朱云飞/河北省财政科学与政策研究；赵宁/石家庄职业技术学院

 

内容提要：高质量财政是符合效率、公平、稳定、规范特征的财政运行状态，我们以此构建衡量地方财政质量状况的指标体系，测算了党的“十八大”以来地方财政质量演进情况。整体看，效率方面提升明显、公平方面相对迟缓、稳定方面风险加大、规范方面显著改善。省际比较看，东强西弱的财政质量格局未变，但差距有所减缓；南北省份的财政质量形势逆转，且差距逐渐拉大；东北地区财政质量不容乐观，在全国排名全面下滑；中部地区提升最快，多数省份质量排名进位明显。提升地方财政质量状况，需要将效率、公平、稳定、规范的高质量理念贯穿于财政运行全过程，构建高质量的财政收入体系、财政支出模式和财税体制框架。

关键词：高质量财政  高质量发展  财政收入  财政支出  财税体制

 

    适应我国经济由高速增长转向高质量发展阶段的时代要求，中央明确加快形成推动高质量发展的指标体系、标准体系和统计体系。财政是国家治理的基础和重要支柱，高质量发展离不开高质量财政建设，同样需要构建高质量财政的指标统计体系。

    一、高质量财政内涵及指标体系构建

    按照财政的传统职能定位和党的十九大“实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续”发展要求，高质量财政状态应该具有效率、和谐、持续、法治、公开、透明等特征，总体上可归为效率、公平、稳定、规范四大方面。就是说，高质量财政是与高质量发展要求相契合的全新理财观，是符合高效、公平、稳定、规范特征的财政状态，这些特征既是财政收支运行的准则，也是财政管理行为的标准，还是财政职能发挥的高要求。当然，财政职能发挥涉及多个方面，本文着重分析财政自身的高质量发展。

    (一)效率方面

    高质量的财政状态首先是高效的，这种高效应体现在规模、结构、成本、进度和效果等层面。

    1.一定体量的收入规模。这种体量不一定越大越好，应与经济发展水平及群众负担能力相适应，特别在新常态下，应该保持稳定可持续增长。在指标方面，选用人均一般预算收入、一般预算收入/地区生产总值。分子选用一般预算收入，因为一般预算收入是地方最关注的收入指标，并直接影响地方财政支出总量。分母选用常住人口，因为人是创造财政收入的主体，也是财政支出的最终承受者；选用地区生产总值，因为财政收入来源于经济，两者之比不仅反映了经济转化为财政收入的效果，其本身也体现了经济发展质量。当然，近年来持续推进减税降费，我国宏观税负渐趋平稳，但高质量发展仍需要保持财政收入的持续稳定增长。

    2.比较合理的财源结构。所谓合理，即要求财政收入来源于高质量财源，分三个组成：一是相对于非税收入，税收收入与经济发展对应关系较强、征管规范程度较高，相对属于高质量收入；二是相对于一般产业，来源于高技术产业的税收收入更有保障，更能体现经济发展的层次和效果，相对属于高质量税收；三是相对于一般非税收入，来源于政府性收费和罚没的收入，可持续性不强，有时还影响企业营商环境，相对属于低质量收入形态。为此，我们选用税收/一般预算收入、高技术产业税收/税收收入、收费罚没收入/非税收入三个指标。

    3.尽量低的运行成本。财政收入来源于市场主体的价值创造，征收本身就带有一定的扭曲作用，当然应该成本越低越好。此分析理论上简明，但难以获得可计量的指标。我们可以用财政资源的配置主体，即政府运行来反映征收成本，并分为钱和人两方面。一是从资金上，用一般公共服务支出代表政府运行成本[1]，以其与财政支出的比重，相对反映政府运行成本；二是从人员上，用财政供养人员占常住人口的比重(财政供养系数)，直观体现政府机构规模。

    4.尽量快的支出进度。财政支出进度是近年来各级财政部门非常关注的一个指标，财政部还将此列入考核体系。一般而言，在符合支出方向和管理要求的前提下，尽快加大支出进度、尽早发挥资金效益，才符合高质量要求。由于支出进度在年度内始终存在，按照实际工作考核要求，我们选取两个最具代表性的时点反映，即半年和三季度支出进度(半年及三季度支出/全年财政支出)。

    5.尽量好的撬动效果。财政资金直接影响各类公共产品和服务的提供，最终影响经济整体发展状况。因此，我们用支出乘数，即GDP变动量/财政支出变动量，综合反映财政支出的撬动效果。当然，教育、医疗、社保等方面都能体现财政支出效果，也各有一套庞大的指标体系，但本文主要关注财政自身的高质量状态，仅从支出总量上整体反映撬动效果。

    (二)公平方面

    高质量的财政状态应该体现公平性，这种公平反映在区域、级次、人群等方面，要求区域间财力均衡、政府级次间配置合理、群体间财政保障有效。

    1.推进区域公平需要实现各地财力状况的相对均衡。党的十九大提出，2035年实现基本公共服务均等化，这要求区域间财力状况相均衡。我们选用区域间人均财政收入和人均财政支出差异反向反映这一状况。鉴于数据可得性，我们仅能从设区市层面反映省内财力差异状况。在测算方法上，采用常用的基尼系数法，即计算省内设区市间的人均财政收入和人均财政支出差距。

    2.推进级次公平需要解决基层政府的财政收支缺口。为满足各级政府的事权履行与支出需要，理论上政府间的收入划分应该具有合理的比例关系，但现实中却难以界定，特别在当前各省省以下收入划分体制、事权及支出责任分担情况均不统一的情况下，更是如此。我们转换思路，从现行财政体制看，一般而言政府层级越低、收支缺口越大，而县级政府又是直接提供公共服务的政府主体。因此，可以计算各省县级政府人均财政收支缺口率，直观体现县级政府的困难程度，相对反映政府级次公平问题。

    3.推进群体公平需要有较强的财政收支调控能力。为促进社会群体及市场主体的公平，财政在收入和支出两方面可以发挥调控作用。从收入看，包括个人所得税、企业所得税、车船税、房产税和土地使用税在内的直接税，有助于缩减收入分配，促进社会公平。为此，我们以直接税/地方税收衡量各地收入差距调控情况。从支出看，投向社会民生领域的资金越多、占比越高，越能满足人民群众，特别是弱势群体享有公共服务的需要，有助于促进群体公平。我们用民生支出/一般预算支出侧面反映这一情况。

    (三)稳定方面

    高质量的财政状态除了效率和公平两大目标外，还要保障稳定可持续。当前，防范化解重大风险已成为我国“三大攻坚战”之首，在财政方面主要体现在收支运行、政府债务和养老金支付三类。

    1.地方财政收支运行平稳：这种稳定主要体现在收支缺口的规模及其弥补上。在缺口规模上，通过财政收支缺口/财政支出反映各省财政运行状况；在缺口弥补上，一般情况下可用财力均能覆盖全部缺口，但可用财力对上级政府的依赖程度不一，通过中央补助/可用财力反映各省财政运行的稳定性，即可用财力多大程度依赖自有收入，多大程度需要中央补助。

    2.地方政府债务安全规范。当前，地方政府债务情况日益为各级政府及社会公众所关注，财政部还相应出台了一套评价体系。借鉴这一体系，我们选用两个代表性指标，一是负债率，即债务余额/GDP，反映债务规模状况；二是债务率，即债务余额/综合财力，反映债务偿还状况。

    3.养老保险基金支付持续：目前，在其他有可能向政府转移的经济社会风险中，城镇职工基本养老保险支付问题最为严重。虽然中央建立了调剂金制度，但远未达到全国统筹程度，省级政府依然是本地养老保险支付的责任主体。养老金支付直接攸关群众利益和社会稳定，我们用养老保险基金结余/当年支出衡量基金支付安全状况。

    (四)规范方面

    高质量的财政状态必然是规范的，无论是财政收入、支出，还是财政管理行为，都应符合法治规范和一定程度上的公开透明。

    1.预算收支的法治规范。现代预算制度要求预算编制的科学性、权威性和准确性。通过比较财政收支的预决算差异情况，可以反映预算编制是否合理、准确，预算执行是否严肃、规范。我们用预决算收入和支出偏离率两个指标反映。

    2.财政信息的公开透明。公开透明是现代法治政府的基本特征，财政信息公开更是防止腐败的制度保障。从预决算信息看，财政部每年发布地方预决算公开度排行，反映各省预决算信息公开的完整性、规范性和及时性。从财政整体信息看，上海财经大学每年发布财政透明度报告，其指标涵盖四本预算、部门预算、资产负债、国有企业等方面，以此为各省评估打分，我们直接借用此数据。

    (五)指标体系

根据以上划分，我们设计了高质量财政的评价指标体系(见表1)，共包括25个指标，其中最能反映质量状况的效率类指标最多，有10个，公平、稳定、规范类指标各有5个。为做到客观比较，指标选取遵循三个标准：一是采用比例类指标，即剔除经济、人口等体量因素的影响；二是可计量对比，基础数据均来源于公开统计资料或权威调研报告；三是有基本的价值判断，即相对而言，数据是越大越好、还是越小越好，否则就缺乏指向意义，无法进行比较[2](见表1)。

表1  高质量财政指标体系及地方财政质量演进状况

 

    二、地方财政质量状况的总体演变趋势

    根据上述体系，我们整理《中国统计年鉴》《中国财政年鉴》相关数据，分别以2012、2017年为期初、期末。其中，负债率、债务率、政府及部门预决算公开率4个指标仅有2015—2017年数据，以2015为期初年。

    (一)分析方法

    参考樊纲等(2011)构造市场化指数的方法，我们对每个分项指标进行指数化，计算出每个指数的得分。然后通过平均赋权，得出各方面最终得分。具体方法如下：

    1.当指数值高低与本指标程度高低正相关，即该指标为正向指标时，第i个指标得分=(Vi-Vmin)/(Vmax-Vmin)×4

    其中Vi是某个地区第i个指标的原始数据，Vmax是所有31个省区原始数据中数值最大的一个，Vmin是最小的一个。这种方法使所有数值均为0—1之间，为更直观显示财政质量状况，我们将理论上的百分与25个指标相除得4，然后将各指标原始得分与4相乘，得到本指标得分。

    2.当指数值高低与本指标程度高低负相关，即该指标为逆向指标时，第i个指标得分=(Vmax-Vi)/(Vmax-Vmin)×4

    3.为使各年指标跨年度可比，第t年第i个指标得分的计算方法如下：

    正向指标第i个指标t年得分=(V_i(t)-V_min(0))/(V_max(0)-V_min(0))×4

    逆向指标第i个指标t年得分=(V_max(0)-V_i(t)))/(V_max(0)-V_min(0))×4

    其中脚标t代表所计算的年份，脚标0代表基期年份。由于这两个公式的性质，单项指数在非基期年份的最高和最低得分可能大于4或小于0。

    (二)总体结论：规范方面显著改善，效率方面提升明显，公平方面相对迟缓，稳定方面风险加大

    近年来，我国地方财政质量状况明显提升，综合质量(31个省区平均)得分从48.4提高到69.6，提升了43.8%(见表2)。25指标中有20个趋于改善，仅有5个质量恶化。其中，效率和规范类指标显著改善，均提升70%以上；公平类指标改进迟缓，仅提升14.7%；稳定类指标下滑6%，财政风险隐患增大。

    1.效率方面：呈现出规模壮大、结构优化、成本降低、进度加快、效果提升的全方位增效趋势。10个效率指标，除地方税收与一般预算收入占比外均有改善。在规模上，人均一般预算收入年均增长7.8%，略高于7.6%的人均生产总值(地方平均，现价)增速，一般预算收入/GDP提升0.1个百分点，体现了稳定增长和减税降费的综合效果。在结构上，受预算口径调整和“营改增”等减税政策影响，地方税收占一般预算收入比重下滑，年均下降0.5个百分点；税收和非税收入内部结构持续优化，现代产业税收占比年均提升1个百分点、收费罚没收入占比年均下降2.6个百分点，体现了产业升级、优化营商环境的效果。在成本上，按照国务院压减“三公”经费等一般性支出要求，行政支出占比持续下降，财政供养系数提升。在进度上，受财政部考核影响，半年及三季度支出进度提升明显，分别超出50%、75%的序时进度。在效果上，历年财政支出乘数均超过1.8，说明各地充分发挥财政引导作用，采用股权投资基金、PPP等方式推动了经济增长。

    2.公平方面：财政收支对区域和群体公平的调控功能日益明显，但各级政府财力不平衡问题依然突出。5个公平指标，除县级人均财政收支缺口率外都有改善。在区域公平上，设区市人均收支基尼系数均下降，特别是直接影响公共服务均等化的人均支出差距已回落到0.2的平均线以内。在群体公平上，直接征收于个人和企业的税收占比已接近1/3，直接应用于社会民生的支出占比也接近80%，这都有助于落实“调低扩中限高”的收入分配政策，缩减居民财富差距。在级次公平上，县级人均财政收支缺口率逐步提升，反映了基层政府收支的困难状况，2017年中央本级收支盈余比为171.7%，省、市、县级收支缺口比分别为31.5%、41.6%、54.6%，其中固然有转移支付制度设计的考虑，但也印证一些地方流传的“中央财政蒸蒸日上，省级财政喜气洋洋，市级财政稳稳当当，县级财政哭爹喊娘”，表面是政府级次公平问题，实质体现了政府间事权与支出责任错配问题。

    3.稳定方面：地方政府债务风险总体可控，但隐性债务、基层收支运行、养老金支付问题均需高度关注。5个稳定指标整体堪忧。在地方政府债务上，在多方高压控制下，负债率、债务率有所下降，均在警戒线以内。但隐性债务不容忽视，在底数不清的同时，近年来的违规现象层出不穷。在财政收支运行上，地方财政对中央补助的依赖程度日益加深，2017年接近一半的财政支出无法用自有收入满足，可用财力的1/3左右需要中央补助。这仅是省级政府，市县级政府情况更加严重。2017年，河北省市级、县级政府财政支出的42%、45%都需要上级补助，一些地区甚至出现向省级借款现象。此外，城镇职工养老金支付风险依然突出，养老保险结余与当年支出比重逐年减低，2017年仅为1.15，即有14个月的支付能力，比2012年减少近5个月支付能力，而且各地差异很大，部分地区已出现支付危机。

    4.规范方面：财政管理的规范和法治化程度不断提高，但与预算编制科学、全面信息公开尚有较大距离。近年来，特别是预算法修订以来，地方政府的预算编制更加科学、预算执行更加严肃、财政信息更加公开，5个规范类指标均有改善。在预决算偏离度上，五年来预决算收入和支出的偏离度均下降了一半以上。值得注意的是，地方政府预算呈现小规模“超收”和大规模“少支”并存特点，如2017年收入偏离率为1.9%、支出偏离率为-5.2%，这与大幅“超收”“超支”的全国预算偏离特点迥异，实际上反映了地方政府预算编制执行，特别是中央补助资金下达较慢等问题。在财政信息公开上，预决算信息的公开程度大幅提升，2017年地方政府预决算公开率已接近100%，但政府资产负债、财政专户、部门预算及相关信息公开度依然较低，据《2017年中国财政透明度报告》显示，全国地方政府仍有近50%的调查信息没有公开。

    三、省际间财政质量状况的比较分析

    整体上，省际间财政质量差距显著。2017年最高的北京、上海分别为91.3、91.0分，其次是山东、江苏、广东；60分以下的有黑龙江、内蒙古、新疆和西藏。2012—2017年，提升最多的是贵州、湖南，均提升30分以上；提升最慢的是新疆，仅提升2.8分。

    (一)效率方面：沿海发达地区质量最高，西北和东北地区质量最低；中部地区质量提升最快，东北地区质量提升最慢

    横向质量状况上，2017年北京、上海、江苏、浙江、广东等发达省份都在前10名，位居后10名的有两类，一类是甘肃、新疆、宁夏等西北省份，另一类是辽宁、吉林、黑龙江等东北省份。发达省份经济实力强、产业结构优，因而财力规模较大、税收占比较高，税收收入更多依靠现代产业，非税收入较少依赖收费罚没，运行成本也相对较低。西部欠发达省份与此相反，东北省份质量较低主要因为，原本人均财力不弱、产业结构也不差，但受制于近年来的虚增“挤水分”影响，财政收入增长缓慢，且高度依赖收费罚没，财政供养人员负担沉重。2017年黑龙江人均财政收入3300元，在全国仅高于甘肃；辽宁的人均财政收入比2012年下降了23%，非税收入的40%依赖收费罚没。纵向质量变化上，五年来各省区都有提升。其中，中部省份提升最快，江西、河南、湖南、湖北均由全国后列提升到前20位；东北地区质量提升较慢、排名下降，吉林下降了9位(15到24位)，辽宁下降了14位(11到25位)，黑龙江一直位居31位。

    (二)公平方面：多数沿海地区质量较高，西部地区和广东质量较低；多数省份质量提升，山西、西藏、新疆三省区下降

    横向质量状况上，2017年上海、江苏、浙江等多数发达省份位居前10名，主要得益于县域经济发达、区域和各级政府间财力相对均衡。位居后十名的多为甘肃、青海、新疆、西藏等西部欠发达省份。值得注意的是，广东仅居28位，主要因为珠三角和粤东西北区域发展差距悬殊，2017年该省人均收入基尼系数接近0.5，仅略低于西藏，人均支出基尼系数全国最高。纵向质量变化上，五年来多数省份都有明显提升，仅山西、西藏、新疆三省区下降，主要因为这些省份的直接税收入和民生支出占比均下降，极大影响了政府调控公平的能力。其中，新疆民生支出占比下降，主要因为公共安全支出增加，2017年占比达12.4%。

    (三)稳定方面：沿海发达地区质量较高，东北和西部落后地区质量较低；绝大多数省份质量下降，财政运行风险加大

    横向质量状况上，2017年广东、北京、上海、江苏、浙江等沿海省份均位居前10名，主要因为这些地区财力雄厚，对中央政府补助、地方政府债务的依赖程度相对较小，收支运行、政府债务和养老金支付风险较低。位居后10名的主要是青海、贵州、宁夏等欠发达省份，以及辽宁、吉林、黑龙江等东北省份。其中，西部地区主要是自有财力不足，如甘肃、青海的3/4财政支出和2/3可用财力均依靠中央补助；东北主要存在养老保险支付和地方债务危机，2017年黑龙江、辽宁、吉林养老金结余均不足5个月支付水平(黑龙江已透支)，分列全国倒数第1、2、5位，三省区债务余额都超过可用财力，其中辽宁占比为178%，仅低于贵州的200%。纵向质量变化上，除上海、广东等个别省区外，绝大多数省份下降，其中在收入满足度、养老金支付方面，分别有27、26省下降。即便是北京、江苏等发达省份，对中央政府的依赖程度也加大，财政收支紧平衡特征日益明显。

    (四)规范方面：质量高低与经济发展程度、地域分布没有明显关系，广东、江苏、北京等省份透明度不够；几乎所有省份均有改善，中部省份提升最为明显

    横向质量状况上，没有明显的分布规律。东部省区中，山东、上海较高，江苏、广东较低；中西部省区中，甘肃、青海较高，宁夏、新疆较低。一方面，部分省份的预决算收支偏离率过大，2017年西藏、天津的预决算收入偏离率分别为28.2%、18.6%，江西、湖北的预决算支出偏离率接近10%。由于资料所限，我们未统计各地的政府性基金预算偏离度，实际上其偏离率更高。在已公布数据的近20个省区中，大多超过20%，2017年浙江、天津的政府性基金收入偏离率高达68.2%、61.6%，湖北、云南的政府性基金支出偏离率分别达到33.3%、32.4%。另一方面，多数省份的财政透明度较低，21个省区不到60分，江苏、北京仅居第30、26位；广东的政府、部门预决算公开度分居全国倒数第1、3位。纵向质量变化上，几乎所有省份都有提升，湖北、湖南、江西等中部省份最为明显，但部分省份的个别指标质量下滑，如天津、西藏的预算收入偏离率大幅提升，新疆、云南的财政信息透明度持续下降。

    (五)基本结论

根据上述分析，我们对各区域财政质量状况进行了比较，得出以下结论(见表2)。

表2  2012、2017年我国不同区域财政质量状况

注：分数均为省均分。按发改委口径，东部指沿海11省，中西部指内陆20省；南方16省，北方15省；发达地区指除河北、海南、辽宁外的其他东部8省，东北有3省，中部共6省。

 

    1.东西对比：东强西弱的财政质量格局未变，但差距有所减缓。2012年东部省均分数为中西部的1.28倍，2017年减缓为1.22倍。在各领域得分上，东部均高于中西部地区，但在效率和规范方面差距减缓。综合分数前10名中，2012、2017年分别有9、8个位于东部；综合分数后10名中，2012、2017年分别有7、8个位于中西部。

    2.南北对比：南北省份的财政质量形势逆转，且差距逐渐拉大。2012年北方省均分数为南方的1.03倍，2017年南方为北方的1.07倍，并在各领域得分上全面超出北方。综合分数前10名中，2012年有6个位于北方，2017年南方的安徽、福建、重庆取代北方的辽宁、河北、山西补入，北方仅剩北京、山东、天津三省市。综合分数后10名中，2012年北方有4省，2017年扩为7省。

    3.发达地区：效率和稳定指标质量较高，但规范指标表现一般。发达省份的大多数效率和稳定类指标都位居全国前列，但在规范类指标上表现不佳，省均得分甚至低于中部地区，说明经济发展程度与部分质量指标的相关性不高。SPSS软件的序列相关性检验也显示，人均GDP与效率、稳定类指标质量排名高度相关，1%置信区间内相关度分别为0.596、0.655，但与公平、规范类指标排名不相关。

    4.东北地区：各省排名全面下滑，质量得分已低于全国平均水平。2012年，东北地区省均质量高于全国平均水平；2017年，三省质量得分均低于全国平均水平，在全国位次不断下滑。辽宁、吉林、黑龙江综合质量排名分别由6、15、21，下滑到22、21、28位。在四类领域指标上，除吉林的规范指标由17位提升到10位外，三省各领域指标全部呈位次下降状况。

    5.中部地区：质量提升程度最高，多数省份质量排名进位明显。2012—2017年，中部地区省均质量得分在各区域中提升最多，并由低于全国平均转为高于全国平均水平。分省看，除山西外，其他5省排名均大幅提升，湖北、湖南、江西都进位了10名以上。

    四、提升地方财政质量的对策建议

提升地方财政质量状况，需要将效率、公平、稳定、规范的高质量理念贯穿于财政运行全过程，构建高质量的财政收入、财政支出和财税体制(见表3)。

表3  基于四大高质量财政特征的财政对策体系

 

    (一)构建高质量财政收入体系

    高质量财政收入要求，收入来源、收入制度和收入征缴的全流程，都符合效率优先、兼顾公平、稳定规范的高质量要求。

    1.建设高质量财源。高质量收入来自高质量财源，要求财政收入增长与经济发展程度密切相关，更具持续性，而非大幅波动。在财源上，更依赖与经济发展相关性强的税收收入增长；在税源上，更依赖先进制造业、现代服务业等产业发展贡献；在费源上，更依赖国有资源收益和部分专项收入，而非收费和罚没贡献。为此，一是推进高质量行业发展，加快传统产业转型和新兴产业培育，构建现代产业体系；二是推进高质量企业壮大，进一步简政放权、优化支持，壮大企业竞争力；三是扩大高质量产品供给，提升品牌影响力；四是推进高质量要素集聚，创新人力、资本、技术等要素供给渠道和方式。

    2.打造高质量税制。高质量税制指财税政策除履行征收收入这一主要功能外，还能有效发挥对经济社会的调控作用，促进高质量发展。一是目标于降本增效，如促进企业研发、创新和资源利用的税费奖惩政策，但不宜干扰一般竞争行为；二是目标于普惠公平，如针对低收入者、农民及小微企业的减税降费政策，但应注意范围和程度，不打击其他群体积极性；三是税制稳定规范，财税制度、政策的制定实施应有一定的稳定持续性，并注重公开透明。为此，应根据上述目标完善财税法规，提升现行税法的法律级次，清理规范各类优惠政策，同时深化税费改革，逐步提高直接税占比、完善国有资本收益上缴机制。

    3.实行高质量征缴。高质量征缴指税费征收应符合预算法规定，而不是完成计划任务，征收中尽量减少对市场主体行为的不良扭曲。一方面，对征收收入为主的税费，如增值税，征税应使社会所付出的代价以税款为限，不给纳税人带来其他损失，避免干扰市场的正常运行。另一方面，对特殊调节作用的税费，如消费税，确保税制本身的调节作用得以发挥，而非逆向调节，特别应避免非税收入影响企业营商环境。为此，应发挥税务机构整合优势，进一步完善征管系统、规范征缴程序、降低征纳成本。

    (二)构建高质量财政支出模式

    高质量财政支出的核心是“提效”，既要优化财政资源配置，更要发挥实际支出效益，还要完善财政绩效监管，保障财政运行安全。

    1.高质量配置财政资源。一是注意范围和边界，按照政府与市场的职能划分，合理确定财政支出范围，解决政府缺位越位问题；二是注意方向和结构，按照高质量发展要求，既压缩“三公经费”等一般性支出，确保财政供养人员只减不增，更要提升支出的公共性和普惠性，重点用于“三大攻坚战”和社会民生领域；三是注意进度和力度，既要在符合制度的前提下加快支出进度、尽早发挥效益，也要综合考虑支出需要和财力可能，选准支出力度、步骤；四是注意方式和程序，加快清理暂存暂付款，盘活财政存量资金，推进贫困县涉农资金实质性整合，加大其他领域专项资金整合力度。

    2.高质量发挥资金效益。关键是创新财政支出方式，减少成本损耗，提升整体效益。一是综合运用财政资金奖补、贴息、后补助、竞争性分配等方式，提高资金直接效益；二是创新民生保障等专项债券，完善“财政+金融”政策调节机制，放大财政资金支出效果；三是规范运用PPP、股权引导基金、融资租赁等模式，吸引社会资本投入经济社会领域。

    3.高质量实施支出监管。一是完善管理制度，构建全过程绩效预算管理新机制；二是优化预算流程，增强财政部门“核心预算机构”的地位，提高预算编制的科学性和规范性，硬化预算执行约束，加强对“超收”“少支”资金的管理；三是创新监管方式，建立“横向到边、纵向到底”的专项资金全流程监管平台，重点监控资金使用的“最后一公里”；四是建立定期评估机制，并将评价结果与政策调整、预算分配和官员考核相挂钩；五是推进信息公开，特别是将民生资金的拨付使用接受社会公众的监督。

    4.高质量保障运行安全。一是防范收支运行风险，全面监控县级财政运行情况，完善市县基本财力保障机制，强化对收支缺口地区的“三保”补助力度；二是防范地方债务风险，完善全口径债务管理体系和债务风险防控机制，重点防控PPP、股权投资基金等形成隐性债务；三是防范社保资金支付风险，完善城镇职工养老保险中央调剂金制度，尽快实现全国统筹，推进国有资本划转、社保基金投资运营等改革，实现资金保值增值。

    (三)构建高质量财税体制框架

    财政关系是政府间关系的核心。构建高质量财税体制，需要深化财税改革，完善政府间财政关系，推进各级政府财力配置的科学化和法制化。

    1.合理划分政府间财政收支。深化政府间财政事权与支出责任、财政收入划分改革，特别是减少并规范共同事权，加快构建地方税体系，降低地方政府对土地财政及非税收入的依赖度，既实现各级政府的权、责、利相统一，激励地方政府主动作为，也保障地方政府拥有较为稳定的自主收入来源。

    2.完善财政转移支付体系。将转移支付改革同政府间财政事权和支出责任划分改革相衔接，逐步形成公平为主、兼顾效率的财政转移支付体系。其中，公平主要均衡区域间财力差异，也适当照顾城乡间(市区与县域)和政府级次间财政均衡，特别是加大省对市县的转移支付力度，给予欠发达地区和基层政府倾斜支持，促进省内横向和纵向的财力结构均衡。同时，应注意一般性转移支付规模过大、增长过快影响地方积极性问题，适当采取激励相容、奖补结合等分配方式。

    3.保持财税体制稳定规范。一方面，以法规形式明确政府间财政收支划分的基本规范，研究出台《政府间财政关系法》《财政基本法》。另一方面，调整财税体制应履行一定程序、充分征求地方意见，尽量减少出台临时、散碎、不规范的分享办法，保持财税体制的相对稳定性和财政政策的严肃性。

 

参考文献：

〔1〕樊纲,王小鲁,朱恒鹏.中国市场化指数——各地区市场化相对进程报告[M].北京:经济科学出版社,2011.

〔2〕林致远.财政治理与高质量发展[J].国家治理,2018(16).

〔3〕刘昆.完善推动高质量发展的财政制度体系[J].中国财政,2018(24).

〔4〕朱云飞,苗婧.推进河北法治型财政建设研究[J].经济研究参考,2012(39).

〔5〕孟丁凡,王希瑞.财政事权和支出责任划分视阈下的地方政府治理问题探析[J].现代商业,2017(03).