李杰刚/河北省财政厅;李志勇/河北省财政科学与
政策研究所;智荣卿/河北省财政厅
内容提要：基于历史背景与现实进程的重新考量，构建新时代中国特色社会主义绩效预算考评体系具有其必然性。绩效预算考评本质上是一个政治问题，这一质的规定性赋予了新时代中国特色社会主义绩效预算考评体系全新内涵和外延。在此基础之上，本文提出了改革推进的总体思路及在国家治理、预算管理、考评管理三层面的具体改革任务。
关键词：新时代 绩效预算 国家治理 预算管理 考评体系
新时代中国特色社会主义绩效预算考评体系，是在中国特色社会主义进入新时代的宏大历史背景下、为实现国家治理体系和治理能力现代化、立足中国发展现实实际，以绩效预算为考评对象，由党和政府组织领导的用以衡量中国特色社会主义自我完善和发展成效的一系列考核评价体系的总称。预算管理是政府运行的基础和重要保障，实施全面绩效管理，考核政府绩效，构建绩效预算考评体系必不可少。本质上，绩效预算考评体系是政府绩效管理考评体系的核心组成部分，是全面实施绩效管理的必然归宿。构建新时代中国特色社会主义绩效预算考评体系，必须从这一判断和认识基础之上，进行科学谋划和全新设计。
一、基于历史背景与现实进程的必然选择
从新中国成立到目前为止，我国已逐步演进到中国特色社会主义新时代，实现了由站起来到富起来、强起来的伟大嬗变。但也要看到，新时代面临新形势、新问题，也给党和国家工作提出新命题、新要求。推进政府治理体系和治理能力现代化，实现多层次、系统化治理迫在眉睫。作为一个发展中的社会主义大国，如何认识绩效预算在国家治理中的作用，如何通过绩效预算推动党和国家各项工作顺利落实，如何借助绩效预算工具推动经济社会事业高质量发展，继而实现中华民族伟大复兴的中国梦，是全面深化改革开放大潮中需要认真考虑的重大问题。这一重大问题的解决，归根结底就是落实。而如何落实、成效如何，则需要绩效预算考评体系去衡量、规范和体现。因此，构建新时代中国特色社会主义绩效预算考评体系，必须立足于历史背景和现实进程，紧跟历史潮流、紧抓时代脉搏、紧扣现实国情，实现对社会主义事业发展的动态反映和客观评价。
立足历史视角，中国经济社会发展总体上经历了两个较大转折节点：其一是百年之前的清末民初，中国由一个长期独立自主的国家，逐步沦为半殖民地半封建社会，出现了“数千年未有之大变局”。其二就是当下的中国，面临着“百年未有之变局”。从外部环境看，世界经济重心“从大西洋向太平洋的迁移”之变、世界政治格局“非西方化与多极化并行”之变、全球化进程中“非西方化与多极化并行”之变、科技与产业创新主体与竞争方式之变、全球治理体系主客体关系之变，给我国既带来有利发展机遇、又带来诸多不确定性和挑战，无不深刻影响中国特色社会主义事业的自我完善和发展。从内部态势看，“中国特色社会主义进入了新时代”，我国经济社会发展进入新阶段，具有多方面新特征：一是“通过努力奋斗更真切地贴近实现中国梦的时代”；二是“社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的时代；三是“朝全面建设社会主义现代化国家的新目标前进”的时代。由此可见，变化的世界和变化的中国已经为党和国家新时期治国理政提出新命题新要求，作为国家治理的基础和重要支柱，财政必须发挥其预算绩效评价功能，牵引政府绩效管理和经济社会事业发展沿预定目标行进。构建新时代中国特色社会主义绩效预算评价体系，必须从这一逻辑起点中去深刻理解和全面把握。
立足现实视角,党的十九大明确提出，要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。2018年9月，《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》正式发布，对“加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”提出具体要求。总体上看，党和政府对预算绩效管理的认识逐步深化，这为我国预算管理实践提供了根本遵循，构建现代财政制度的相关举措也得到进一步细化完善。以此为标志，我国预算管理正式步入以“绩效管理”为特征的新时代。作为绩效预算管理的重要组成，科学完善的绩效预算考评体系是全面实施预算绩效管理的重要内容，是确保现代财政制度有效运行的制度保障，是推动两个百年目标全面实现的根本手段。发挥好这一基础和重要支柱作用，必须建立起科学完善的绩效预算考评体系，通过全方位、全过程、全覆盖的正向激励引导，不断推动新时代中国特色社会主义事业迈向新高度。
上述情况表明，作为风向标和指挥棒，为实际检验中国特色社会主义事业发展成效、尽快推进国家治理体系和治理能力现代化、更好实现社会主义现代化强国目标，构建新时代中国特色社会主义绩效预算考评体系非但现实必要，而且时间紧迫、意义重大。构建好这一考评体系，从大局和全局考虑，有利于党和国家的长治久安，有利于社会主义事业的长远发展，有利于中华民族的伟大复兴；从地方和部门考虑，有利于更好履职尽责、提高行政效率、增强行政效能；从财政运行与管理角度考虑，有利于强化绩效意识、落实资金保障、推进科学决策。总之，这是一项惠及各层级、各领域、各环节的技术性工作，是“一场关系国家治理现代化的深刻变革”，是“一次立足全局、着眼长远的制度创新和系统性重构”，必须高度重视并充分发挥其在社会主义事业发展进程中的积极作用。
二、从政治本质层面重新认识和把握绩效预算考评体系
开展绩效预算考评，并非简单的财政收支评价，而是涉及以政府预算为基础支撑的国体和政体运行这一根本问题，是对政府运行绩效和社会主义事业发展成效的客观检验，本质上是一个政治问题。构建新时代中国特色社会主义绩效预算考评体系，必须立足这一本质要求，重新认识，理性判断，深刻把握。
从内涵上看，新时代中国特色社会主义绩效预算考评体系，至少应体现以下质的规定性：一是历史时代性。绩效预算考评体系是对中国特色社会主义进入新时代的现实反映，必须同步适应当代中国经济社会发展深刻变化，必须服从并服务于新时代党和政府各项工作部署和落实要求，必须着眼于更好推进“四个全面”战略布局和“五位一体”总体布局。二是国别限定性。绩效预算考评体系应立足中国发展实际，针对中国政府和中国国情量身打造，重点体现中国特色。要实现一般性和特殊性相结合，既要吸收借鉴世界上一切有用成果，又要从中国现实出发去看问题想事情；既避免照抄照搬，又避免盲目排外。三是制度规定性。绩效预算考评体系从属于社会主义制度自我完善和发展需要，既要体现并维护人民民主专政的社会主义国家的国体，又应体现和维护单一制国家的政体；既要遵循新时代中国特色社会主义思想的指引，又要接受社会主义发展实践的严格检验。四是目标导向性。目标导向性由制度规定性所决定。从国体上来看，人民民主专政的国家性质必然要求人民当家作主，这就要求考评体系须贯彻以人民为中心的发展思想和共享发展理念；从政体上看，单一制国家的组织形式必然要求实现国家的长治久安，这就要求考评体系须推动国家治理体系和治理能力现代化。以上两目标的有机结合，实际上就是国家发展与人民幸福两大目标的有机统一，也是我们党初心和使命的有机统一，同两个一百年奋斗目标内在一致。
从外延上看，新时代中国特色社会主义绩效预算考评体系，至少应涵盖以下必备内容：
一是考评主体。考评主体即考核评价的主体。新时代中国特色社会主义绩效预算的考评主体，应该涵盖一切委托和代理实施绩效考评行为的群体、组织和个人。若采取单位自评，所有实施绩效管理的各级预算单位，均可实施自评，考评主体自然应包括实施预算管理的各级国家机关和企事业单位。若采取第三方考评，除自评主体外，按照委托代理关系，还应涵盖如下主体：（1）党和人民。在考评主体中，党和人民是抽象意义上最重要的考评主体。从国家治理的终极目标看，实施绩效预算考评，核心要义是实现党和人民确定的绩效目标指标。党和人民内在利益具有一致性，这就在根本上决定了两者在绩效目标指标上的一致性。党和人民的意志实现情况如何，终归通过绩效考评来体现。作为国家权力的初始委托人，对代理人进行绩效考评也是自然之理。进一步划分的话，人民可具体细分为普通社会公众或者政府终极服务的具体对象。一般情况下，普通社会公众对普惠性公共政策应有切实体会和评价发言权，而政府终极服务的具体对象则对专项公共政策更具评价主体资格。（2）国家设立的各类职能机构。主要包括各级人民代表大会、各级审计及财政部门，因从属于各级国家机构，其考评行为具有明显的内控特征。（3）非盈利组织。主要是指实施绩效预算考评的专业化社会组织，既包括政府设立的公益性社会组织，又包括各类民间公益性组织，如各类会计师事务所。非盈利组织具有一定的独立性，其考评主体地位相对比较中立，考评行为相对客观公众。（4）专业从事绩效预算评价的个人。现实工作中，非盈利组织和专业从事绩效预算评价的个人通常承担绩效预算考评的实施角色，而党和人民以及国家设立的各类职能机构通常承担组织规制角色。
二是考评客体。考评客体即考核评价的对象。考评客体应存在显性和隐性之分。显性客体，是绩效预算实施过程中用以直观反映全过程、全方位、全覆盖预算管理行为的综合体，主要包括绩效预算文本编审、绩效预算项目库及指标库建设、相关资金拨付执行、绩效预算监督等。隐性客体，是绩效预算管理表象之下的各预算单位的治理体系、治理能力、治理行为和治理成效，是政府部门提供公共服务的整体绩效情况。考评显性客体，必然要涉及到深层次的公共品提供即通常所谓的治理问题。因此，全面实施预算绩效管理，必须透过预算管理表象，全面考察预算单位深层次状况：（1）一般政务运行情况。主要看部门机构运转情况，从一般公共支出与机关运转的关系入手，结合部门职能设定，考评该机构人员和机构编制的科学性和合理性。（2）专项政策执行情况。是对政策制定和组织执行单位的考评，主要看部门整体履职情况，既考评单个专项政策，又要对部门所有的专项政策进行综合评价，以此确定部门是否履职尽责。（3）具体项目落实情况。对基层单位落实某个专项政策而实施的具体项目进行考评，主要考察专项政策落实中具体项目本身在立项、执行、结项方面的绩效情况。（4）资金使用情况。是对基层项目落实单位的一种考评，主要考评项目落实中是否存在资金问题，类似于绩效审计。
三是目标指标。考评目标就是实施绩效预算考评行为拟达到的预期成效。同中国特色社会主义进入新时代之后的现实国情相适应，绩效预算考评目标可视为由总目标及各类分解目标构成的一个综合体系。其中，总目标就是我们党一以贯之的初心和使命，也就是为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴。在这一总目标之下，有“两个百年目标”这样的阶段性目标、有“我们的征程是星辰大海”这样的强国目标、有实现“国家治理体系和治理能力现代化”的政府治理目标，以及实现高质量发展、推动供给侧结构性改革、落实新发展理念、统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的工作目标。为落实上述各类目标，国家结构各组成部分、各级党委和政府、各级政府部门也都有不同的分解目标。上述所有目标，均应纳入中国特色社会主义绩效预算考评目标体系之内。同这一目标体系相适应，还要研究设置能够对应并体现各级各类目标完成程度的考核指标体系。本质上而言，指标要体现科学的政绩观，是衡量政府职能的一个标尺。指标的设置和选取、指标权重的设计，应重点考虑不同社会发展环境下能否对政府行为产生有效的激励和约束作用，继而不断改进并优化政府职能。可以预见，随着政府职能的不断优化,考核目标和指标体系将呈现出随社会历史发展而不断充实、调整和完善的一个过程。
四是规则方法。绩效考核规则方法是确保绩效考核公开公正公平的重要手段。规则方法主要应明确在绩效预算考评中坚持什么原则标准，采用什么工具方法、建立何种工作机制，这些都应通过一系列制度设计予以明确并固定下来。（1）坚持公开透明原则和为国为民标准。作为一个幅员辽阔层级复杂的社会主义大国，绩效考评客观上存在多重委托代理关系，如何消除委托代理诸环节中的信息不对称问题是确保公平公正的核心所在。因此，构建中国特色社会主义绩效预算考评体系，必须坚持公开透明原则，取得社会各层面一致认可。在考评标准设立上，要严格以是否有利于人民、是否有利于国家为唯一标尺，确保绩效考核不偏离中国特色社会主义发展目标。（2）采用现代管理工具和科学考评方法。现代管理工具，在新时代条件下主要是各种数据软件。应按照有利于公开、公平和可评性原则，加快政务云数据建设，方便不同考评主体提取、计量绩效预算考评数据。在考评方法上，应当积极借鉴采用科学的绩效评价方法，综合运用模糊评价法、多目标决策法、专家打分法，尽可能实现绩效预算考评全方位、全过程和全覆盖。（3）建立严格规范的绩效预算考评工作机制。重点建立激励相容的绩效预算考评工作机制，在激励考评主体的同时对其进行必要约束，从而减少考评成本、提高考评效率、推动绩效预算博弈方实现效益最大化。根据绩效预算管理改革要求，当前亟需建立“预算完成有评价”的监督内控机制、“评价结果有应用”的评价结果转化机制、“绩效缺失有问责”的绩效考评奖惩机制，并通过相应制度规范确定下来。
三、考评体系构建的总体思路与重点任务
构建新时代中国特色社会主义绩效预算考评体系是一项系统工程，事关国家富强和民生福祉，涉及到国家治理体系的方方面面，综合性、专业性、创新性要求非常高，所需前置条件也较多，必须综合考虑经济社会发展实际和全面深化改革开放总体进程，明确总体思路，聚焦重点任务，积极审慎推进相关改革。
改革思路上，至少需明确以下问题：改革的指导思想是什么，应该坚持什么原则、采用什么方式、破除哪些阻碍、遵循什么路径、达到什么目标。据此，可初步确定新时代构建中国特色社会主义绩效预算考评体系的总体思路是：以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持新发展理念和高质量发展要求，紧扣我国社会主要矛盾变化，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持强国富民导向，按照激励相容、突出重点、公开透明、分步实施的原则，加强顶层设计，着力构建新时代全方位、全过程、全方位的绩效预算考评体系，着力提高财政资源配置效率和使用效益，为实现新时代中国特色社会主义两个百年目标提供必要保障。
根据上述思路，构建新时代中国特色社会主义绩效预算考评体系的重点任务，无非就是积极补齐前置条件、努力推进自身改革，这就需要立足国家视角，从国家治理、预算管理、考评管理三个层面作如下重点布局：
一是以国家机构改革为契机，持续优化国家治理体系。构建中国特色社会主义绩效预算考评体系，根本前提是正确处理好政府和市场之间的关系，界定好政府行为边界，更好发挥政府作用，推进国家治理体系的不断完善。当前，党和国家机构改革已经基本完成，“维护党的集中统一领导的机构职能体系更加健全”，“党和国家机构履职更加顺畅高效”。但正如习近平总书记所指，“完成组织架构重建、实现机构职能调整，只是解决了“面”上的问题，真正要发生“化学反应”，还有大量工作要做”。这些大量工作，正是构建新时代中国特色社会主义绩效预算考评体系的前置条件，至少须做好两大前置性工作：（1）进一步推进党和国家机构职能优化协同高效。构建新时代中国特色社会主义绩效预算考评体系，同党和国家机构职能优化协同高效密切相关。总的工作任务要优化国家机构间和政府间关系，具体细分为四方面，即“健全党对重大工作的领导体制”、统筹党政机构职能，“提高机构履职尽责能力和水平”、“发挥好中央和地方两个积极性”。（2）进一步推进配套制度改革特别是事业单位改革。国家机构基本完成之后，还应当按照政事分开、事企分开、管办分离原则，加快深化事业单位改革。事业单位改革涉及人数多、时限要求紧、利益关系复杂，其成功与否直接决定着绩效预算考评主体的行为选择，继而影响考评目标指标体系设定及考评结果应用。以上两方面相互影响相互制约，预期会随着经济社会的不断发展而调整，这就决定绩效预算考评体系构建也是一个不断演化的过程。
二是以绩效预算改革为重点，持续改进政府预算管理。截至目前，我国还没有形成真正意义上的绩效预算，因而也就无法构建起真正意义上的绩效预算考评体系。这种情况下，我们只能先推进全面实施预算绩效管理，然后在综合推进绩效预算与全口径预算、中长期预算、资本预算改革的基础上，构建起真正意义上的绩效预算，绩效预算考评体系才能够水到渠成。这一过程，实质就是在全面实施预算绩效管理基础上，推动预算管理由传统预算向现代预算制度转型的过程，需要做的重点工作有：认真落实《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，“以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口，解决好绩效管理中存在的突出问题”；以成本和效益分析为导向，健全全口径预算体系，扩大绩效预算涵盖范围，建立有利于完善国家治理体系的绩效预算管理模式；建立权责发生制的政府综合财务报告制度，强化政府对资产、资金、资源的全方位分配与监管的绩效水平；建立并完善中长期财政预算制度，探索建立两年期预算，推进开展跨年度绩效预算试点；消除各级政府间、政府与社会公众间的信息不对称，推进绩效预算公开，实现绩效预算在阳光下运行。
三是以健全考评体系为目标，着力解决考评技术难题。绩效目标指标是绩效预算考评体系的基础和核心，如何科学设计指标体系在绩效考评实践中面临较大困难。此外，绩效考核和测量、绩效预算考评结果的应用，也须在构建绩效预算考评体系时着力解决。（1）解决国家机构绩效目标和指标设计难题。国家机构职能目标具有综合性、多元化特征，同社会公众的价值目标很难形成完全一致，应根据不同的职能目标，建立起价值标准多重、维度多向以及评估主体多元的绩效指标体系，解决不同目标指标衡量标准宽泛、定性、模糊不准、不易量化的问题；推动绩效考核由传统的单一成本、效率、产出等指标向有效衡量公共品支出绩效及综合价值转变，解决国家治理绩效成本效益可比较性差的难题；强化国家机构组织在政策、规章、制度制定方面的自我约束能力，扩大社会公众参与程度，解决绩效指标设计对人浮于事、官僚主义、懒政怠政的识别难题。（2）解决国家机构绩效情况合理计量的难题。综合采用多目标决策模型及现代管理数学方法，解决绩效管理目标多元化带来的绩效考核难题；推进分类考核与专项考核相结合的国家机构绩效考核模式，建立具有部门针对性的分类考核体系，同时对于涉及多部门的公共项目采取专项考核方式，合理确定部门间责任义务边界，解决实际考核中难以操作的难题；科学评价跨年度国家治理项目的年度绩效与跨年度绩效，建立跨年度绩效预算评价机制，解决年度绩效与整体绩效的矛盾难题。（3）解决绩效考评结果应用难题。正确使用绩效考评结果，是保障绩效预算持续进行的重要条件。应强化云平台应用、大数据筛查在绩效考评中的应用，解决国家机构、绩效考评机构与社会公众间的信息失衡问题，形成如实反映国家治理情况、评估结果公认程度高的绩效考评报告，推动绩效考评结果与现实需求之间的有效衔接。
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