反映的不仅是资金效率情况，还有权力使用效率的问题。这样预算主体在预算的事前、事中和事后都能融入对职权履行的考虑，而非仅是资金效率的考虑。比如，在编制预算时，要考虑的是这个项目或政策更适合哪个部门，哪个部门才能承担以更好的完成，而不单是给钱多少，怎么花最效率等问题。简单说，权力绩效是兼顾资金使用效率和权力使用效率双重功能的预算绩效模式，既关注资金的绩效，也关注权力的绩效。权力使用效率主要体现在两个方面：一是权力配置是否合理；也就是资金与职权是否匹配；二是权力执行是否有效，比如项目或者政策的落地效果。从这个意义上说，权力绩效把责、权、利有效结合在了一起。这与34号文所要求的“着眼健全长效机制”、“延续旧政策的有效性”等原则等内涵一致，所以，现代化预算改革可以说是一场从资金预算到权力预算的改革。

    三、国家治理现代化下政府权力的重构

    任何全面且深刻的社会改革，都与转变政府职能、重构政府权力和重塑政府与社会模式相伴（肖金明，1994）。其中，政府职能转变和权力重构决定了社会改革的成败。如果政府职能没有得以转变，政府权力无法重构，社会改革就无法继续推进。十八大以来，国内外形势和各项事业复杂变化都对我国下一步发展提出了新的严峻挑战。为此，十八届三中全会《决定》、十九大报告把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为我国全面深化改革的总目标，来应对新时代的发展需要，这是我国治国理念上的重大转变。

    所谓政府的权力重构指的是政府权力的重新配置。从“国家管理”转向“国家治理”，政府与非政府间、政府与政府间的关系发生变化，政府权力也必然遵循治理理念重新调整，以建立符合国家治理现代化的政府权力格局。所以，从静态看，权力重构对应的是政府权力的新格局，是国家治理体系的构架和基础；从动态看，权力重构是不断向符合国家治理现代化需求的方向重新配置政府权力，对应的是政府治理能力，是国家治理能力提升的主要体现。本文认为在推进国家治理体系和治理能力现代化中，我国政府权力重构应从以下两个方面调整：

    一方面是政府权力的横向重构。所谓政府权力的横向重构，指的是在推进国家治理现代化中，政府权力与非政府主体（社会和市场）权利之间重新划分边界，以适应新的关系模式。党的十九大报告明确指出：与社会要“打造共建共治共享的社会治理格局”；与市场要“使市场在资源配置中起决定性作用”。上述论述意味着政府在社会治理和市场治理中的职能发生了变化，由原来的“独建独管”转向与社会的“共建共治”，由原来的“主导市场”转向“配合市场和被市场主导”，政府与社会、市场逐步形成新的关系模式。在这种关系模式中，政府的职能边界呈现向内萎缩的总体趋势，“全能政府”逐渐转向“有限政府”。政府职能弱化带来政府权力弱化。随着政府权力的弱化，社会权利和市场权利逐渐增大，社会和市场主体所受到的限制不断减少，自主性和活力不断增强。

    另一方面是政府权力的纵向重构。所谓政府权力的纵向重构，即在推进国家治理现代化中，中央政府与地方政府之间权力的重新配置。关于中央与地方间的权力重构，党的十九届三中全会《决定》提出中央政府要加强“宏观事务管理”，地方政府要拥有更多“本地区事务”的自主权。也就是说，在全国宏观治理层面上，中央政府权力呈强化趋势，地方权力呈弱化趋势；在地方微观治理层面上，中央权力呈弱化趋势，地方权力呈强化趋势。

    综上所述（如图1），政府权力新格局是：政府权力横向重构呈弱化趋势，政府的部分职能需让渡给社会和市场；政府权力纵向重构在地区层面，中央权力呈弱化趋势，地方权力呈强化趋势。

图1  国家治理现代化下政府权力重构逻辑图

    四、权力预算是实现权力重构的制度依托

    权力重构是国家治理现代化的内在要求，与国家治理体系的构建和治理能力的提升息息相关。如何保障权力重构以建立国家治理下的政府权力新格局？需要解决两个基本问题：

    一是权力重构的法定化。现代化的国家治理是法制的国家治理，没有法制的国家治理，很容易便会沦为“无救济则无权利”的下场。因为即便顶层设计规定的再完备再全面，没有得到有效落实，都是一纸空文，而落实依靠的是政府权力。在整个权力重构过程中，相对政府权力而言社会和市场的权利处于弱势地位。无论政府权力转向强化还是转向弱化，起主导作用的都是政府一方。同理，对于政府间的权力重构亦然如此。我国是中央集权型、下级服从上级的行政体制，在权力的重构过程中，地方（或下级）处于行政上的弱势方。政府权力（尤其是行政权力）具有极大的扩张性和强制性特点，这一点从现实世界很容易找到证据，比如行政权力的不断膨胀和向上集中[3]。所以，在国家治理现代化进程中，要推动权力重构，实现政府部分职能让渡给社会和市场，或者避免行政集权所导致的地方获取自主权难度加大情况的发生，需要一种限制行政权力的权力。

    哪种权力能限制政府权力？巴泽尔（2006）认为随着市场经济的不断发展，为了限制政府权力的扩张性不至于侵犯市场权利，必须由国家提供相应力度的法律保护。但是法律有其自身的局限性，比如立法的滞后性和繁琐性，法律对社会关系的调整和规制有限，法律条例受到语言表达能力的制约等等，这些局限性导致不能把所有问题都采用法律手段解决。国家治理现代化下的权力重构实质上是对生产关系的调整，目的是跟上先进的生产力，使生产关系与生产力相适应，全部采取法律对生产关系进行规制和调整并不现实。

    毛泽东同志曾说:“国家的预算是一个重大的问题……因为它规定政府活动的范围和方向。”[4]预算之所以能规定政府活动的范围和方向是因为其本身的预算管理权。预算管理权是一项专门的国家权力，与其他政府权力同样具备强制性的基本特点。在现代预算国家，预算管理权具有保障和监管其他国家权力规范运行的职能，有效防止滥用国家权力。所以，一般预算管理权被法律所规范和保障，拥有强大的法律支撑。从各国实践来看，预算管理权被作为限制政府权力的最优权力。依托预算制度约束政府权力不侵犯社会和市场的权利，使社会和市场拥有能够制约政府权力的力量，实现相互制衡、相互促进，才能共建共治共享，更好的发挥各自作用。

    二是权力重构的有效化。权力重构的法定赋予了社会和市场制衡政府权力的力量，以及政府内部上下级行为规范等问题，呼应的是静态层面的权力重构；但动态层面的权力重构问题却无法解决。动态层面的权力重构针对的是治理能力的提升，要求的是权力重构的有效性。所以，权力重构的有效化成为了保障权力重构的第二个基本问题。怎样才能使权力重构有效？美国功能适当主义认为，在划清立法、行政、司法三权的核心领域基础上，应对权力配置加入专业性和功能性的考量，以达到权力配置的有效。[5]也就是说，除了核心领域，权力配置可按照功能适当原则，谁有优势，谁干的好，就赋予谁权。这种权力配置的理念强调的是“谁干的好”，也就是权力使用的有效性，谁能将权力使用效率发挥到最优，谁才是权力的所有者。在我国，构建国家治理体系的内在要求是对权力进行重新配置，使政府占用更少的社会资源为国家办更多益事，提高权力的使用效率。提高权力的使用效率，需要将专业性和功能性作为权力配置的标准，将权力赋予能够更好完成任务的部门，实现权力所有者与权力使用有效者的一致性。

    要想实现这种功能性的权力分配，需要实现两个转变：第一是权力配置前的转变，体现在分配权力前要考虑部门或机构的客观条件，如既有组织结构、制度规则、人员配置等因素是否符合职责要求，是否有能力完成该项权力所对应的职责。第二是权力配置后的转变，即权力配置后应根据部门完成职责的情况进行评估和验收权力使用的真实情况。实现两个转变面临着共同的难题，即对权力使用的评估，权力配置前的评估是根据以往的工作实践对未来做的预测；权力配置后的评估是对本项任务的完成情况做考核。这种思路与权力预算的内涵天然对接，预算编制阶段把部门以往的权力使用效率情况与当期职责融合到一起，考察二者的匹配程度，匹配程度高者为该职责所有者，赋予相应的财权和事权；预算决算阶段对部门当期的职责完成情况进行评估，考核权力的使用效率。

    综上所述，国家治理现代化所要求的权力配置是以权力重构法定和权力重构有效为基础的权力新格局。实现权力重构的法定化需要预算管理权的强制性和控制性，推进权力重构的有效化需要的是对权力使用效率的评估。这两点恰好集中在权力预算一身。权力预算首先作为一种预算模式，拥有预算管理权的所有特点；其次，权力预算是一种权力使用效率为核心的预算绩效，其本质和内涵与功能性权力配置的要求一致。因此，权力预算可以作为推动国家治理现代化下权力重构的基础制度，依赖预算运行周期让权力配置朝着法定化和有效化方向推进，以实现权力配置的优化。（如图2）

图2  国家治理现代化下权力新格局与权力预算的关系逻辑图

    五、结论

    本文以“权力重构”为核心，阐明了预算绩效与国家治理的关系，建立起“权力预算”的基本概念，这有别于以往的预算绩效理论从资金绩效出发，提高资金使用效率为核心的理论框架。

    总结本文的论证，主要理论观点有：（1）现代化预算绩效是一种权力绩效预算，以权力使用效率为绩效对象。权力预算既关注权力配置的合理性；也关注权力执行的有效性。从这个意义上说，权力绩效是把责、权、利有效结合的预算模式。（2）现代化国家治理要求政府权力重构。政府权力横向重构呈弱化趋势，政府的部分职能需让渡给社会和市场；政府权力纵向重构在地区层面，中央权力呈弱化趋势，地方权力呈强化趋势。（3）鉴于权力本身的强制性和扩张性特点，权力重构的基本目标设定为是法定化和有效化。为了实现该目标，需要权力预算的预算管理权制衡政府权力，需要权力使用绩效为权力配置的有效化提供依据。从而，论证了“不能权力预算，何以国家治理现代化”的合理性。同时，也为下一步预算绩效改革提供了基本方向：在预算绩效中引入对权力使用的绩效管理。

参考文献：

〔1〕［美］阿伦.威尔达夫斯基，布莱登.斯瓦德洛.预算与治理.［M］，荀燕楠译，上海:上海财经大学出版社，2010（1）.

〔2〕吕冰洋.国家治理财政论：从公共物品到公共秩序.［J］，财贸经济，2018（6）.

〔3〕何文盛，张瑞菊.国家治理现代化目标导向下地方政府预算支出绩效评估的内在机理探析.［J］，行政论坛，2016（4）.

〔4〕胡绍雨.推进中国公共支出预算绩效管理改革问题溯源与体系建设.［J］，广西财经学院学报，2018（3）.

〔5〕谢志华.论国家预算的国家治理效应.［J］，北京工商大学学报（社会科学版），2017（5）.

〔6〕乔宝云.绩效预算改革与现代国家治理研究.［J］，中国财政，2018（7）.

〔7〕李金珊，胡凤乔.国家治理体系下绩效预算改革的路径选择.［J］，财政科学，2018（11）.

〔8〕曹堂哲，施青军.绩效预算与现代政府治理的共生性与协同性分析.［J］，广东行政学院学报，2017（12）.

〔9〕王绍光，马骏.走向“预算国家”——财政转型与国家建设.［J］，公共行政评论，2008（1）.