张 绘/中国财政科学研究院

内容提要：东北地区经济发展结构性矛盾突出，财政收支平衡难以为继，财政可持续性存在风险隐患。为此，在合理调整央地财政关系的同时，地方政府需要多方筹措资金保障重点民生支出和生产生活的良性运行。更为重要的是需要挖掘潜力优化地方财政支出结构。通过地方政府主动挖潜，多渠道盘活各类资金和资产，优化重点支出领域内部支出结构，提高财政资金使用效率，为未来经济发展腾挪出一定的资源和空间。与此同时，加大产业结构转型，出台人口和人才政策，改善区域人力资源配置。盘活国有资产，深化现代企业制度改革，为东北地区的发展创造更为有益的营商环境。

关键词：经济发展特征  财政可持续性  财政支出结构

当前，我国经济发展由高速增长阶段转向高质量发展阶段，转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力已经刻不容缓。同时，受内外部环境的叠加效应影响，我国经济的下行压力变大，为此近年来政府一直通过供给侧结构性改革降低企业成本，在2019年的政府工作报告中提出加大减税降费力度，全面减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元。基于此，地方财政收入受到影响，部分地区政府收支难以为继，较为典型的东北地区一些地方政府，既难以应对当前的债务风险，也难以回应现实发展需求推动经济持续发展。财政要发挥在国家治理中的基础和重要支柱作用，积极的财政政策如何更加积极以应对当前地方政府面临的经济危机，必须全局考虑。本研究以东北地区地方政府所处的发展阶段和面临的财政经济风险为切入口，从一个侧面反映我国人口老龄化和生育率下降等人口结构转变所带来的现实难题，同时东北作为老工业基地，还长期面临着国企改制和事业单位转轨所带来的系列遗留问题。要解决这些问题，一方面需要中央和地方在事权和支出责任划分上有所突破，另一方面需要科学合理调整支出结构调整。

一、东北地区经济发展特征与财政可持续风险

在分析东北地区财政支出结构与经济可持续发展的过程中，我们首先要了解一下东北地区当前的经济发展特征，这些特征能够为分析东北地区财政可持续性提供更为宏观的分析背景和更为深入的数据信息。

（一）东北经济结构性矛盾突出

东北地区经济发展特征的分析指标包括东北地区人均GDP、人口结构、城镇化率、产业结构特征，这些指标在一定程度上能够反映东北地区的经济发展程度和所处的阶段。

    1.东北三省经济增长乏力，有陷入中等收入陷阱的风险

国际上通用的中等收入陷阱发展阶段一般是在人均GDP3000-10000美元之间，2018年东北地区人均GDP辽宁、吉林和黑龙江分别为8636美元，8328美元，6358美元，都没有达到人均10000美元的阀值，尚未跨越下中等收入陷阱，辽宁省从2015年到2018年人均GDP不升反降了1094美元。2018年全国平均人均GDP为9624美元，东北三省的人均GDP低于全国平均水平。由于受到人口老龄化凸显、城镇化水平提升空间有限新增劳动力数量不足、民生等社会公共政策转型、扶贫和棚户区改造导致财政支出增加，同时资金使用效率低下、资源型经济发展模式不可持续财政收入来源受限等因素的叠加影响，东北地区要跨越中等收入陷阱存在现实难题。

2.城镇化率高于全国平均水平，空间结构调整有限

截至2018年我国城镇化率为59.58%，各地城镇新增常住人口1790万人，仍处于城镇化率30%到70%之间的快速发展区间。东北三省辽宁、吉林、黑龙江分别为68.1%、57.5%、60.1%。平均高于全国城镇化率，在人口结构急速转变，老龄化凸显的情况下，三省城镇化率快速提升空间在逐步缩小，三省的人力资源增量空间不足，影响到后续产业发展和区域消费的提升。

3.人口流失、老龄化和低生育率，人口结构性矛盾凸显

首先，东北人口流失严重。2017年东北三省常住人口均出现减少。其中吉林人口减少最多，全年总人口为2717.43万人，比上年末净减少15.6万人。黑龙江常住人口3788.7万人，比上年减少10.5万人。相比之下，辽宁人口情况较好，常住人口4368.9万人，比上年减少8.9万人。东北三省中黑龙江人口流失加速最为明显，吉林虽然人口流失总量最多，但与去年相比，人口流失情况有所缓解。值得注意的是，东北三省的人口流失中，高端人才的流失更为严重，以“双一流”大学哈尔滨工业大学的毕业生流向来看，流向北京、上海和东南沿海特别是广州和深圳的比例高达60-70%，只有极少数学生选择留在东北地区。其次，人口加速老龄化的同时人口出生率严重下降。多年来东北地区的人口出生率早已低于人口世代更迭的最低阀值，也是全国人口出生率最低的几个省份。

4.产业结构不合理，传统产业难以为继，新兴产业发展不足

东北地区由于开发较早，传统工业基础雄厚，以资源开发利用等为主造就了一大批国有企业，加之传统行政计划经济思维浓厚，以固定资产投资拉动经济特征明显，市场难以发挥应有之义。传统的产业类型和结构受到经济结构性调整的冲击非常明显，一旦固定资产投资下来，产能过剩就接踵而至，产业结构单一，抵抗经济不确定性风险的能力较弱。由于早期资源能源产业的过度开发，粗放式生产经营，资源能源利用效率低下，许多自然资源面临着枯竭风险，特别是如大庆等一些资源型城市难以为继，大有发展为空心城市的危险。同样一些资源能源国有企业也受到相应冲击，生产成本上升，收益下滑严重。由于地方政府长期以来的产业发展思路为注重规模扩张，当面临产业转移或需要转型升级时就显得被动，能力不足，难以承接产业转移带来的红利和提升自身实力，这也导致东北地区产业转型升级困难。

（二）财政可持续性存在风险隐患

财政可持续性可以通过地方政府的财政收支能力，包括人均财政收支水平、债务负担率、财政支出结构等指标来反映。

1.财政资金收支缺口扩大，地方财政能力持续减弱

财政可持续性主要受到来自财政收入和支出两方面因素的影响，一旦财政收支缺口增加，将直接影响到地方政府应对未来财政风险的能力。

表1显示了东北三省近五年省本级的财政收入和支出以及人均财政收支差距，可以发现吉林省本级财政收支差距有缩小的趋势，但人均财政收支差距仍在扩大，辽宁和黑龙江两省无论是省本级财政收支差距还是人均财政收支差距，均出现了持续增长的趋势。从支出来看，长期以来由于财政支出刚性不减，同时由于传统企业改造和关停并转过程中有很多问题尚未完全解决，在处理遗留问题时留下了许多公共风险和群体事件隐患，导致维稳等公共支出激增。从收入来看，在税收受传统行业下滑影响的情况下，东北地区由于产业结构转型困难，新的税收增长点在短期内难以形成。省本级财政收支差距和人均财政收支差距的扩大，非常清晰地显现出东北地区地方财政能力的减弱。

表1  东北三省省本级财政收支差距、人均财政收支差距

资料来源：wind资讯中国宏观经济数据库。

2.债务规模高于全国平均水平，县区债务负担较重

辽宁、黑龙江、吉林三省的债务负担率在2017年分别为38.01%，21.72%、21.37%，除了贵州、青海和海南等几个债务负担最重的省份外，东北三省的债务负担率高于全国平均水平。由于多年来财政支出一直呈现上升趋势，为了保障重点支出，东北地区地方政府通过发放政府债券的形式，试图缓解民生支出压力，基层政府通过压缩一般公共支出缓解重点民生支出增长压力，一般公共预算支出灵活性受到影响，长期依靠发债来满足民生支出领域需求也导致县区一级政府债务高企，难以还本付息。

3.社保养老经费不足与教育等领域经费使用效率低下并存

从财政支出结构来看，东北地区财政社会保障和医疗支出为第一大支出且持续增长，呈现出支出资金缺口持续扩大的趋势，2017年社保医疗领域支出合计超过整体财政支出的四分之一。黑龙江省也成为我国社保基金亏空的第一大省份。这一方面是由于东北地区因历史原因积累了大量的企事业单位，早在上世纪五十年代，东北地区涌入了大量的劳动力搞工业化和大农业生产，在五十到六十年代的十年工业化时期劳动力暴增了70%，无论是工业化人口还是大农村集体人口，均纳入国家社保体系，这些人退休后基本依靠国家支付的养老金来度过晚年时光，伴随着人口老龄化的到来，东北企业单位的退休员工近十年来增加了一倍，这其中还不包括国家公职人员和事业单位人员，在退休人员猛增的情况下，社会养老金的额度却随全国总体水平的上升而实现了倍增。另一方面，东北地区人口出生率的下降影响到教育等一系列公共服务资源的投入产出效率和利用效率。从东北的人口结构数据分析可以看出东北地区的公共服务面临着过剩和紧缺并存的发展趋势，比如教育资源特别是义务教育阶段的教育资源短期内会出现过剩。

4.传统税源下降明显，新增税源不足，财政能力难以提升

受资源环境枯竭，传统产业转型困难，国有企业转制改革不到位，历史遗留问题使企业负担较重，加之近年来用工成本的上升，企业市场参与度不够灵活，管理效率低下，结构性改革带来短期经济阵痛等因素影响，企业面临发展瓶颈，直接导致传统产业的税收贡献率下降严重。同时，由于东北地区新兴产业等发展尚处于起步阶段，很多新兴产业创造的税收贡献不足，区域的特色产业没有形成新的税源增长点，直接影响地方财政能力的改善。

二、以财政支出结构调整实现财政可持续发展的改革思路

东北地区经济发展的特征决定了东北地区财政可持续性受到诸多挑战。东北地区企业面临的困难，相较于其他地区显得尤为突出，为支持企业减负，地方政府要有过紧日子的思想准备，想方设法筹集资金。对于地方政府部门，一方面需要多方筹措资金保障重点民生支出和生产生活的良性运行，政府通过开源节流，增加特定国有金融机构和国企上缴利润，长期沉淀资金一律收回。另一方面更为重要的是需要挖掘潜力优化地方政府财政支出结构。通过地方政府主动挖潜，大力优化支出结构，多渠道盘活各类资金和资产，为未来经济发展腾挪出一定的资源和投资空间。

（一）调整央地关系，明晰各级政府财政支出责任

加快推动基本公共服务均等化，合理调整央地财政关系。地方政府财政能力减弱，债务风险加大很大程度上是由于央地之间在基本公共服务等领域，财政事权与支出责任不匹配造成的。因此需要进一步剥离现有转移支付中原本应该由中央承担的共担性支出责任，充实中央本级支出。同时进一步调整转移支付规模，做实中央对地方的转移支付。2019年6月出台的教育、科技领域中央与地方事权与支出责任划分针对中央与地方政府财政格局的变化，进一步提高了中央政府财政事权，中央政府需要承担更多职责，特别是在基本公共服务领域，为推动基本公共服务均等化提供更多保障。然而，对于东北地区还需要在增加中央政府财政事权的同时，合理划分中央与地方以及省以下各级政府财政支出责任，制定详细的财政支出责任清单，明晰各级政府财政支出责任，提升化解地方政府特别是县区一级政府财政风险的综合能力。

（二）充实社保基金，衔接四本预算，实现全国统筹，合理保障标准

东北地区社保基金亏空短期内由于历史原因难以依靠自身力量解决，在社保基金内部做一些结构性调整也只能缓解一时的困难。因此，需要加大全国社保基金统筹力度，缓解东北地区社保基金不足的现实难题。同时，还应该加大划转国有资本充实社保基金，将一般公共预算、国有资本经营预算、政府性基金预算与社保基金预算打通，以实现其他三本预算对社保基金预算的补贴能够在社保基金预算中更加清晰的反映。做实地方社保基金预算报表，将社保基金的收支和社保基金预算同时报送人大审核，并向公众公开四本预算衔接的细节。长期以来，东北地区的社保支出依据全国标准而不断提高，没有建立更加科学且适应自身财政能力的社保支出水平体系，未来应该在全国统一构建社保养老的基本标准体系基础上，考虑物价水平、社保收支水平、地方财政能力、老龄人口比重和赡养比等多种因素，建立更为科学的养老基金支出标准和动态调整机制。

（三）优化教育、科技、医疗等重点领域内部支出结构

重点支出领域内部的支出结构优化调整改革，相较于部门之间利益的调整改革受到的阻力会小一些。一是针对教育领域，考虑到提高人口出生率应加大对学前教育的普惠力度，增加学前教育学位的供给，适当减少义务教育阶段由于人口出生率下降而带来的教育基础设施空置，教辅人员过剩，教学仪器设备使用率不高等问题。同时考虑到产业发展的需要，适当加大职业教育投入，特别是高级职业技能型人才的订单式培养要与产业结合与企业合作，职业教育经费的投入也要更多关注于有利于地区产业转型发展所急需的专业领域。在高等教育阶段，经费应适当向科技含量高的基础研究领域和科技转化率高的关键领域倾斜。二是针对科技领域，财政支出结构调整应当重点以提高创新对经济增长的贡献率为导向。加大创新环境的改善，构建以企业为主体的创新体系。特别是考虑到东北地区国有企业、大企业居多，应当适当加大对中小企业，特别是最具市场活力的小微企业的支持力度。支持科研人员参与市场研究开发项目，提高企业，特别是小微企业研发支出纳税加计扣除比重，通过购买服务等手段支持各类市场主体参与创新和构建更加公平的创新激励氛围，提高科研成果的市场转化率，建立创新发展基金支持有利于经济增长和产业结构转型的研发产品。三是针对医疗领域，通过政府购买服务的方式鼓励多种市场主体参与到医疗服务的提供中，形成多元投入的发展格局。加大对基层卫生医疗服务的财政保障力度，加快构建全科医生培养和发展体系，为应对将来东北地区人口老龄化发展趋势，提供更为科学的医疗保障体系。

（四）提高民生领域财政支出绩效，打破结构固化格局

由于东北地区的财政支出结构是以保障民生为主，而长期以来民生领域支出效率低下是非常突出的一个问题，因而只有打破当前财政支出结构固化的格局才能有利于形成更加优化的地方财政支出结构。东北地区可以向财政支出绩效管理做得较好的河北、广东等地学习。改变过去那种碍于部门利益，在预算分配的过程中支出项目只增不减，长期依据“基数+增长”的分配模式，缓解由于经济下行导致财政资金不足，资金长期沉淀且效率低下，财政支出盲目扩张影响财政可持续性的状况。通过引进和推广国外绩效预算、中长期预算安排的经验，做到花钱必问效，无效必追责，树立并落实“从要我有绩效，向我要有绩效”的理念转变，通过绩效管理来使财政资金有进有出，项目有增有减，有退有补，配合当前的政府采购制度和国库集中收付制度的改革，实现财政资金使用效率的提升，真正将绩效预算落到实处。

三、配套改革举措

要实现地方政府的财政可持续性，必须从收入和支出两方面统筹考虑。在全面推进减税降费过程中推动产业升级改造，营造良好的创新创造和创业氛围，打造更为宽松的营商环境，提升高端人力资源数量和质量，使得新兴产业加速成长。

（一）调整产业结构，发展新兴和特色产业，涵养税源

东北等产业结构不合理、特色产业不足、新兴服务业等尚不发达的地区受到减税降费冲击较大，这也会进一步影响地方政府的税源结构，增加财政可持续性风险发生等可能性。因此，首先，东北需利用好当地哈尔滨工业大学等高校的科技优势，加大科技含量高的高端服务业和高科技新兴产业布局，削弱资源枯竭对可持续发展影响，形成税收与产业的良性循环互动。其次，当前东北地区作为“一带一路”东北亚的桥头堡，应加快融入力度，蓄势打造东北亚合作中心。加快东北与俄罗斯远东合作，增强我国区域影响力的同时扩大企业目标市场规模。进一步挖掘东北地区旅游、疗养、医疗、养老、娱乐为一体的综合产业链集群，打造我国休闲度假基地；进一步保护东北等地森林、湿地等生态资源，建设绿色生态产业链。最后，构建有利于创新的体制机制，充分动员人的创造性。可以将政策的落脚点放在扶持小微企业上，应当加大对中小微企业创新和创新人才创业的税收政策优惠力度，借着“大众创业，万众创新”的东风，将结构性减税和直接优惠相结合，进一步提高缴纳增值税的企业和个人的销售收入起征点，或将起征点改为减征额，同时应完善相关财政扶持和补贴力度，简化审批手续，设立便捷通道，使纳税人更加方便的领取补贴资金，培育出有当地特色的新产业、新业态，尤其是现代服务业和创新性的新兴产业，大力拓宽税基，为未来持久、稳定的税收收入奠定坚实基础。

（二）完善现代企业制度，卸掉国企包袱让其轻装上阵

东北地区的国有企业由于历史原因产生大量的遗留问题，如果不通过现代企业制度的完善，通过构建更加合理的资本运营，科学合理的产权制度和转变传统发展理念，企业难以卸掉包袱，能够以更加积极的姿态参与到市场经济的竞争中，也难以为地方经济的发展贡献出更为充足的税收收入。首先，摸清国有企业的资产总量和结构，确定国有产权定价、流动规则和程序，加大推进具备条件的企业转换为国有资本投资公司的进度，加大国有企业股份制改造力度，处理好企业闲置资产实现资产的保值增值。其次，对国有企业的债务处置要鼓励商业银行通过债转股和产业投资基金等形式，减轻企业的债务负担，优化资产配置，实现产业和金融的有效融合，同时积极向国家政策性银行，如国开行和国际组织的银行申请企业中长期贷款，缓解自身资金压力。最后，中央和地方政府要共同为解决企业历史遗留问题创造条件和提供支持，这不仅关系到企业的发展也影响着政府公信力。

（三）调整人口和人才政策，改善东北地区人力资源配置

首先，出台专门针对东北地区的鼓励人口出生政策，对不同市场主体加大对学前托管、学前教育办学的投入等开展更加普惠的优惠政策，同时建立负面清单，加大对办学规范的监督力度。其次，改变东北地区传统的计划管理思维和行政管理色彩浓厚的管理体制，给予企业、人才更多自主权和发展空间。考虑加大个人所得税税前扣除力度，对于高端人才、创新人才和骨干人才进一步降低个人所得税税率。对于高校大学毕业生自主创业给予税收优惠和市场管理政策倾斜，吸引和留住高端人才和高校毕业生。

（四）优化营商环境，进一步提振市场预期和信心

首先，优化东北地区的营商环境已是迫在眉睫的大事，这关系到未来东北地区经济的长远发展，因此，打破国有经济的垄断地位，建立国有经济和市场经济的良性互动，改革市场管理体制，借鉴深圳等先进地区经验，给予民营企业更加公平合理的竞争机会，激发民间资本投资的信心和热情。其次，进一步完善诚信制度、改善法制环境、提升知识产权保护力度、降低融资成本，提高政府的行政效率、减少行政干预、改善东北地区，如地铁等基础设施供给力度，为我国东北亚地区进一步以开放促发展，发挥比较优势，推动产业转型升级创造有利条件，为实现财政可持续性奠定坚实基础。

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