王逸帅/华东师范大学

    内容提要：本文以人大预算监督能力及其内外权力关联为重心，从作为内部自主性的权力、作为外部关系的权力、作为能力的权力三个维度进行了人大预算监督权力生态框架的构建，并尝试着把它应用到改革辐射力和示范性强的特大城市全口径预决算改革的初步评估中来。研究发现，即使在现有材料获取受限的情形下，这一评估框架依然能够辨识出特大城市人大预决算监督绩效的差异性。一方面，人大预算监督绩效的高低取决于这三个维度的有机整合而非“碎片化”改革程度；另一方面，未来这一绩效评估框架的完善应把人大内部的预算监督意愿和外部公众的信任度指数纳入进来，以此来引导和激励人大预算监督绩效的系统化提升。

    关键词：预算监督  权力生态  绩效评估

    有效的立法机构预算监督缺失之处，政府关于财政预算分配优先性的决策往往会因政治系统内部压力和外在民意输入的缺乏变得较为封闭，民主化和科学化没法保障，政治共识难以达成，借助公共利益进行的腐败寻租行为也容易滋生。在此意义上，评估并寻求立法机构预算监督绩效的系统化提升逐渐成为现代国家完善问责和推动治理的一项重要的改革议程。我国人大预算监督近年来虽有所推进，相关的制度安排也不断完善，但从国际比较的视野来看，仍然处于较低水平，绩效不尽理想。以国际预算合作组织（IBP）公开预算调查（2008-2017年）为例，在总分100分的前提下，我国预算公开指数始终在14分左右徘徊，低于全球受访国家的平均值，比如2010年全球94个参与调查国家预算公开指数的平均值是42分，我国是13分；2015年参与调查国家的平均值是45分，我国是14分；2017年全球115个参与调查国家的平均值是42分，我国是13分。这期间每隔两三年进行的五次连续调查数据进一步表明：立法机关在预算过程中提供了较弱的监督，连续调查的具体得分分别是48，19，12，3和13；通过最高审计机关进行了较为有限的预算监督，具体得分为59，34，25，50和56；其中，无论立法机构还是最高审计机关，为公众参与预算监督过程提供的机会也非常有限，五次调查的具体得分分别是13，20，14，6和6。[1]1999年预算改革以来，我国一些地方人大先于全国人大进行了这方面的改革推进，而且预算监督绩效呈现出较大的差异性，这本身就为我们探讨这一核心问题提供了可能。基于此，本文旨在从理论和实践的双重进路出发，首先在文献反思基础上提出审视我国人大预算监督绩效的可行框架，然后把发展出的绩效比较框架尝试性的运用到特大城市全口径预算监督实践中去，对其预算监督绩效做出初步评估和比较，最后是结论与思考。

    一、文献综述与预算监督权力生态比较框架的提出

    （一）国内外研究述评

    立法机构是一个可以为多元化的利益表达和多重目标诉求提供制度化渠道的民意代表机构。预算监督可以界定为在预算草案制定和实施过程中，立法机构运用法定的权力审查监督公共开支，并通过一系列要素的支撑，确保政府向作为纳税人的公众负责的过程。过去二十年来，立法机构预算监督是否取得一定的进展、绩效如何引起了国内外学术界的不断关注，代表性的研究有以下四种。

    1.以预算透明和监督问责为核心的跨国评估

    一个功能良好的预算过程至少有以下四个阶段构成：由政府行政部门草拟的预算草案的制定阶段，立法部门对预算草案的辩论、修正和批准阶段，行政部门按照预算进行的实施阶段，立法机构和审计机构对公共资金开支的遵从度和绩效的监督阶段。由国际预算组织发起的公开预算调查关注这一过程中财政预算透明度、监督和参与的跨国家的比较和独立的评估。该调查重点考量的预算文件有8个，分别是预算制定阶段的预算前的陈述(Pre - Budget Statement)和行政预算提议(Executive’s Budget Proposal)，立法机构审批阶段形成的正式预算(Enacted Budget)，执行阶段的年度报告(In-year Reports)、中期审查(Mid-Year Review)、年终报告(Year-End Report)，监督阶段的审计报告(Audit Report)，以及覆盖预算过程所有阶段旨在向公众提供关键信息的公众预算(Citizens Budget)。最后按照全球包括中国在内的100多个国家对于这些文件信息的公开程度分为以下五个档次的指标得分：提供稀少的或者没有相关预算信息（20分或以下）、极少的最低程度的预算信息（21-40分）、有限的预算信息（41-60分）、实质性的预算信息（61-80分）、大量广泛的信息（81-100分）[2]。

2.以立法机构事前预算审查为中心的跨国比较

国外学者和实践者已经开发了不少从整体上评估和测量立法机构监督绩效的方法，比如斯蒂芬•费什(M.Steven Fish)和马修•克勒宁(Matthew Kroening)于2009年构建了议会权力指标（Parliamentary Power Index），涵盖了议会监督总统和官僚的制度化能力，不受总统控制的议会自主性，议会的权力，以及履行职责所能依赖的监督工具和资源四个维度的32个细分项。[3]相比之下，为了对跨国家议会的预算审查能力进行比较，魏恩纳（Wehner）着重关注立法机构的钱袋权（the Power of the Purse）。他从2003年预算程序调查中选取了36个国家的数据进行了指数的构建。该指数主要包括六个有助于立法机构实施控制的制度化先决条件, 分别是修正权、复归预算、实施期间的行政灵活性、预算审查的时间、委员会能力。[4]

3.以立法机构事后财政预算监督为关注点的跨国比较

魏恩纳（Wehner）为后续研究者拓展立法机构预算比较研究提供了方法论导向的工具包。瑞克•斯塔彭赫斯特（Rick Stapenhurst）等学者在现有研究基础上，提出了一个可普遍使用于任何国家立法机构的事后监督能力比较框架，相关变量有22个，共分为三组，旨在与魏恩纳（Wehner）事前监督指数相结合，为预算过程中议会监督提供一个全面的综合评估。具体如下[5]：（1）监督工具(Oversight tools)：这一维度的评估主要是审视使行政部门负责的监督工具和机制有哪些。其中，监督工具又可以分为外部监督工具和内部监督工具两类，前者包括申诉专员和最高审计办公室，后者有监督委员会，委员会听证，驳回或弹劾权，传唤权，口头和书面询问，特别委员会，批准行政任命权。（2）支持性因素(Enabling Factors)：指的是那些能帮助增强立法机构监督功能的因素。主要考察相对于政府而言影响议会自主性的相关变量，自主性既有政治角度，又包括相关资源，比如发言人和秘书职员的自主性，固定的人员、充分的研究能力和时间等。（3）监督情境(The context of oversight)包括评估制度化安排的变量，诸如立法机构监督的法律渊源，对于议会的社会信任，以及立法监督中公民参与的机制。

    4.以预算问责和保障机制为重心的人大预算监督评判

    就国内相关研究而言，比较有代表性的有：马骏（2010）通过国家间的比较致力于政治问责和预算问责的中国路径提炼，并进一步结合中国公共预算实践，概括出官僚问责、横向问责（人大和审计部门）及社会问责三种制度化形式。^[6]林慕华（2012）按照地方人大预算监督涉入的五个阶段（提前介入、初审、人代会审批、预算执行、决算审查和审计监督），对80个地方人大财经相关委员会的专职人员进行了问卷调查，从预算问责的三个维度-信息、对话与强制-评价了地方人大预算监督的兴起及使政府为人民负责面临的挑战。^[7]魏陆（2012）根据英美发达国家经验，选出权力保障、能力保障、制度保障三大类指标对我国一些地区的人大预算监督进行了量化评判。^[8]

    综上所述，国内外相关研究呈现出的一个共性特征是超越了传统意义上的“强”或“弱”，“积极”或“消极”，“政策决定角色”或“政策影响角色”的笼而统之的描述，逐步开启了跨国家或跨地域的指数导向的绩效比较；另一个共性特征是在研究内容上涉及到了预算信息透明、预算权力、预算监督能力和预算责任等重要维度。当然，在研究对象上也呈现出了明显的差异性：部分涉及到中国的跨国研究多以全国人大为比较的对象，无论预算信息公开还是预算监督绩效而言，仍处于不太理想的状态；国内逐步开启的相关研究反而注意到了跨层级和跨地域的差异性，并对近年来一些地方人大的预算监督改革创新进行了关注。然而，与国外相关研究相比，国内研究在对地方人大预算监督绩效进行剖析时，对外部动态性关联要素的阐述较为“碎片化”，更缺乏把与预算监督绩效密切关联的公众参与要素带回立法机构的理论框架整合。

    （二）基于预算监督权力生态的比较框架构建

    在对现有研究进行梳理和反思的基础上，结合对我国地方人大预算监督实践的观察和调研，本文尝试着把人大自身监督能力的改进与大的制度环境中有助于提升监督绩效的支持性情境结合起来，以人大预算监督及其内外权力关联为重心，发展出一个初步的预算监督权力生态框架。在我国人大预算监督情境中，对于权力的理解不能仅仅局限于西式民主国家预算过程中行政-立法双方力量的博弈和相互制衡，而应关注到它所呈现出的诸多不同的面向。这些关联性的权力共同影响和塑造着人大预算监督绩效的高低。具体如下：

第一，作为政治过程内部自主性的权力（Power as autonomy），主要指预算过程内部的权力结构，即立法机构相对于党委和政府而言是否具有一定的自主性来保持宪法赋权的约束及平衡。其中，自主性的政治维度，即政党对于预算改革和加强预算监督的支持程度，往往会对立法—行政预算关系以及立法机构进行预算监督的行动空间产生较大的影响。自主性的法律维度主要考察人大是否拥有法定的预算草案修正权。

第二，作为外部关系的权力（Power as external relations）。这一权力面向涉及到关联性的制度安排在多大程度上支持或向人大预算监督进行了“赋权”，主要考察三方面的内容，一是行政-立法预算关联中的财政预算透明度，二是公众、社会组织等多元预算治理者是否具有与人大一起参与到预算监督过程中来的制度化机会，三是审计力量的运用程度。

第三，作为能力的权力(Power as a capacity)，立法机构是否具有履行预算监督功能所必要的信息、人力和组织支撑，包括财政预算相关委员会的机构、人员配备、专业能力（财政预算专门委员会领导是否具有较强的专业背景/人大内部关联专门委员会作用的发挥/专家力量/第三方专业机构）、可使用的监督方式、为增强预算研究能力和时间进行的机制创新等。

    二、基于预算监督权力生态的绩效比较框架运用：以特大城市改革为例

    在预算监督改革的实践推进和改革绩效的提升方面，地方人大做出了诸多尝试。正如赵英南所言：“整体上来看，无论是全国人大还是地方人大，都在中国的立法过程中扮演着越来越重要的角色。但是，在对政府和法院的监督工作中，地方人大的发展则快于全国人大”[9]。预算监督改革更是如此，基于此，在尝试性的把基于预算监督权力生态的比较框架应用于实践绩效评估时，本文以改革辐射力和示范性较强、人口具有一定规模、经济上具有较好实力、地理位置上在城市群、城市带或城市圈中处于核心地位的特大城市为讨论对象。按照我国城市等级的划分、改革代表性和调研条件三个标准，选取了上海、北京、广州、深圳、杭州、郑州六地人大全口径预算监督实践进行了初步的分析和评估。实证调研资料、人大官网、媒体报道和已有的文献研究共同构成了本文的资料来源。

（一）作为自主性的权力比较

1.政治维度的自主性

如前所述，特大城市党委对全口径预决算的支持程度是观察人大政治维度自主性的一个重要切入点。十八大以来，特大城市的全口径预决算审查监督被提到了改革日程，在本文所考察的6个城市中，有些城市党委驱动式的改革特征比较明显：以深圳市为例，为了贯彻党的十八大精神和发挥经济特区的“窗口”、“试验田”、“排头兵”和“示范区”作用，在2013年制定了《深圳市全面深化改革总体方案（2013-2015）》。其中，全口径预决算审查监督工作被纳入了这一总体方案，在推进建立健全权力运行制约和监督制度这一重点改革事项中，指出了“建立全口径预算决算制定、审查和监督制度，细化预算决算公开和“三公”经费公开”，并把推进全口径预决算列入了当年市委的重大调研课题；有些城市是市人大常委会领导非常重视，如上海2013年把加强对政府全口径预决算审查监督作为全年工作的重中之重，成立了包括财政局、国资委、人保局一起参加的专题研究。[10]同时应当指出的是，个别城市也存在因对全口径预决算所蕴含的治理和责任内涵认知不清带来的不支持改革的情形。

2.法律维度的自主性

    人大是否拥有对政府预算草案的修正权是观察预算权力结构是否极度偏向党政的一个重要标识。目前笔者收集到的2015年以来11个省级人大新修订的预算审查监督条例中，仅有河北、云南、重庆3个省级人大明确规定了“代表大会会议期间，大会主席团、人大常委会、各专门委员会、人大代表依法联名，可以书面提出预算草案修正案,由有关专门委员会或者人大常委会有关工作机构审议或者研究，并征求本级人民政府财政部门的意见后，再由大会主席团决定是否列入大会议程或者是否提交大会审议、表决”。具体实践中，在没有受到明确的法律约束的情形下，本级人大要对政府编制的预算进行协商和修正面临的阻力通常很大。

    本文关注的6个特大城市中只有广州市、深圳市做出了相关规定，其中广州市赋予了相关委员会和人大代表大会期间提起预算议案的权力，如2014年修订的《广州市人民代表大会审查批准监督预算办法》第十八条规定：“市人民代表大会主席团、常务委员会、专门委员会或者代表十人以上联名，可以向市人民代表大会书面提出关于预算方面的议案”；相比之下，深圳市在这方面的赋权较为明确和具体，在《深圳市全口径预算决算审查和监督规程》中第三章第八条规定：“市人民代表大会举行会议时，可以按照法定程序对预算草案提出修正案”；第四章第四款第七条提出：“常委会举行会议时，可以按照法定程度对预算调整方案提出修正案”。与广州市、深圳市相比，无论是作为直辖市的北京、上海还是作为较强城市辐射能力的杭州、郑州在这方面并没有实质性突破。

    （二）作为外部关系的权力比较

1.行政—立法预算关联中的特大城市预算透明度比较

提高行政预算透明度不仅有助于克服传统意义上“外行看不懂、内行看不清”的挑战，而且能为人大和公众进行有效的预算监督提供全面详细的信息支撑。清华大学公共经济金融与治理中心在2013年发布的《中国市级政府财政透明度研究报告》中提出了衡量城市政府财政透明度的全口径量化指标体系，即由纳入预算机构和部门、一般性预决算收支情况、专户（预算外财政）与政府债务情况和国有资本经营与国有企业收支情况四部分组成。在2013年、2014年构建的指标体系基础上，2015年按照全口径、一站式、用户友好三大原则又对评价指标进行了若干修订和补充，调整后的指标体系包括以下三大部分：纳入预算的机构；市级政府预算与预算执行情况，包括了政府的“四本账”，即本级公共财政收支情况、本级政府性基金收支情况和国有资本经营与国有企业收支情况和社会保险基金收支情况；其他重要的财政信息，包括政府性债务、三公经费、大额专项资金及重点项目、政府采购公开以及预算编制说明等内容。[11]

在政府 “四本账”透明度持续提升的大背景下，2015-2018财政年度，北京、广州、上海的财政预算透明度以相对稳健的态势位居前列，其中北京市预决算等政府财政信息公开情况连续三年位居全国市级政府的首位，并领跑其他特大城市。深圳市、杭州市2015年后有了快速的提升，其中2015年深圳市的得分仅有24.76，在全国292个市级政府财政透明度排名中排237名，2018年上升到第10名；杭州市在2015年得分是55.67，排第58名，2018年295个市级政府透明度排名紧随北京市、广州市之后，位列第3。相比之下，郑州虽然在2015-2017财年以相对低的起点上实现了“小步提升”，但2018年却有较大幅度的下降，得分15.07分，排名278，较为靠后（见表1）。市级财政透明度排行榜显示，2018年排名比较靠前的几个城市得分比较接近，与排名靠后的城市相比，差别主要体现在“地方政府债务”、“产业投资基金”和“政府与社会资本合作（PPP）”和其他重要财政信息的公开部分，做了较好的信息披露。排名倒数30位的城市全都没有对本市2017年预算执行和2018年预算情况的详细表格进行公开，大部分仅仅在报告正文中对“四本账”某些项目总额加以介绍，具体细项则无从得知。此外，排名靠后的城市在“其他重要的财政信息”方面也表现不佳[12]。

表1  代表性特大城市2015-2018年全口径财政透明度得分

单位：%

注：表格自制，代表性特大城市的数据主要来自于对2015-2018年间的《中国市级政府财政透明度研究报告》的整理。

2.公众和社会组织参与到预算过程中的通道和行动

综观代表性的特大城市，除了郑州之外，杭州、北京、深圳、上海、广州主要通过以下几种渠道确保或使使公众及社会组织参与到预算过程中来。

（1）杭州的法律赋权。例如2016年12月出台的《浙江省预算审查监督条例》第十条规定，各级人民政府和各部门、各单位应当按照法律、法规规定的内容、程序、方式、市县，公开预算、决算信息，接受社会监督。公民、法人或者其他组织对公开的预算、决算信息内容提出询问和质疑的，有关人民政府和部门、单位应当及时给予答复。

    （2）北京、深圳公民和上海智库向政府申请信息公开。2010年12月，北京天问律师事务所律师助理叶晓静分别向北京市财政局、公安局政府信息公开接待室、北京市交委政府信息公开办公室申请公开“北京市各级政府机关、事业单位及其他北京市全额财政拨款单位所购置的公务车辆总数量及具体型号清单。叶晓静从媒体上看到了市交通委公布的北京市治理交通拥堵综合措施征求意见稿，其中提到“北京市各级党政机关、全额拨款事业单位不再增加公务用车指标”。她又查阅一些资料发现，媒体报道的公车数量有出入，政府相关部门并没有明确的说法，因此她认为，为了让市民更好地监督这条措施的落实情况，有必要公布北京市目前的公车数量，而且从具体的个案推动公共政策出现良好的结果，也是一个律师需要做的。最后虽然政府相关部门并没有给予积极的回应，但叶晓静的行动得到了广大网友的关注，某网站的一项调查显示，超过98%的网友对叶晓静表示支持，也引发了对公车相关话题的热议，包括公车过渡膨胀、公车私用现象等^[13]。深圳的吴君亮及其预算团队也树立了申请预算公开的典范。上海智库利用代表委员身份和与媒体合作推动预算信息公开，上海财经大学连续发布的《中国财政透明度报告》及其产生的影响就是较好的例证。

    （3）广州利用新媒体平台吸纳公众参与和增进代表-选民互动。“市民议政厅”是广州市人大常委会与大洋网合作，依托市人大信息网开设的网络文字直播节目，从2013年4月到2018年12月，已举办了41期。它的议题从当期常委会会议的重要民生议题中产生，每次选取3名与议题相关领域的市人大代表与网民进行在线交流，回答网民提问。时间安排在常委会召开期间举办，便于把网民意见反映到审议意见中。由预算工委负责联系的议题有“如何管好政府钱袋子”、“请您为政府对民生基础设施建设的投入建言献策”、“请您为国有资产管理建言献策”等^[14]。在此意义上，可以看作是新媒体环境下激发公众参与热情、拓展人大（人大代表）与民众（网民）联系，提高常委会审议质量，增强监督实效的创新举措。

3.审计力量的运用

审计机关是预算过程中协助人大履行预算监督职责的重要参与者之一，它在多大程度上涵盖了全口径预决算以及绩效如何至关重要。相比之下，北京市人大和深圳市人大做了较为深入的探索。

    （1）北京市人大借助审计力量来提升预算执行效果。一是促进部门预算执行审计情况逐步公开。从2010年起，市人大常委会审查市级决算时，审计部门向常委会提交部门预算执行审计情况的报告，供常委会组成人员审议。部门范围从最初的11个，逐年扩大到2013年的40个，为代表更好地掌握财政资金的使用情况提供了充分细致的材料；二是通过制定《审计条例》的方法来支持审计工作，把审计发现问题的专业性和人大敦促政府回应问题的法定性有机融合起来。正如一位预算工作委员会的人员所言：“在日常工作中，审计配合的比较多，我们每年9月会开会重点听取下审计出问题的整改情况，看整改的怎么样。原来只是每半年决算时有互动，现在已形成经常性的沟通机制。而且人大也让审计做很多事情，审决算时，审计部门要提供关于很多部门的信息，最开始时只有30多个部门进行了决算审计，现在涉及的预算部门更多”[15]；三是以执行绩效来改进政府预算编制。核心理念是人大不评政府预算编的好不好，也不说编的怎么样，关键是看执行的如何，如果不行的话，倒逼政府在接下来的财政年度里改进预算编制。在这一过程中，人大和审计部门进行了较多的合力监督。

    （2）深圳市从2010年开始，市审计机关积极探索构建立财政审计大格局，逐步将部门预算、政府投资项目计划、土地出让收支、政府性基金、社保基金、国有资本资金、融资资金等纳入审计范围。2013年开始的预算执行审计在范围上基本涵盖了全口径预算的主要内容，在此基础上，进一步建立了绩效审计和审计整改问询制度来增强审查监督合力，取得了较好的绩效。以2017年审计发现的“决算草案未全面反映预算稳定调节基金情况”的问题为例：经市人大批准，2017年市本级预算稳定调节基金全年使用327.2亿元，但在编制决算草案时，并未列明预算稳定调节基金全年使用的金额及结余规模，只列明107.2亿元用于增加轨道交通四期项目资本金，其余220亿元的用途未做说明。审计指出问题后，市财政委（2019年1月10日发布的深圳市机构改革方案中更名为市财政局）在决算草案中增加了全年使用金额及结余规模等内容，并按财政部门批复的决算数据调整当年增加数。市审计局还要求市财政委按照人大预决算审查相关要求，重点报告和反映支出预算调整、支出决算和政策实施效果等情况；另外，审计还指出国有资本经营预算资金使用的不规范和低效问题突显。审计发现，某专项资金的设立未报财政部门审核同意，也未报市政府批准，并且公示的奖励项目与市本级设立的企业高层次人才奖、市长质量奖等奖励存在重复，另外还存在序列开支的问题。市审计局要求市国资委严格执行财政专项资金设立的规定，纠正创新奖励存在的问题，规范财政资金管理使用[16]。审计发现的类似问题无疑为人大预算监督的推进提供了很好的“切入口”。

    （三）作为能力的权力比较

当前情形下，代表性城市全口径预决算审查监督的能力机制供给呈现出多元化和不均衡的特征，其中深圳、广州较为良好，杭州、郑州较弱（见表2）。

表2  代表性城市全口径预决算审查监督的能力机制供给概览表

    注：＊专业能力：A.预算相关委员会的主任具有较明显的财经专业背景；B.重视发挥人大内部各委员会的合力作用；C.专家/财政预算审查小组；D.第三方专业机构的引入；E.较为重视借用审计力量。＊监督方式/机制：a.视察/专题调研；b.询问；c.专题询问；d.质询；e.取和审议专项工作报告；f.定问题调查；g.政资金拨付情况实时在线监督/联网监督；h.证会；i.项跟踪监督；j.意度测评；k.法检查；l.范性文件备案审查。＊表格自制，表格信息主要来源于代表性城市人大官网、各市人大预算审查监督条例和访谈调研。资料收集时间截止到2018年12月31日。

从主要审查监督机构的设立和规格来看，北京、上海、郑州设立的预算工作委员会都是人大常委会的工作机构，杭州市的做法是在财政经济工作委员会下面设了预算审查办公室，有的地方是财政经济委员会和预算工作委员会一套班子、两个牌子。这种制度安排与新时期日益增多的预决算审查监督担子是不匹配的，有的受访者甚至认为“我们的预工委其实是给人大财政经济委员会打工的，是它的办事机构”[17]。深圳市和广州市主要负责预算审查监督的机构都是专门委员会，规格较高。其中，深圳市的计划预算委员会是由计划预算审查工作会升格而来，后者成立于1995年，是全国最早的。1999年全国推行预算改革后各地纷纷成立预算工作委员会，而深圳的预工委在2000年由人大常委会会的一个内设工作机构升格为专门委员会，委员必须是人大代表，并且由全体人大代表选举产生。广州市人大在2013年《关于提请审议设立广州市人大常委会预算工作委员会的议案的说明》中着重指出新时期设立预算委员会的必要性：“由于预算审查监督工作专业性强，工作量大，而财政经济委员会及财经（预算）工作委员会联系的部门较多，工作范围较宽，对预算的审查监督存在覆盖面不全、专业性不强、经常性不够等问题。特别是面对公共财政改革不断深化、预算公开程度逐步提高的新形势，目前的预算监督工作体制的不适应越来越明显。为了更好地履行市人民代表大会及其常务委员会对预算的审查、批准和监督的职责，进一步提高审查工作质量和加大监督工作力度，使市人民代表大会审查通过的预算更加符合实际情况，更能体现国家和全市人民的利益，并使批准的预算得到正确有效的贯彻实施，市人大常委会需要设立专门的预算审查监督工作机构”，之后市人大常委会按照需要设立了预算工作委员会[18]。

在人员配备上，郑州、杭州、上海和北京预算工作委员会的编制基本保持在3-5人左右，编制过少通常会带来预决算审查监督人手不足的问题。广州市加上兼职委员是23个（通常是从人大代表中选出），大多数都具有财经、金融、会计等专业背景，面向11个区的11个人大代表团，每个代表团有2位代表委员，作为“种子”起审查监督骨干作用。深圳市的编制是10个，也远超其他特大城市。

就专业性而言，从预算相关委员会主任是否具有明显的财政预算专业背景 、是否重视发挥人大内部各委员会的预算审查监督作用、是否外聘了专家或成立了财政预算审查小组、是否聘用了第三方专业机构以及是否重视借用审计力量是考察的重点。在这些指标上，广州、深圳、北京表现较好，上海、杭州、郑州稍弱（见表2）从预决算审查监督的主体—人大代表—的预算专业性来看，这一初步评估也具有一定的信度。以笔者对上海市2014年864名市人大代表的专业构成分析为例，从事财政会计相关专业的约47名，仅占代表总人数的5%左右。

一些特大城市在监督方式/机制上进行了拓展和创新。广州、深圳、上海、北京与预算审查监督相关的法律规定中增强了相关机制的供给，聚焦到实践领域，上海、广州、深圳人大采取了通过参与调研的方式提前介入预算编制过程，形式上较惯常的听取汇报也有了很大的突破。北京市人大在绩效导向的监督改革方面比较有代表性，一是把人大监督口前移，开展事前评估工作。从2010年到2012年，北京市先后组织了46名人大代表参加了70多个项目的事前评估。当年选取的36个项目，资金额35.9亿，涉及教育、科技、农业、城市建设等社会比较关注的领域，当年审查削减资金6.3亿，占到资金总额的17%；二是对大额专项资金进行专题询问。2012年9月，北京市人大常委会首次探索采用这种监督方式，对市级大额专项资金管理使用情况进行监督，询问内容为全部11项大额专项资金，2011年预算资金安排175.2亿元。2013年，市人大常委会抓住旅游委负责的10亿元旅游发展专项资金展开专题询问，并进行了网络直播。最后因该项目没有得到很好落实、资金使用和绩效存在问题，遭到取消。^[19]

    三、结论与讨论

    具有良好运转绩效的立法机构预算监督有助于把公众的诉求、利益和政策体验放置到预算政治的核心中来，确保预算决策的民主化和公共责任的实现。面对我国地方层面改革重心各有侧重和绩效参差不齐的人大预算监督图景，很有必要跳出传统的法律、体制、程序制约等单一要素的分析，以及“头疼医头、脚疼医脚”的零碎化的问题解决思路，通过比较视野的引入和对我国改革情境的观察，应尝试构建出系统性的具有改革引导性的绩效评价框架。

在此背景下，本文发展出的基于预算监督权力生态的比较框架，强调了人大预算监督中作为预算权力结构中自主性的权力、作为外部关系的权力和作为内部能力的权力三大维度的有机结合。理论上来说，它们犹如木桶理论中围成预算监督的三块木板，最短的那块决定了预算监督绩效的高低。也即是，人大预算监督绩效的提升离不开多元要素的合力，沿着这三大维度进一步细分，同级党委的支持、预算草案修正权力的赋予、行政预算透明度的增强、公众参与渠道的拓展、监督机构能力的提升以及审计机构的辅助，需要一起发力来营造一个生机勃勃的预算监督问责生态系统。毕竟，没有综合性的透明预算信息，正式的监督机构和公众等社会组织没法对预算政策设计和实施进行监督；没有充分的正式和非正式的渠道去影响预算，公众就无权使政府预算决策者基于充分信息和多元民意进行支出优先性配置；没有充分的授权和资源，正式的预算监督机构就不能有效地实施法定权限，确保公共资金按照既定的方式进行收支。[20] 当这一框架应用于特大城市全口径预算监督实践绩效比较时，它的价值一方面体现在可以辨识出有助于其他地方学习的预算监督绩效较好的改革实践，并为相关的制度改革提供进一步努力的方向引导；另一方面，人大预算监督绩效评估可以看作是增强人大功能和公众监督人大的不可或缺的部分。在我国地方人大改革面临的民意压力不足的情形下，预算监督绩效比较框架的发展一定程度上可为人大改革置入一定程度的外驱力。

需要进一步指出的是，本文所涉及的特大城市预算监督的实证材料的获取因条件限制具有一定的局限性。随着实践的推进和数据可获取性的增强，有些维度的指标应当进一步拓展和细化。比如，人大在什么情形下会积极主动的进行预算监督行动不仅取决于监督能力，而且与主要行动者的监督意愿密切相关；在预算民主治理实践中，除了参与渠道外，公众和利益相关者的意见调查和对立法机构的信任度，时常被看作是评估其监督绩效的一个有效指标，应被整合进人大预算监督绩效评估框架中来。

参考文献：

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