内容提要：1999年预算改革以来，中国各级人大及其常委会开始真正地行使“钱袋子”权力，将政府的财政收支纳入人大监督的范围之内。随着改革的持续深入，中央不断强化人大预算监督职能的重要性，顶层设计日渐明确，地方各级人大及其常委会需要应对诸多挑战，包括：预算审查前听取社会各界意见建议，收支政策审查监督体系的建立，预算执行监督的约束有力，决算草案的实质性审查，审计监督合力的构建，全面实施绩效管理，加强政府投资项目的监督，预算联网监督系统的建设与运用，建立预决算分析制度以及强化人大常委会监督合力。地方人大及其常委会必须切实提升制度能力和组织能力，才能更好地应对这些挑战，进一步完善人大预算审查监督。
关键词：地方人大 预算审查 预算监督 挑战
建立一个对人民负责的政府，是现代国家治理的核心问题[1]。如何才能确保政府对人民负责？答案就是要控制政府。那么，谁来控制？如何控制？对此，密尔(John Stuart Mill)的代议制理论告诉我们：议会应该控制政府的一切行动。[2]而控制官员或政府行动最好的办法就是控制资金。对此，克里夫兰（Frederick Cleveland）有一个非常形象的比喻：如果把总统看成国家这条船的船长，如何才能使这个船长对船上的人负责呢？最好的办法是控制开船所需的燃料。[3]财政资金即为维持国家运转的燃料。通过对政府收支行为的监督和控制，各级人民代表大会及其常务委员会（以下简称人大及其常委会）才能实现对政府的有效控制，确保政府对人民负责。1999年预算改革以来，中国各级人大开始真正地行使“钱袋子”权力，将政府的财政收支纳入人大监督的范围之内。伴随着预算改革的推进，政府内部逐渐建立起集中统一的预算控制制度，为人大行使预算审查监督提供了前提和基础，地方人大的预算审查监督不断强化。
与此同时，中央也不断强化人大预算监督职能的重要性，并对人大开展预算审查监督提出更多的要求。2003年党的十六届三中全会提出：“推进财政管理体制改革……实行全口径预算管理和对或有负债的有效监控。加强各级人民代表大会对本级政府预算的审查和监督。”2012年党的十八报告明确指出：“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力……加强对政府全口径预算决算的审查和监督。”这一连串的顶层设计意味着政府的全部收支都要纳入人大的监督范围。2018年3月，中共中央办公厅印发《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》（以下简称《指导意见》），对于全面推进人大预算审查监督整体发展，“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”提供了具体的行动指南。
在这一背景下，地方各级人大应当如何加强对政府全口径预算决算的审查监督，实现对政府各项收支行为的有效控制和约束，确保财政资金“取之于民，用之于民”？这一问题的解决，不仅有助于加强地方人大的“钱袋子”权力，使其在预算过程中真正发挥作用，也是建构国家治理能力的必由之途。然而，完善地方人大预算审查监督，不仅受制于地方政府预算改革的进程，更需要地方人大在加强自身建设的基础上，整体性地推进预算审查监督。根据我们从2003年到2019年在河北、甘肃、云南、福建、湖北、湖南、广东、黑龙江、上海9省（直辖市）和广州、武汉、厦门等12市以及温岭、闵行、盐津等7县（区）的实地调研以及各种公开的文件和数据资料，本文将分析完善地方人大预算审查监督的十大挑战及应对之策。只有成功地解决这些问题，地方人大才能真正履行宪法法律赋予的预算审查监督权力，为党和人民看好“钱袋子”。
一、健全预算审查前听取社会各界意见建议的程序和机制
浙江温岭的部门预算民主恳谈和代表联络站征询恳谈，上海闵行的预算听证会，深圳罗湖的预算审议进社区，广州的“前期调研”，均是近年来地方人大为实现预算审查前听取人大代表、选民和专家意见建议的创新举措。通过近年来的实践以及制度化，使过去封闭的预算过程开始在一定程度上向人大代表和社会公众开放，使“政府的预算从内部决策变成了社会公众广泛参与的公开决策过程” [4]。但是，这些局部的创新尚未形成扩散效应。大多数的地方人大仍未建立起健全的听取社会各界意见建议的程序和机制。预算审查前听取社会各界意见建议，既是为了最大限度地吸纳民意，使预算编制能够更充分地反映民意，提高预算编制的民主化和科学化，又是为了解决预算审查阶段预算草案修改的时间和程序障碍。但是，预算审查前如何听取社会各界意见建议，涉及到包括主体范围、程序规则、反馈机制等各方面的具体问题。
首先，扩大预算审查前听取社会各界意见建议的主体范围。结合当前地方人大的实践，可以将主体范围界定为：人大代表、专家、社会公众以及各个预算部门。针对不同的主体，提供不同的意见建议表达渠道。例如，完善听取预算咨询专家意见建议制度，发挥好其建言献策的重要作用，增强预算审查的专业水平。地方人大常委会可以聘请专家顾问，为其预算审查监督提供专业知识；通过代表联络站或者听证会，将预算草案提供给社会公众，听取其意见建议，再将相关意见反馈财政及有关部门；通过召开座谈会，了解各个预算部门的意见建议，汇总反馈财政部门。
其次，由常委会各工委结合自身职责和专业领域，通过专题调研、议案监督、满意度测评、听证会等多种形式，直接了解和倾听相关部门、人大代表和社会各界关于重点支出、重大投资项目、重大支出政策等方面的意见建议，了解人民群众的需求和问题，进而形成对预算草案的意见和建议，充分发挥人大预算审查过程中群众利益代表的作用，增强预决算草案审查的民主化、科学性、合理性、合法性和准确性。
最后，建立人大代表和社会各界意见建议的处理反馈机制。地方人大常委会预算审查监督工作机构应与市财政局及相关部门密切沟通，及时将相关意见建议传达给政府相关部门。相关部门应当认真研究处理人大代表和社会各界人士对预算工作提出的意见及建议，在规定时限内答复研究处理情况并向预算审查监督工作机构进行书面报告。相关意见及反馈信息应及时公开，提供相关人员查询。
二、建立切实有效的收支政策审查监督体系
一直以来地方人大预算审查监督的重点往往侧重于赤字规模和收支平衡的状况，近年来个别地方人大逐步转向财政资金的使用绩效和效果。但是，大多数地方人大对收入政策和支出政策的关注度仍不够，政府预算安排与党和国家的重大方针和决策部署尚未很好地衔接匹配，需落实人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展，并关注由于收入政策变化导致的收入规模与结构的变化。根据《指导意见》的要求，地方人大应逐步建立切实有效的收支政策审查监督体系。
首先，逐步扩大预算审查的内容。《指导意见》规定人大预算全口径审查的内容包括支出预算的总量与结构、重点支出与重大投资项目、部门预算、财政转移支付、政府债务以及预算收入编制的审查。地方人大应当结合本地实际，查漏补缺，重视短板，着力加强在薄弱领域的审查监督：一方面，进一步完善政府提交人民代表大会审查和批准预算草案时应当提交的材料，应具体说明全口径预算的编制原则、财税政策重点、收入测算依据、支出政策、标准、项目内容和绩效目标等情况；另一方面，加大对预算收入编制与经济社会发展趋势的预测与分析，对预算收入结构变化进行跨年度比较分析，加大与相关财政收入部门的信息沟通与对话。
其次，建立听取重大财税政策事前报告制度。安徽省人大常委会2015年修订的《安徽省预算审查监督条例》明确规定“县级以上人民政府应当加强对财政政策的管理，重大财政政策出台前，应当向本级人民代表大会常务委员会报告”[1]。随着预算改革的不断深化，以往预算与政策脱节的问题已经有所改变。对于地方人大而言，既要在审查预算草案时加强对预算是否与政策相匹配的审查，也要提前介入财政政策的决策过程从源头确保政策制定的科学性与民主性。因此，政府及相关部门在作出对于事关本级行政区域内经济社会发展全局、涉及群众切身利益的重大财税政策时，在政策出台前应当向人大常委会报告，听取人大常委会关于政策制定的意见。
最后，探索就预决算重大事项或特定问题组织调查。根据《预算法》，各级人大和县级以上人大常委会可以就预算、决算中的重大事项或特定问题组织调查。在实践中，这一监督手段的运用并不多。2018年7月，辽宁省人大常委会针对政府支出预算结构和政府性债务问题组成特定问题调查委员会开展彻底调查。通过特定问题调查委员会的调查，既可以掌握相关信息，又对政府及相关部门形成威慑力。地方人大应当逐步探索就各部门、各预算单位、重大建设项目的预算资金使用和专项资金的使用组织调查，要求政府有关部门和单位积极协助、配合。
三、完善预算调整草案审查程序，加强对预算执行的监督力度
由人大审查批准的预算能否被严格执行，财政资金是否“花到位”，在很大程度上决定了人大预算审查监督的实际效力。通过对地方人大常委会年度工作报告和地方人大预算审查监督工作机构年度工作总结等资料的分析，我们发现，大部分地方人大常委会对预算执行的监督浮于表面，对预算调整的审查程序也不够完善。具体体现在：人大常委会对预算执行缺乏有效的监督制约办法，难以对预算的执行情况进行积极有效的日常性监督；由于缺乏常规性的信息反馈机制，难以形成有效的事中监督[5]；政府提交人大常委会审查批准的预算调整方案不够细化；人大常委会对预算调整的提前介入程度有待进一步加深，以充分知情提高预算调整的有效性审查；预算调整草案的初审程序较为简单，未能充分发挥人大常委会各部门的协同作用。但是，预算的刚性和约束力，往往就体现在预算调整的审批以及对预算执行的有效监督上。因此，地方人大常委会应当着重加强对预算执行的监督。
在预算调整的审查中，地方人大常委会应当重点完善如下几个方面：第一，完善预算调整报告的内容。政府的预算调整方案中应细化了解预算调整的具体原因、项目、数额等内容，并且应当就拟支出的项目进行充分论证，提交有关项目的详细资料。第二，地方人大常委会应当提前介入预算调整过程。在政府提请预算调整报告前，常委会组成人员可进行专题调研和视察，听取预算调整事项的说明，并就有关问题提出询问，以充分知情，更有效地审查预算调整草案。第三，完善预算调整草案初审程序，充分发挥人大常委会各工作机构的作用。地方人大常委会在对预算调整草案进行初步审查时，可以邀请常委会各工作机构人员、专家、人大代表参加会议并发表意见和建议，提高审查的专业性和针对性。
在预算执行监督的其他方面，地方人大常委会可以通过如下几方面进一步提高监督力度：第一，借助于审计等部门的力量，了解部门预算执行情况。审计部门参与预算周期全过程的监督，后期向人大常委会汇报工作报告和整改情况。人大常委会可以主动了解审计部门对预算的跟踪审计状况，并监督部门的审计查出问题整改落实情况。第二，主动参与事中监督，除了被动接受审计或其他部门的报告之外，可以主动明确和细化预算执行中需要向人大常委会或其预算监督机构汇报的预算收支变化情形的具体内容。除了资金支出的进度之外，可以选取重点部门，了解部门预算执行的进度及存在的问题。第三，建立人大常委会对预算执行重大问题的监督和问询机制。例如广州市人大预算委员会在预算执行过程中，会根据各部门的执行进度，适时召开“部门预算执行进度分析会”，听取相关部门的汇报，通过询问督促部门加强预算执行管理。第四，监督转移支付预算执行和政策实施，重点是预算批准后在法律规定时间内批复下达以及资金使用绩效与政策实施效果情况等。第五，建立和完善预算联网监督系统，确保人大常委会能够及时获取预算执行的真实信息。
四、规范决算审查程序，着力提高决算审查质量
相比于预算草案的审查，各地人大常委会对决算草案的审查往往缺乏重视，决算审查环节远不如预算审查环节那样的扎实、细致。一方面，地方政府提交人大常委会审查的决算报表经常与预算草案不相一致，对决算支出的差异和偏离情况及原因也未详细说明。另一方面，地方人大常委会对决算草案的审查程序较为简单，缺乏机制创新，决算审查结果的应用也有待加强。相比于预算审查环节，决算审查环节还有较大的改进空间。因此，可以着重从如下几方面加以改进：
首先，进一步规范和完善提交地方人大常委会审查的部门决算材料，要求政府提交与预算草案一致的决算报表，对收支项目超预算或未完成预算的情况、决算与预算、预算调整差距过大的情况等做相应说明，并建议提交《部门决算分析报告》，详细说明预决算支出的差异和偏离情况及原因。
其次，完善决算审查制度和程序，实现对部门预决算的全过程监督。增加决算草案的预先审查阶段，由地方人大预算审查监督工作机构协同常委会其他机构，组织对应部门的决算草案审查，并将相关审查意见汇总，提交相关部门处理反馈；在决算草案初步审查阶段，邀请人大代表、人大常委会各工作机构负责人、预算咨询专家等参加会议；在决算草案上常委会会议审查阶段，将所有部门决算草案全部提交常委会，并组织若干部门决算草案专题审查；建立决算审查意见反馈机制，将决算审查阶段委员、代表及专家提出的意见建议提交相关部门进行研究处理并要求及时做出反馈。
最后，建立健全部门决算审计制度和绩效评价制度。在召开决算初步审查会议7日前，地方政府有关部门要向人大常委会提交重点审查部门的决算审计结果报告和绩效评价报告，供委员和代表审议时参考。相关部门决算审计结果和绩效评价报告也作为会议资料提交人大常委会会议，以提高决算审查质量。
五、探索审计监督与人大监督的合作机制，加强审计监督力度
从当前地方人大预算审查监督的实际运作来看，人大监督的权威性和审计监督的专业性二者的结合还不够紧密，人大预算审查监督机构与审计部门的沟通和联系还需要进一步加强，审计部门的审计监督重点内容和重点项目与人大预算审查监督关注重点相脱节的情况还是比较明显。从整体来看，地方人大常委会对于审计整改监督关注度还不够，介入也不深，主要依靠的还是政府及审计部门单维度的报告。此外，审计发现问题的重复出现、反复发生，亦需要系统分析和研究，以提出制度化的有效应对方法。十九届三中全会提出“组建中央审计委员会，优化审计署职责，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系”，这标志着我国的审计监督体系迈入了新时代。地方人大应当进一步探索如何借助审计部门的专业审计力量，把审计机关的专业性优势和人大监督权威性优势有机结合起来。
首先，与审计部门提前沟通，推动审计范围的不断扩大。审计部门的审计力量和资源是有限的，因此其工作的开展往往依据年初制定的审计工作计划。调研中了解到，市县审计局尤其强调其工作的计划性和审批性，往往很难满足人大常委会年中新增的审计项目要求[2]。因此，地方人大常委会应加强与审计部门的沟通与联系，提早介入年度审计工作计划的制定。审计部门在研究提出下一年度审计监督重点内容和重点项目时，应当征求预算工委等工作机构的意见建议，将人大预算审查监督关注的重点落实到审计工作中，从源头上提高对审计监督的把握，使审计监督作为人大预决算监督的有效补充。
其次，加强审计整改监督力度。审计查出问题的目的在于对问题进行整改并加强防范，以避免问题的再次发生，因此人大常委会应当加强对监督审计整改环节的监督。2015年7月，河北省人大常委会审议通过了《关于加强对审计查出的突出问题整改监督的决定》，规定常委会审议后要对政府整改报告进行满意度测评，并当场宣布测评结果。如果常委会组成人员半数以上不满意的，就责成政府以及被审计单位继续整改，并在规定的期限内再次报告。这一做法，提高了部门对审计整改的重视程度，形成了一定的约束机制。加强审计整改监督力度，还需要提高审议质量。一方面，在人大常委会审议审计整改报告前，可以采取书面调研、现场调研、委托调研、督查座谈等方式，对被审计部门和单位落实审计决定情况进行跟踪监督。另一方面，人大常委会审议审计工作报告和审计处理结果报告时，审计发现问题较多或者问题较突出的部门以及审计整改不及时、不到位的部门负责人应当到会接受询问。
最后，逐步推动绩效审计。虽然有一些地方已经开展绩效审计，例如深圳市早在2002年就将卫生系统医疗设备购置和使用情况作为首个绩效审计项目，并于次年2月，向深圳市三届人大常委会第二十二次会议提请审议《深圳市２００２年度绩效审计工作报告》。近年来，地方人大和审计部门对绩效审计逐渐重视。南京市人大常委会近年来要求审计部门每年对不低于30%的专项资金进行绩效审计，实现3年全覆盖。但是从整体来看，绩效审计在各地财政收支审计工作中占比较低[6]。地方人大常委会应当推动审计部门共同探讨如何在传统的合法合规审计基础上引入绩效审计，进一步完善绩效审计的程序与规则，推进审计部门开展对重大项目、专项资金、国有资产和国有资源的经营利用、财政政策的制定等重点事项的绩效审计。
六、推动全面实施绩效管理，规范绩效监督工作
近年来，一些地方开始实施财政绩效评价，相关的制度逐渐完善。但是，在这个过程中，地方人大对预算绩效管理的介入、绩效信息的掌握以及绩效评价结果的运用仍非常有限，与政府全过程绩效管理相对应的人大全过程绩效监督机制尚未建立：首先，在预算编制阶段缺少绩效前评价；其次，预算执行过程中的绩效控制尚待建立；最后，对绩效评价发现问题的整改情况缺乏有效监督。2018年9月，中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，对于推进国家治理体系和治理能力现代化、建设高效和负责的服务型政府、提高人民群众满意度具有重要意义[7]。面对新的要求，地方人大应从如下三个方面着手，推动全面实施绩效管理，规范绩效监督工作：
首先，全面掌握预算绩效信息。为此，地方人大要进一步推动财政部门实施覆盖重点项目支出、部门整体支出、转移支付支出、重点政策领域支出等全方位的绩效评价、报告与公开体系；听取相关部门关于重大支出政策的实施情况和重点支出的绩效情况的报告；组织人大常委会组成人员、人大代表、预算咨询专家参加财政支出绩效事前评估、事中跟踪、事后评价工作，必要时可以委托第三方机构参与相关绩效监督工作。
其次，完善人大全过程绩效监督程序与规则。针对目前各地财政部门的预算绩效管理推进情况，地方人大应建立相应的监督机制，在政府全过程绩效管理的同时，建立人大全过程绩效监督。第一，监督建立科学合理的绩效评价指标体系。地方人大应当在深入调研、充分研究的基础上，推动财政部门调整、优化绩效评价指标和方法，推动构建特定领域财政支出和政策的绩效评价体系工作。第二，在预算草案审查时，应当重点审查政府、部门及项目的绩效目标，审查目标设置的科学性、合理性。第三，要求政府部门提供预算执行过程的绩效报告，对预算执行的绩效情况进行监督。第四，积极参与财政部门的事后绩效评价工作，监督各个预算单位是否针对绩效评价发现的问题进行了相关整改，并将评价结果运用到预算审查和监督工作中。
最后，建立对全过程绩效管理工作进行评价监督的制度。一方面通过加强对政府部门全过程绩效管理工作的监督，推动绩效管理的全面实施；另一方面通过对财政部门所提交的财政支出绩效报告的审议，规范绩效监督工作。
七、建立政府投资项目监督长效机制
人大对政府投资项目的审查和监督，既是我国投资监管体系的重要组成部分，也是全口径预决算审查监督的必要内容。但长期以来，政府投资项目的审查和监督却是地方人大的一个薄弱领域，很多地方在年初审查预算草案时都没有提供政府投资项目及预算清单。近年来开始有一些地方人大加强对政府投资项目的审查和监督。例如，2009年温岭市人大常委会出台《关于政府重大投资项目监督的规定》，对每年新增的3000万元以上政府性重大投资项目和重大前期项目，通过常委会会议逐个进行审议，并提出审议意见，督促政府在人代会前进行项目调整、科学决策。2015年，温岭市人大常委会首次将新增政府性重大投资项目通过代表联络站进行征询恳谈，广泛征求代表和基层选民意见。在此基础上，人大常委会选取了10个新增政府性投资重点建设项目开展逐项初审票决。2016年度温岭市人大常委会将全市182个重点建设项目、23个重大前期项目资金在网上公开，涵盖了项目名称、规模情况、总投资、年度投资额、责任单位等内容。[3]2010年至2018年，温岭市人大常委会共对224个政府性重大投资项目进行审查，涉及投资额达8,875,129万元，其中有39个项目被提出审查意见，督促政府取消了7个项目。政府投资项目往往涉及相当数量的财政资金，而且通常跨越多个预算年度，但地方人大往往不能及时、完整地掌握相关信息，难以对政府投资项目的制定和实施进行有效的控制。因此，地方人大常委会有必要规范政府投资项目计划编制、加强项目计划调整的审查批准、跟踪监管项目的具体执行，完善项目审计监督，建立健全政府投资项目的长效监督机制。
具体考虑如下几个方面：第一，规范政府投资项目计划编制，明确年度政府投资项目计划草案应当包括的内容，确保报人大审批的项目计划信息详实、准确、完整、全面、规范。第二，加强人大常委会对年度投资项目计划调整方案的审查批准。第三，进一步规范和加强政府年初向人大报告上一年度投资计划具体执行情况以及年中向人大常委会报告上半年投资计划具体执行情况。第四，构建事前决策性监督、事中参与性监督、事后跟踪性监督“三位一体”完整监管链，实现对政府投资运行的全过程监督。第五，探索以预算联网监督系统为载体，搭建政府投资项目综合监管大数据平台，对政府投资项目实施全过程动态监管。第六，加强对政府投资项目的审计监督，要求审计机关进行项目前期审计、项目预算执行审计，并将项目审计监督情况以及查出问题整改情况向人大常委会作专题报告。
八、建立预算联网监督系统，实现预算审查监督的智能化与动态化
要在预算过程中发挥作用，确保资金的筹集和使用合法、合理、合意，就必须及时掌握与预决算相关的各种信息。正如英国学者泰勒（Eric Taylor）所说:“尽管议会不能很容易地阻止金钱的流动，但总是可以清楚地发现金钱的去向。” [8]对于地方人大及其常委会来说，即使其暂时难以对预算分配有更多的话语权，但如果能在预算执行过程中及时地掌握关于预算收支的真实信息，那么也可以对政府及部门的预算行为形成一定的约束和控制。为此，2017年6月全国人大常委会办公厅印发实施《关于推进地方人大预算联网监督工作的指导意见》，拉开了地方人大预算联网监督系统建设的序幕。同年底，全国31个省（直辖市、自治区）人大常委会全部做到与本级政府财政部门间实现预算决算等基本信息联网查询。但是，由于预算联网监督系统的建设和使用，既涉及到软件开发和硬件设备，又需要有基础数据的支撑，再加上各地人大的理解和认识存在差异，因此，市县两级人大预算联网监督系统的推进参差不齐。
从当前地方人大的组织和队伍建设的客观情况来看，预算联网监督系统能够在相当程度上解决地方人大预算审查监督能力不足和信息不对称的问题。因此，地方人大应当适应信息社会发展要求，加快推进预算联网监督工作，实现预算审查监督的智能化和动态化。第一，结合本地预算审查监督工作的需要，明确系统开发需求，完善预算联网监督系统的功能模块，加强对支出预算和政策整合的查询和分析功能，提高系统的分析和数据呈现能力。第二，推动系统的智能化、指标化设计研发，通过科学设计预算审查监督指标体系，借助信息系统进行智能化分析和预警。第三，逐步实现系统使用范围扩大到全体人大代表，通过开发移动应用提高系统使用的便捷性和普及率，提高人大代表履职的积极性和审查监督的能力。第四，构建稳定的数据库系统，形成跨年度、跨部门的数据对接与关联，便于用户通过预算联网监督系统进行数据提取和对比分析。第五，逐步形成多层级预算联网监督一体化体系，实现在本区域内对预决算的全口径审查、对预算执行的全过程监督。在推进纵向系统建设的同时，规范基层政府预决算草案报表格式及内容，确保上下级数据口径及信息结构的一致。第六，建立相应的制度及工作流程，确保录入系统及导出系统的数据的准确性和一致性。
九、建立预决算分析常态化机制
目前地方人大对预决算的分析具体集中在一年一度的预决算审查，属于周期性审查，尚未建立预决算分析的常态化机制，对政府预决算数据常规性地进行系统分析，从而为预算编制、预算审查、预算执行监督、决算审查提供充分参考。此外，预决算分析的标准化框架、跨年度、中长期预算比较分析等方式方法有待进一步探索。随着预算联网监督系统的不断完善，地方人大及其常委会掌握的预算决算信息日益丰富，如何对这些信息加以分析，为预决算审查监督提供参考就成为提升人大预算监督能力的题中应有之义。
加强预决算的分析能力、建立预决算分析常态化机制，重点从如下几方面展开：第一，明确预决算分析的人大视角，突出人大定位。人大在预算分析中应该侧重于发现预算中存在的问题，如政府提供哪些预算信息不够完整和详细、政府预算支出的政策倾向不够明显，哪些预算项目存在的必要性说明不够等，以此对政府预算提出更有针对性的改进建议。第二，建立预决算分析的标准化框架，在年度预算分析报告的基础上，探索建立跨年度、中长期预算比较分析。第三，建立预算分析的常规机制，如借助专家或第三方机构，每年对政府预决算数据进行系统分析，从而对预决算建立更加充分的认识，提供具有科学性、严谨性、前瞻性和完整性的分析报告，为人大代表审查预算和履行预算监督工作提供强大的数据支撑。第四，不断提升预决算分析报告的权威性和应用性，为预算编制、预算审查、预算执行监督、决算审查提供参考。
十、实现内部协同工作机制，强化人大常委会监督合力
地方人大尤其是基层人大普遍存在着预算审查监督专职人员编制不足、专业性不强的问题。在现有机构和编制管理制度下，有必要充分发挥地方人大及其常委会内部各机构及工作人员的监督合力，结合内部各机构在各自专业领域监督的优势作用，提高地方人大预算审查监督的整体能力。当前，一些地方人大常委会开始在预算审查阶段尝试让常委会各工作机构协同参与，例如广州的“三审”、温岭的“部门预算恳谈”，但仍有较大改进空间。各地人大应结合自身机构设置的实际情况，从制度和运行机制上促进内部协同，强化监督合力。
第一，应进一步确立有效途径，使人大及其常委会各机构能够提前介入预算编制，发表意见和建议。人大及其常委会相关机构应加强对所监督领域涉及财政预算的政策问题的研究，及时就相关预算政策提出意见建议，在预算草案初步审查时就本领域部门预算安排提出整体性意见建议。第二，促进人大及其常委会内部各机构对预算联网监督系统的运用，不断完善和更新各机构对口联系部门的预决算数据库，为其履职提供信息支持。第三，在开展相关专题调研及监督活动时邀请相关专门委员会组成人员或者人大常委会相关工作机构人员参与，将人大内部各机构日常工作监督与预算监督、议事和议财有机结合，聚成合力。根据工作需要，预算审查监督机构可就相关预算编制工作和政策、预算审查工作、预算审查报告等重要事项，向人大内部各机构征询意见，相关机构应认真负责地研究提出意见。第四，组织必要的预算审查监督知识培训，提高人大代表及常委会工作人员的专业能力和预算知识。第五，建立人大及其常委会各机构监督信息与预决算审查监督信息的互通机制，同时考虑运用信息网络平台，实现人大内部各子系统的信息勾连，发挥信息集约化效应。
结 论
通过二十年的预算改革，在现代公共预算基本制度框架初步建立的同时，各级地方人大开始真正行使“钱袋子”权力，逐步开展对全口径预算决算的实质性审查监督。在这一过程中，地方人大也遇到了一系列的挑战。为了应对这些挑战，更好地履行预算审查监督的职权，地方人大既要提升制度能力，通过完善制度进一步细化预算审查监督程序和规则，也要充分吸纳和运用各种资源构建其预算审查监督能力，从而真正地嵌入预算过程的权力关系网络，持续巩固并强化其“钱袋子”权力，确保财政资金“取之于民，用之于民”。
参考文献：
〔1〕王绍光,、马骏.走向“预算国家”——财政转型与国家建设[J].公共行政评论,2008(1).
〔2〕约翰·穆勒.代议制政府[D].段小平译，北京：中国社会科学出版社，2007，P133.
〔3〕Cleveland, Frederick. (1919). Popular Control of Government. Political Science Quarterly,34(2),pp.237-261.
〔4〕胡明，邱洁，黄晓京等.罗湖人大:“参与式阳光审查”将预算监督落到实处[J].中国人大,2016(11).
〔5〕王蕴.财政超收条件下的预算政策研究[J].宏观经济研究,2009(8).
〔6〕池国华，陈汉文.国家审计推进现代预算管理的路径探讨[J].审计研究,2017(3).
〔7〕林慕华.准确把握全面实施预算绩效管理的路径体系[J].中国行政管理,2018(11).
〔8〕Eric Taylor.The House of Commons at work, London: The Macmillan Press. Ltd. 1979,p.137.