金灿灿/中共南昌市委办公厅

内容提要：依法加强人大预算决算审查监督职能是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，“重点向支出预算和政策拓展”的财政监督改革成为当下讨论的重要焦点。深入考察重点拓展改革背后的逻辑可以发现：改革是结合新的时代条件与实践要求，自上而下部署开展的一项深刻变革，对解决财政潜在风险、提高国家治理效能、完善组织自身运行具有无可比拟的重要性和必要性。积极稳妥推进重点拓展改革的基本思路是：理性解读顶层设计内容，凝聚新时代预算监督共识，透视改革战略思路，不断指导地方实践的创新，为提升人大预算决算审查监督能力开拓空间。

关键词：人大预算监督 支出预算与政策拓展 财政监督改革

一、问题的提出

党的十九大报告作出“中国特色社会主义进入新时代”的重大判断，同时明确“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”的新时代预算改革目标，对人大预算工作提出更高要求。为更深一步确保人大预算、决算审查监督的专业性和权威性，中共中央办公厅印发《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》（以下简称《指导意见》），正式开启重点拓展改革，明确“中国特色社会主义财政监督机制”，将新时代预算制度建设与改革推向纵深。

十九大以来，重点拓展改革快速推进，各级各地积极研究向监督重点拓展的转变思路，提出贯彻落实《指导意见》的具体措施，推动改革尽快落地生根。同时，也应清醒地意识到，全面推进改革进程中还存在改革共识不清晰、战略目标不明确、地方调研不充分、措施方案不到位等突出问题。

为确保人大监督政府“钱袋子”的财政改革取得成效，须对以下四项问题加以解读。一是，新时代人大预算监督重点拓展改革是什么？对这一问题的讨论，涉及到具体改革内容的分析，构成了所有分析的基础，其他任何问题都围绕这一问题进行阐述。改革的核心是回答如何实现向支出端、政策端的拓展监督，《指导意见》是对这一问题讨论的重要支撑，不仅阐述了重点拓展改革的理由和逻辑，还提出具体改革方案，完成了本次改革的逻辑自洽。二是，为什么要推进人大预算监督重点拓展改革？要深入考察党和国家行动背后的逻辑，即分析改革对推进问题整改落实、促进整体社会发展、完善组织自身运行的重要性，才能在此基础上形成一个分析重点拓展改革紧迫性和必要性的完整链条。三是，人大预算监督重点拓展改革是怎样运行的？这涉及对《指导意见》设计逻辑的分析。重点拓展改革将按照何种模式进行？为什么选择这种模式推进？与上一个研究问题相比，这一部分的研究更彻底，它有益于解决真实改革活动中出现的各类阻碍，为深化现有的改革方案提供“机会之窗”。四是，人大预算监督重点拓展改革将会带来哪些影响？这是对改革的整体评价，它需要描述改革前后发生的合理变化，评估实施重点拓展改革是否使得财政监督的运行模式产生重大调整。要完整回答这一问题，还需从体现改革实效的数据分析入手，通过横向、纵向对比得出异同。

基于上述分析，本文研究重点锁定前三个问题，致力于描绘新时代人大预算监督重点拓展改革的事实、逻辑和路径。首先，阐述人大预算监督重点拓展改革的主要内容和运行逻辑，对理解改革的困境、现实和机遇的三重视角进行简要分析；其次，从设计原则、行动目标和操作指引等三个版块对重点拓展改革的行动路径进行论述；最后，理性客观评估本次改革，为继续稳妥推进改革建言献策。

二、理解“重点拓展”改革的三重视角：困境、现实与机遇

重点拓展改革指的是为提升人大工作、健全人大制度、促进经济健康稳定发展，围绕“人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展”主题，自上而下部署开展的一项深刻变革。

（一）当下财政治理面临的挑战

政府预算的本质是政治，在国家治理中发挥核心枢纽作用。上世纪70年代，面对艰难的预算事实，不管是预算收支安排，还是财政经济体制，都围绕着如何加速推动经济发展、尽快摆脱历史遗留导致的各类物品严重短缺、大幅减轻贫困负担等目标进行。1978年中国预算改革后，经过前后30多年不懈努力，基本实现经济持续地快速增长，大体解决了长期困扰的“短缺”、温饱、贫困等难题。但不容忽视的事实是，发展付出了沉重的代价。高投入、高消耗、高污染的粗放式经济增长，在时间推移下，必然暴露出增长质量差、效益效率低、增长后劲不足、发展不平衡、配合不协调、资源不可持续，以及生态破坏、环境污染等诸多问题。与此同时，财政本身不平衡、不协调、不可持续的缺点也日益凸显，具体表现：一是经济粗放式高速增长，以商品服务税为主的税收收入连年大幅超经济增长；二是土地财政愈演愈烈，隐性和显性的各类地方政府债务问题一一显现，经济风险、财政风险与金融风险叠加积聚；三是在财政收入相对宽松的环境下，难以避免地出现财政监督不严、预算约束软化、财政规范性较差、信息透明度较低、行政自由裁量权较大、财政治理较粗放等问题。

在此背景下出台的《指导意见》正是恰逢其时，为应对财政治理面临的挑战提供了新的解决思路。重点拓展改革以支出预算和政策拓展为核心内容，强化对政府资金使用效率和政策实施连续性的关注，强调预算审查监督的针对性和绩效性。以中国目前总体经济形势来看，在财政收入无法实现大幅增长的情况下，如何提高财政资金的使用绩效，更大程度发挥效用就显得尤为重要。

（二）迈向国家治理体系和治理能力现代化目标的需要

“预算不仅是高效配置财政资源的某种机制，也是开展政治活动过程中的一种政治工具。”党的十九大提出中国特色社会主义新时代的理念，对国家经济社会建设各方面都提出新目标、作出新要求，这些与政府预算紧密关联。今后每年的政府预算安排及预算改革进度，都将为了全面建设社会主义现代化国家、全面促进国家治理现代化的历史总目标渐进式探索前进。基于此，观察2018年及以后的年度预算，不仅要看其解决了哪些、如何解决的国计民生难题，还要有未来视野，动态分析政府预算于推进国家治理现代化和财政治理现代化进程中，在厚植新时代预算新思想、新体制、新机制等层面有什么新进展，贡献出了哪些“边际”力量。正值历史转折期的政府预算，更应着力贯彻新时代财政观，着力推进现代财政制度建设。

可以将政府预算比作关键按钮，于政治活动而言，触一发而动全身。一旦把握了这个按钮，就等同于把控了国家建设的主要脉搏，而人大预算审查监督正是把握好这个按钮的重中之重。人大监督工作质量的高低直接影响了政府预算工作的好坏，从而最终影响新时代国家建设各项目标的实现进度。实施重点拓展改革，正是为了更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，使国家治理中各项活动的支出需求与财力实力相匹配，确保国家运行更加顺畅，国家治理效能得到极大提升，国家治理体系和国家治理能力加快迈向现代化。

（三）人大预算监督能力提升的机遇

面对日益复杂的财政经济形势，政府预算承载的影响力越来越重大。财政监督具有一定的专业性和技术性，对政府“钱柜”最直接有效的制约来自国家权力机关开展的预算监督，一旦人大对政府预算审查流于形式，监督“利剑”将难以产生真实效果。基于此，人大在预算监督过程中不会只停留在一个层面，作为一个在预算过程中被忽视的行动者，通过强化相关资源变量的配置、优化自身监督流程、重塑自身角色，会逐渐从法律意义的监督者变成实质意义的监督者，从而进化为不可替代的审查监督者。因此，该不该监督、敢不敢监督不应再被视作棘手问题，如何进一步通过完善监督程序、提升监督能力才是真实政治生活中亟待解决的难题。

人大预算监督权不仅是衡量一个国家政治发展水平的重要标准, 也是学者们研究一国政治制度发展模式的重要锲入点。中央文件专门就财政监督领域提出系列要求，这主要包括：党的十八大提出，以政府全口径预算、决算为目标，加强审查监督职能；党的十八届三中全会和党的十九届三中全会提出，强化人大对预算决算、国有资产管理等领域的监督力度；《深化党和国家机构改革方案》提出深化改革人大机构，将全国人大内务司法委员会更改为全国人大监察和司法委员会，除了保留原有工作职能，另外增加促进党内监督和国家机关监督有机统一方面的职责。这些举措一方面表明党中央对加强人大预算审查监督高度重视，另一方面证明预算审查监督工作在人大总体工作中的重要地位更加突出，为支持财政监督体制改革奠定了基础。传统的预算监督聚焦于赤字规模大小、预算收支是否平衡上，对财政支出的绩效性和政策实施的连续性关注不够。在重点拓展改革中，人大关注本级政府财政的重心由赤字和平衡状态，转为支出政策和支出预算，多角度介入到政府支出政策和支出预算等具体施政行为中来，解决一直困扰我国监督体系中存在的“上级监督过远、下级监督过难、同级监督过软”的问题。

值得注意的是，与大多数西方市场经济国家“只管支出”预算审查监督不同，人大“重点拓展”并没有完全转向“只管支出”，而是灵活把握“收支联动”的大方向原则，在此基础上向支出端和政策端拓展延伸，指出长期以来对“以支定收”关注的相对不足，从“有多少钱办多少事”“有足够的钱办必要的事”“找过多的钱办过多的事”转变到“该办什么事去找什么钱”，属于完全符合中国特色的监督体系扩展。

三、改革的行动路径：设计原则、战略目标与操作指引

（一）以清晰的设计原则，凝聚新时代预算监督共识

理解和发现重点拓展改革方案背后的设计原则是研究者的一项重要工作，通过扩大认知改革的学术视野，旨在帮助改革实践者深层次把握改革活动。“任何改革设计都需要依托一定的政策文本，研究人员可以从中找到指导改革的设计原则。”梳理目前官方公布的信息发现，重点拓展改革过程中比较重要的政策文本包括《指导意见》及各省市根据《指导意见》出台的《实施意见》。从《指导意见》入手，我们可以将指导新时代人大预算监督审查重点拓展改革的设计原则归纳为三项大原则和六项小原则。这些设计原则阐述了中国特色预算审查监督“向支出预算和政策拓展”的根本遵循，体现了市场经济形势下实行“人民监督”的新时代财政监督共识。

表1 人大预算监督重点拓展改革的设计原则

根据表1的分类，重点拓展改革的三项原则分别为政治型原则、专业型原则和情境型原则，其核心是回答：“人大预算监督如何实现向支出预算和政策的延伸拓展”。政治型原则明确了重点拓展改革的目标和方向，将党的领导和人民当家作主融汇贯通于社会主义民主政治的伟大实践；专业型原则回答了重点拓展改革的着力点和举措，坚持依法监督和有效监督相统一；情境型原则阐述了重点拓展改革面临的不同形势和任务要求，是党中央的路线方针政策在地方工作中得到全面贯彻和有效执行的重要保障。这三类原则是解码整个重点拓展改革的“钥匙”，构成了稳定改革的重要基石。

（二）以明确的战略目标，精准深化改革思路

党委通过政策文件使改革目标与手段之间建立强逻辑关系。明确的战略目标不仅需要回答理想的重点拓展改革未来的预期状态，还需要重点考虑财政监督改革对经济社会发展带来的改变，进而诠释改革在整个社会系统中的角色定位。

表2 人大预算监督重点拓展改革的战略目标

对于重点拓展改革的目标设定，《指导意见》开篇部分通过四个“有利于”进行了客观描述：“人大加强对支出预算和政策的审查监督，有利于强化政策对支出预算的指导和约束作用，使预算安排和政策更好地贯彻落实党中央重大方针政策和决策部署；有利于加强和改善宏观调控，有效发挥财政在宏观经济管理中的重要作用；有利于提高支出预算编制质量和预算执行规范化水平，实施全面规范、公开透明的预算制度；有利于加强对政府预算的全口径审查和全过程监管，更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，更好发挥人民代表大会制度支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度作用。”这意味着，重点拓展改革的战略目标可以按照表2划分为微观目标、中观目标、宏观目标等三个层次，不同层次的战略目标之间存在紧密的联系和互动关系，重点拓展改革是为了不断完善和发展中国特色社会主义制度，最终实现推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标。

（三）以完备的操作方案，指导地方实践的创新

完备的操作指导是改革的坚实载体和具体抓手。《指导意见》的发布，使人大预算监督的重心随之发生调整，预算监督工作的主要内容、主要程序、组织保障以及具体工作任务也因此展开一定的调整，这需要各级人大在以后的工作中按照《指导意见》的要求作出有针对性的改革，具体表现在以下四个方面。

1.确立重点审查内容。从“国家预算”走向“预算国家”的监督体系逐渐呈现出由“合规趋向”转为“绩效导向”、由“收入端”转为“支出端 ”拓展、由单一主体转为公众参与、由年度预算转为中期规划等演化趋势。《指导意见》指出预算审查工作重点发生倾斜，从与政府行为挂钩的财政数字延伸到支撑政府行为的政策，与“全面实施绩效管理”的任务相符，财政监督审核内容从“花几笔钱”“花多少钱”到“该不该花这笔钱”“如何花得恰到好处”，这就确立了将预算能否促进政策可持续性作为重点审查内容，即要求各级人大在监督工作中准确把握党中央重大方针政策和决策，充分了解与民生紧密关联的热点难点问题，聚焦工作重点，精准监督内容，有效提升监督效能。

2.规范工作程序。重点拓展改革工作应合理布局、规范操作，落实到各级人大具体工作上，须依托相关法律法规制度，制定合理可行的实施办法和行为规范，明确预算监督工作程序，规范审查工作行为，做到“有法可依”。在推进重点拓展改革进程中，各级地方人大应及时启动有关预算审查监督条例的制定工作，全面梳理原有法规与中央和市委文件要求不一致、与预算法规定不相符、与财政经济形势不相适应的条款，总结地方预算审查监督工作经验做法，制定地方性法规确保立法与改革决策相衔接，使重点拓展改革有序有效推进。例如，预算法只笼统规定了监督财政执行情况与预算决议要求之间的吻合情况，“重点拓展”则具体从审查意见是否落实到位、没有预算计划是否作出支出安排、预算调整是否得到批准等三个方面给出详细指导意见，针对这种情况，为了使重点拓展改革尽快落实到位，地方各级人大应主动完善地方性法规的相关内容，进一步对监督拓展延伸的领域作出合法性解释；《新预算法》出台在2014年，对审查预算的总体要求是与经济社会发展相一致即可，党的十九大后推行的“重点拓展”则明确强调重点监督预算安排是否与中央经济工作会议上提出的大政方针、重点任务、紧迫要求相符合，使审查监督的各项工作皆有迹可循，更规范合理。

3.提升审查监督工作能力。重点拓展改革要求地方人大能因地制宜、与时俱进、开拓创新地改进工作方法，除了把好审查监督关外，更能对审查内容作出科学的绩效评价。去年，在济南召开的全国重点拓展改革工作座谈会上，通过充分发挥预算联网监督平台作用，实现对各类民生保障支出和财政转移支付政策重点审查的“广东经验”得到各方肯定。此外，湖北、南京、湖南、四川等省市也展示了地方人大充满热情的探索实践，分别从建设预算内固定资产投资监督平台、实时监控政府重大投资项目、增加初审预审工作流程、丰富人民代表审议监督方式、对重点工作开展满意度测评等方面展开。饱含地方特色的经验总结，证明各级人大审查监督工作能力在实践中不断得到调试和提升，为推进监督拓展延伸工作提供了有益参考。

4.坚持群众路线和民主集中制。财政只有体现人民性，才是“人民财政”。人民是国家的主人和一切权力的拥有者，始终坚持“以人民为中心”，是新时代人大监督体系——“一体两翼”监督的指导思想。把功夫重点花在平时，通过深入群众开展调查研究，才能将热点难点问题以民主集中制的方式合理转化为政府意志，提高预算支出和政策的科学性。人大预算监督实际上是与政府机构之间进行的预算信息博弈，后者在预算信息的掌握上具有绝对的优势，如果人大审查机构人员不进行及时、充分的信息调研，在审查监督工作中就只能处于劣势而使监督工作流于表面。人大审查和批准预算，不是与政府唱“对台戏”，是通过严格的监督来纠正偏差，从源头上预防和遏制腐败，确保财政资金用在刀刃上。

四、结语：积极稳妥推进，理性客观评估

为者常成，行者常至。推进人大预算审查监督重点拓展改革是持续发力、逐步深化的过程，全面贯彻落实各项改革要求，积极进行探索实践，及时总结经验做法，才能稳妥推进、统筹兼顾，以渐进式制度变革不断推动人大预算工作取得新突破。

从总体上看，短期内推行重点拓展改革，人大的预算监督仍受制于法律法规、权力机构间政治定位、人大自身的组织和监督能力、技术手段等层面的制度环境。一方面，人大专委会目前的人员配比和知识储备能否应对《指导意见》提出的转变要求，按照人大代表目前惯行的“兼职制”是否能切实发挥监督功能等，皆对预算监督重点拓展工作带来不少挑战。另一方面，预算监督的重心由赤字、平衡向支出、政策拓展，将人大纳入更广的监督范围，人大介入政府施政的程度更深，人大工作和政府部门之间如何协调，如何真正实现“寓支持于监督之中”也是在工作中需逐步探索解决的难题。

坚持改革是新时代的应有之义。一系列举措表明，党和国家有一套辩证、科学看待新时代财政监督制度的成熟思路，建构了如何“唤醒”固有监督制度的中国逻辑和中国方案，彰显出人大预算监督的特点、自信和优势。积极推行重点拓展改革，发挥人大监督“利剑”守护“钱袋子”，势在必行。

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