郑祖昀 黄瑞玲/中共江苏省委党校
内容提要：我国地方政府性债务风险总体可控，但隐性债务风险较为突出。本文在系统梳理地方政府性债务风险文献的基础上，重点阐述我国地方政府隐性债务的规模、原因及对策。首先，从地方政府隐性债务的定义切入，总结不同的方法对隐性债务进行分类并测度其规模。其次，对地方隐性债务的形成原因从体制机制、宏观政策和地方政府非理性行为角度进行归纳分析，并通过框架图对上述因素进行结构梳理。最后，从遏制增量和化解存量两个角度梳理具体的对策建议。
关键词：地方政府 隐性债务 债务规模 债务成因 治理对策
十九大提出从现在到2020年，是全面建成小康社会决胜期，要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战。2017年中央经济工作会议明确防范化解重大风险的重点是金融风险，2018年中央经济工作会议进一步指出，稳妥处理地方政府债务风险。2018年12月全国财政工作会议强调继续打好三大攻坚战，严格控制地方政府隐性债务，有效防范化解财政金融风险。可见，防范化解金融风险尤其是地方政府隐性债务风险是当前及今后一段时期我国经济金融领域的重要任务。自2017年以来，地方政府债务管理趋严，金融去杠杆加紧使得地方政府债务总体风险可控，但是由于地方政府隐性债务缺乏可操作的权威的定义，导致对隐性债务摸底不实，难以测量规模，无法全面准确揭示债务风险（刘尚希，2018）[1]，这成为影响中国经济发展的“灰犀牛”风险。呼显岗（2004）指出地方政府债务规模巨大，或有债务隐蔽性强占比重，潜在风险很大，一旦风险形成能够向上级政府传导，引发中央财政危机，将会拖垮中央财政，延迟经济发展甚至危及社会经济稳定[2]。刘波（2018）也表示隐性债务不断积聚使得债务风险更为突出，认为应当遏制增量、化解存量去治理隐性债务问题[3]。中央政府相继采取措施，出台相关法规去治理隐性债务问题，新《预算法》和国务院2018年发布的43号文件旨在剥离地方融资平台的政府融资功能，厘清企业信用与政府信用、中央信用和地方信用的边界，但实践中融资平台与地方政府剥离并不彻底，政企关系依旧是混乱的局面。因此，必须防患于未然，高度重视地方政府隐性债务问题，严格落实相关政策，努力化解风险，保持社会经济良好运行。清晰界定地方政府隐性债务的规模和成因有助于我们提出治理隐性债务问题的思路。
一、地方政府隐性债务的规模测度
（一）关于地方政府隐性债务的界定
地方政府隐性债务规模是评判债务风险一个重要指标，但是地方政府隐性债务没有可操作的权威定义，难以确定其规模具体数值。当下关于地方政府隐性债务的概念比较流行的是Hana（1998）财政风险矩阵，从法律责任和道义责任角度上将政府债务分为显性债务和隐性债务，从债务发生的可能性角度上政府债务分为直接债务和或有债务，根据风险矩阵可将隐性债务细分为直接隐性债务和或有隐性债务，主要反映公众和利益集团压力的政府道义责任[44]。结合其风险矩阵，地方政府隐性债务是指不以某一法律或合同为基础，产生于公众预期或政治压力，由地方政府承担偿付责任的债务[4]。陈磊（2017）从债务数据的完整性和管理方面出发，认为地方政府隐性债务的实质是不纳入地方政府债务管理和统计，但由地方政府承担偿还责任或可能承担偿还责任的债务[5]。梁朋（2018）从债务来源去定义地方政府隐性债务，意指个别地方政府通过融资平台公司、政府和社会资本合作（PPP）、政府投资基金、政府购买服务等方式违法违规或变相举债形成的债务[6]。
（二）关于地方政府隐性债务的分类与规模测度
在地方政府隐性债务规模的测度上，一部分学者认为可以通过审计、统计、排查大致估算，马蔡琛（2018）认为隐性债务测量的核心问题在于债务风险的概率分布估算，先对隐性债务进行分类，再逐类匡算隐性债务显性化的概率得出一个规模的期望值[7]。但是，刘尚希（2018）认为对地方政府隐性债务的定义尚且还未明确，更不用说去估算债务代偿概率，这恰是隐性债务规模测度面临的难题[1]。此外，地方政府隐性债务的统计困难还由多方面原因：在《预算法》禁止地方政府举债的压力之下，地方政府不愿公开政府债务；以收付实现制为基础的预算会计未对地方政府隐性债务予以记录和披露；多头融资、多头管理、各自为政的分散管理使得地方政府难以弄清自身负债规模（刘少波、黄文青，2008）[8]。可见，从不同视角和不同方法去计算得出的结果大相径庭。
Hana的财政风险矩阵提供了对政府债务归类的思路，结合地方案例分析，刘尚希（2018）将地方隐性债务主要分为三类：一为建设性债务，包括投融资平台的债务、棚改债务、政府购买服务项目债务、PPP项目债务、地方国企僵尸企业债务、金融扶贫项目等；二为消费性债务，主要是养老金缺口；三为地方政策性融资担保的债务，例如过桥贷、银政担等，但因为缺乏完整的数据，故无法给出具体的隐性债务规模[1]。刘少波、黄文青（2008）细化地方政府的债务事项将地方政府隐性债务划分为五类：一是根据国家统一安排由地方政府担保的外债；二是在法律允许范围之外经形成的地方政府融资体系；三是县乡政府债务；四是地方政府使用的国债配套资金；五是包括国有企业难以偿还的债务和金融风险的转嫁，地方政府的挂账以及社会保障资金缺口在内的政策性债务。根据上述分类统计，2006年地方政府隐性债务规模已接近5.5万亿元[8]。封北麟（2018）则另辟蹊径从地方政府支付意愿的角度将地方政府隐性债务分为两类：一类隐性债务是指地方政府在违法违规融资过程中刻意隐匿的地方政府债务；二类隐性债务是指迫于公众对政府角色的理解与预期以及上级政府压力而不得不承担的支出责任。根据其隐性债务二分法推算，截止2017年四季度末，一类隐性债务规模达到5.76-9.35 万亿元，平均约7.6万亿元。二类隐性债务的规模取决于未参保人数的估计、人口增长、估计年度数、危机事件发生概率等多方面因素，因而很难量化[9]。
国内许多学者通过地方融资平台债务去估算隐性债务规模，结果一般在30至50万亿元之间，张晓晶在2017年度的中国去杠杆进程报告提到当前地方政府融资平台债务约30万亿元，白重恩指出截止2017年6月底，发行城投债的企业的债务余额是47万亿左右（姜超，2018）[10]。吴盼文等（2013）认为地方政府隐性债务主要是地方融资平台公司的贷款和城投债。利用有关职能部门统计体系公开统计数据，整理出从2001年至2012年全国政府债务测算数据，其中地方政府隐性债务从2001年起至2012年依次为1.11万亿元、1.4022万亿元、1.7712万亿元、2.2374万亿元、2.8263万亿元、3.5702万亿元、4.5098万亿元、5.5687万亿元、9.0169万亿元、10.7175万亿元、10.9178万亿元、10.3278万亿元[11]。由此可见地方政府隐性债务规模随时间增长不断积累，但将地方政府隐性债务主要归结为地方融资平台贷款及城投债，无疑忽略了包括养老金缺口、金融机构坏账、国有企业债务等在内的地方政府隐性债务，使得测度规模低于实际应有水平。
姜超（2018）指出目前市场上对于隐性债务的分类不够清晰，存在交叠的情况，他从融资主体、投资端、融资端三个视角去估计隐性债务规模，这三个角度是“两面一体”的关系，估算出2017年底隐性债务规模约为30.6万亿。另外，国际清算银行显示的我国官方口径的债务余额之差为8.9万亿，实质上即为我国地方政府隐性债务；国际货币基金组织2017估计我国广义和狭义政府债务余额，二者之差得出我国2016年地方政府隐性债务余额为19.1万亿元[10]。
综上所述，目前对地方政府隐性债务的界定、分类及规模测度莫衷一是，亟需统一口径，科学量定并估算其具体规模，为处理地方政府隐性债务风险提供合理依据。
二、地方政府隐性债务的形成原因
基于上述地方政府隐性债务分类及规模测度的文献梳理可见，我国地方政府隐性债务体量大，隐蔽性强。那么其形成原因是什么呢？综合众多学者观点，主观层面上地方政府非理性行为和客观层面上的经济增长、财政体制、管理体制、投融资体制、行政体制和宏观政策是导致地方政府隐性债务高企不绝的原因。
（一）经济增长角度：经济举债性扩张
随着城镇化和工业化推进，经济的发展过程中各种基础设施建设项目需要占用大量的资金，扩大地方政府债务规模，隐性债务也随之积聚。Hildreth and Miller（2002）通过实证分析得出地方政府债务与经济发展相互关联，适当举借债务能够促进当地经济发展，地方经济发展状况好能够提供较强的举债基础[45]。赵全厚（2011）认为工业化和城市化的加速发展是地方政府性债务产生的基础背景或基本原因[12]。莫兰琼、陶凌云（2012）认为我国经济增长方式是投资拉动型的，不合理的增长方式导致经济失衡，尤其在2008年之后地方政府债务呈井喷之势[13]。王金龙（2005）认为从根本上看，追求经济持续快速增长和实行根本性的经济体制转轨是形成或有负债及其财政风险的原因[14]。
根据凯恩斯的“赤字财政”理论，地方政府债务对城市的经济发展具有促进作用，从经济增长的角度去分析地方政府隐性债务增长的原因，缪小林、伏润民（2011）认为这实质上反映地方政府债务与经济增长之间有相互促进的关系，但并不能说明经济发展对债务的需求是债务风险产生的根本原因[15]。
（二）财政体制角度：财权事权不匹配
1994年分税制改革相对规范了央地政府收入分配的关系，但同时导致地方政府财权上移、事权下移，地方政府在收入较少的情况之下增加支出负担，地方政府被迫违规举债，隐性债务增加。刘波（2018）指出地方政府隐性债务的增多与财政压力过重二者之间表里相应，财权事权不匹配是重要原因[3]。刘尚希（2018）认为事权过于下沉使得市县一级成为发展责任、扶贫责任主要承担者，当地方政府难以承担时便会通过隐性债务的方式转移风险[1]。陈磊（2017）认为财权事权不匹配，央地责任划分不合理，地方政府有限的财力无法承担中央下移的责任，只得通过违规举债，形成隐性债务[5]。陈宝东（2017）通过构建省级面板数据模型进行实证分析得出财政分权赋予了地方政府举债的动机，金融隐性分权则是政府隐性债务增加的重要原因，二者综合作用使得地方政府债务迅速增长[16]。马进、殷强（2010）认为分税制使得地方政府在承担过多经济建设的同时缺乏相应独立财权，存在的资金缺口没有合理的融资渠道使得地方政府以隐性方式负债[17]。
地方政府财权和事权不匹配导致隐性债务积累是国内研究中较为流行的观点，但时红秀（2011）认为这种解释并非地方债务积累的根本，通过实地考察发现越富的地区负债规模越大，且地方政府举借的债务很少用于日常开支，这些现象无法为“财政体制说”提供支持[18]。可见，财政体制的缺陷是导致地方政府债务增加的重要原因，但更为根本的是这种收支缺口为地方政府非理性违规举债提供动机，导致隐性债务不断增长。
（三）管理体制角度：债务监管不严格
地方政府缺乏严格有效的预算约束和债务举借、使用、偿还管理机制，使得大量债务隐性化，加之隐性债务不纳入债务预算管理，现行制度无法管控地方政府隐性债务的动态，促使地方政府通过隐性方式大量举债。封北麟（2018）指出中央政府在制度设计上存在漏洞，对地方政府监管乏力，为地方政府变相举债创造了空间，滋生大量隐性债务[9]。马蔡琛（2018）认为我国债务管理相对滞后，无法有效监管不断创新的金融工具为地方政府举债所提供的“隐形技术”，导致地方债务加剧的同时使得风险传导机制更加隐蔽[7]。张海星、刘德权（2002）认为我国政府欠缺对预算风险的管理，忽视预算之外可能承担的债务，导致政府对财政状况做出误判，同时我国传统的预算并没有考虑政府由于过去的承诺所引发的未来成本，因而这种不断积累的隐性及或有债务容易引发财政风险[19]。莫兰琼、陶凌云（2012）认为地方政府举债与预算软约束有很大的关系，并总结了三个方面的预算软约束：中央政府与地方政府之间存在预算软约束倾向、金融体系对地方政府举债呈现软约束状态、地方人大对地方政府的监督约束软化[13]。马海涛、吕强（2004）认为地方政府债务管理体制分散，包括或有债务在内的大量债务游离于监管之外，难以对债务风险进行有效的量化管理[20]。刘少波、黄文青（2008）认为缺乏对政府债务的监督和约束机制，对地方政府信用的披露不完善，促使地方政府举债意愿增大，同时地方政府对项目审批流于形式，缺乏对项目的经济效益评价机制，最终导致隐性债务增加[8]。李燕（2009）指出地方政府对资金的使用和偿还缺乏中长期的规划和监管，地方政府的财政预算无法对隐性债务形成约束[21]。刘尚希（2018）认为财政风险评估机制缺失，使得政策的制定层和执行层都缺少对财政风险的思考，因而在缺少风险评估机制的约束下，地方政府会更加随意举债，包括隐性债务在内；由于预算约束不完整，因此在没有机制来揭示地方政府的或有支出事项，会产生大量的“表外”债务，即隐性债务[1]。
从管理体制角度去分析，主要包括地方政府举债前的预算管理、举债后资金使用和债务偿还管理机制，以及动态的风险预警机制这几个阶段，如果存在合理的债务规模约束机制，地方政府就不可能盲目举借债务;如果存在合理的债务使用监管机制，低效的地方政府债务就会减少:如果存在合理的偿还管理机制，地方政府债务违约就难以发生（缪小林、伏润民，2013）[15]，因此，管理体制不完善放任了地方政府隐性债务的增长进而引发债务风险。
（四）投融资体制角度：融资渠道不完善
不完善的融资渠道无法满足地方政府大量的资金需求，导致地方政府通过“开拓”非正规融资渠道违规举债。地方政府举债经历两个阶段，在2015年新《预算法》颁布之前，地方政府通过国债转贷和中央代发方式举债，但规模有限，更多是地方政府融资平台获得资金，因而积累大量的隐性债务。刘少波、黄文青（2008）认为地方政府缺乏正规的融资渠道是形成地方政府隐性债务的根本原因，在经济高速发展，地方政府财政缺口增大时，除了有限的融资渠道之外，地方政府只能采用政府担保或变相担保等“多元化”融资方式获得资金，从而形成大量隐性债务[8]。于海峰、崔迪（2010）指出地方政府通过多家投融资平台从银行获得贷款，使得银行难以把控地方政府的负债和担保情况，一旦债务出现问题就会导致银行产生大量不良资产。贾康（2010）[23]，黄国桥、徐永胜（2011）认为我国处在经济转轨阶段，适应市场经济要求的投融资体制还未成型，地方政府过大的投资范围导致其背负巨额债务[24]。郭琳、陈春光（2002）指出地方政府直接融资渠道的缺位在客观上增加了债务风险的隐蔽性，不利于债务风险的防控[25]。赵全厚（2011）指出地方政府在投融资体系中存在的问题：地方政府投资范围过宽；政府多部门融资，责任主体不明确；政府负债融资的管理基础工作欠缺[12]。
在新《预算法》出台后，地方政府获得一定的举债权，但有限的融资规模无法满足扩张的投资需求，地方政府只能自行开拓融资渠道，形成了中央及其部委无法监管的隐性债务，其中地方政府融资平台自分税制改革以来一直作为地方政府主要的融资渠道，虽然融资平台公司产生的债务不构成地方政府的直接债务，但是通过地方政府担保等方式，使得地方政府隐性债务大量增加，具有较大隐患（扈文秀、张欣星，2016）[26]。封北麟（2018），陈磊（2017）认为在中央政府大力规范地方政府融资行为、严控举债规模时债务融资供需矛盾被显著激化，地方政府难以通过正规融资渠道，迫使其变相融资最终导致隐性债务难以根治[9][5]。可见，投融资体制的不完善是地方政府隐性债务形成的重要原因。
（五）行政体制角度：职能转变不到位
我国行政体制从总体上看还不健全，地方政府层级过多、职能转变不到位的问题导致地方政府隐性债务扩张。刘少波、黄文青（2008）认为地方政府行政层级过多使得地方政府财政资源受制约，政府职能转变不到位，对市场干预过多导致地方政府承担了本应是市场承担的风险，形成大量的隐性债务[8]。于海峰、崔迪（2010）认为我国政府层级过多会导致“漏斗效应”，致使中央的资金和政策向基层传递时落实不到位，造成地方政府财政负担过重[22]。莫兰琼、陶凌云（2012）认为地方政府职能错位，过分地干预市场运行会增加地方政府债务的风险，地方政府超越自身权限盲目投资是地方政府债务不断增加的重要原因[13]。贾康（2010）认为我国行政体制改革缓慢，政府职能转换不到位，“越位”和“缺位”问题并存导致政府投资行为不规范[23]。郭琳、樊丽明（2001）认为我国国有企业改革不力，政企不分、政府职能越位增加了地方政府的隐性债务[27]。
从行政体制角度上看，经过四十年来行政体制改革，我国政府在行政效率、政府职能定位上依旧存在问题，地方政府的行政成本及“越位”投资增加财政支出，进而通过举借隐性债务以满足“全能政府”的定位，这是政府内部体制的顽疾，但并非隐性债务的本质原因。
（六）宏观政策角度：逆周期调控政策
宽松的货币政策和积极的财政政策增加地方政府的支出负担，尤其为应对2008年金融危机而出台的四万亿计划要求地方政府资金配套，沉重的支出压力迫使地方政府借道隐性债务以满足中央政府逆周期调控政策的实施。张文君（2012）认为基于宽松的货币政策及银行放货偏好等“外因”是导致地方政府债务扩张的重要原因[28]。马改艳（2014）认为2008年金融危机后中央政府出台四万亿计划为市场提供流动性，各级地方政府为提供匹配资金通过原有的城投公司和新建的投融资公司大量举债导致地方债务迅速增长[29]。魏加宁（2010），指出在全球金融危机后我国调整宏观政策导向，宽松的政策环境之下地方政府融资平台迅速发展，其背负的显性和隐性债务也快速增加[30]。呼显岗（2004）指出自1998年以来国家为治理通货紧缩而实施积极的财政政策，这正是推高地方政府债务的原因之一[2]。但是时红秀（2010）持不同的看法，按照两年四万亿计划需要地方政府配套的资金仅为1.3万亿，但在2009年一年中地方政府融资平台就积累了5万多亿债务，因此，这种“宏观刺激说”并未触及地方债务问题的根本[18]。
从宏观政策的角度去分析，能够发现这是来自于地方政府外部的强制性因素，地方政府接受中央的指示“被迫”增加开支导致债务增加，但这种政策性调整并不是地方政府主动的负债行为（贾康，2010）[23]，因此，逆周期调控政策导向是地方政府隐性债务增加的一个外生因素。
（七）政府行为角度：非理性举债冲动
地方政府作为一个相对独立的经济主体，当考核机制下的经济指标与个人利益挂钩时，扮演“经济人”角色的地方政府必然有逐利心态，主要表现为地方政府官员片面的政绩观和扭曲的负债观，同时地方政府抱有中央兜底的幻觉使其忽视偿债责任和债务风险，形成大量的显性债务和隐性债务。
刘世锦（2018）指出地方政府官员不正确的政绩观是一些地方政府违规举债形成隐性债务的根本原因[31]。张文君（2012）认为地方政府官员的政绩考核体制是地方政府经济行为的根本原因，在原有预算约束下无法满足地方政府不断扩大的固定投资需求时，地方政府避免采取影响官员升迁、违约成本高的举债方式，而是通过地方政府平台向银行借款，因而形成了大量的隐性债务[28]。巴曙松（2011）指出我国目前以GDP增长论政绩的经济考核模式，使得地方政府官员形成不恰当的政绩观，不顾偿债能力进行举债投资，导致地方债务不断增加[32]。赵全厚（2011）认为地方政府债务与领导者升迁联系不紧密，且债务期限远超过领导人任其，导致地方政府有很强烈的融资意愿，使得地方政府债务不断上升[12]。李蜡生（2013）指出中央和地方存在“父子关系”，即当地方政府发生债务危机时，中央政府的“父爱主义”会保证地方债务不出现违约情况，即地方政府债务具有可转移性[33]。马蔡琛（2018）认为我国单一的行政架构下，中央与地方的关系类似集团里总分公司的关系，地方政府天然地认为中央政府会为其债务兜底，因而忽视风险大量举债[7]。
综上所述，本文认为造成地方政府隐性债务问题的根本原因在于地方政府内生的非理性因素，“以GDP论政绩”的不合理考核体制促使地方政府官员为追求升迁利益而过度借债投资，单一的行政架构下地方政府萌生中央兜底的潜意识，使其忽视债务风险大肆举债，同时债务期限和官员任职期限的不一致诱发道德风险，地方政府只管借不管还，寅吃卯粮造成恶性发展。此外，财政体制、管理体制、行政体制的不完善和逆周期调控政策的影响扩大地方政府财政收支缺口，其中，以分税制改革不完善所造成的财权事权不匹配为主，然而，地方政府发债规模受限，除发行地方债之外缺少其他正规的融资渠道，这种巨大的资金供需矛盾导致地方政府违规举债，使得隐性债务不断增加，债务风险不断积聚。
经济增长 地方政府 非理性行为 工业化 城镇化 财政支出 单一行政架构 宏观政策：宽松政策导向 投资体制：投资范围过广 不完善的 监管机制 预算管理 融资体制 供需矛盾 地方政 府债券 债务风险 表外 表内 不完善 不完善 隐性 债务 显性 债务 显性 债务 违规举债 收支缺口
财政体制：财权事权分离
行政体制：政府职能错位
图1 地方政府隐性债务成因结构
三、地方政府隐性债务的治理对策
处理地方政府隐性债务问题，短期内需要控制增量，债务增长需要偿债能力增强相匹配，在中长期来看需要用好债务资金，将债务转化成高质量资产，增强偿债能力（刘尚希，2018）[1]，通过上述成因分析，必须坚持完善相关机制，对症下药，控制隐性债务的增量，并逐步化解现有隐性债务存量。
（一）控制增量
1.控源头：加大问责力度，转变发展理念
从根本上抑制地方政府的举债冲动，使其形成正确的发展观和举债观以控制隐性债务增量。韩健、向森渝（2018）提出应当调整地方政府的政绩考核方式，将简单的GDP总量或增长作为指标的考核体系转变为注重经济发展的质量和内涵，例如建立GDP周期考核指标或涵盖人民获得感和幸福感的综合指标[34]。针对地方政府官员存在的只顾任期内发展，举债投资而忽视偿还责任的短视化行为，刘瑞明、金田林（2015）认为应当将经济增长的成本引入政策考核机制，同时根据不同地区不同情况适当延长官员任期，解决地方政府短视行为[35]。梁朋（2018）提出防范化解地方政府债务风险，尤其是隐性债务问题的根本在于按照中央的思路，加大督查问责的力度，做到终身追责，倒查责任，遏制地方官员违规举债冲动，加强地方政府官员责任意识，消除“只借不还”的负债观[6]。2017年全国金融工作会议针对地方债首提终身问责并倒查责任，《关于2016年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告》中《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》中专门提出坚决中央不救助原则，坚决打消两种幻觉：中央政府会买单的幻觉和金融机构认为地方政府不会也不敢破产、财政会兜底的幻觉（常欣，2018）[36]，但是崔瑜（2018）认为在实践中中央不救助原则尚未得到实践检验，地方政府仍存在上级政府救助的“幻觉”，因此，应当在中长期内转变发展思路，切实从重速度向重质量转变，以综合性考核指标替代GDP考核，优化投资环境，培育优势产业、新兴产业，发展和利用地方特色资源，拓展地方财源，不断提升地方政府造血能力[37]。
2．堵暗道：转变政府职能，完善监管体系
加快行政体制改革，找准政府职能定位，落实地方政府债务限额管理和预算管理制度，健全风险预警机制，堵住隐性债务增长的“暗道”。贾康（2010）认为应当转变政府职能，找准定位，将政府由“全能型”转变为“服务型”，由“无限型”转为“有限型”，在此基础上进一步划分政府间事权，能够有效遏制地方政府变相举债行为，从根本上杜绝地方政府债务的无限蔓延[23]。吴盼文等（2013）认为减少地方政府对经济活动的过多干预是降低隐性债务的根本，同时还应当通过制度改革去制约债务的无序扩张，例如规范地方政府的投融资行为，控制过度投资、无效投资，继续推进国有企业深化改革和国有资产监督管理体制改革，缓解企业资本结构性错配风险[11]。时红秀（2010）建议借鉴其他国家经验，建立上下级政府间财政监管规则，运用公开批评、司法追究和财务惩罚等方式对下级政府的举债行为进行约束[18]。从优化债务管理出发，刘尚希（2018）认为应当评估地方政府的隐性债务代偿率以及政府或有支出事项，把显性债务和隐性债务纳入统一的债务管理框架[1]。从政府预算管理的视角，马蔡琛（2018）提出了优化地方政府债务管控机制的方法，应当同时推进财政管理和行政管理改革，构建利益相关主体共同治理的债务管理新局面，其次可尝试推行结构性预算平衡准则以便在一定程度上消除财政政策的顺周期性，另外还可借鉴新加坡“双钥匙”保障机制，推行地方政府任期内预算平衡的财政管理[7]。从硬化地方政府预算约束的角度，常欣（2018）建议进一步提高地方债的市场化程度，减少中央对地方发债的管控、地方政府对市场的行政干预，体现地区差异化定价原则，对地方政府举债行为形成强大的市场约束；将各类债务融资和形成的相应资产编入政府资产负债表，提高地方政府的财政透明度，进一步完善地方政府信用评级体系[36]。同时，建立地方债务内部预警体系，实时掌握地方债务的动态，及时有效地控制和防范债务风险（梁朋，2018）[6]。
3．开明渠：合理合法举债，推进财税改革
地方政府变相举债泛滥的背后有一部分来源于财政压力，因此，在堵住变相举债的“暗道”的同时，应当扩大地方政府合法举债的“明渠”，使其合法合规地举债（刘波，2018）[3]，马进、殷强（2010）、梁朋（2018）认为赋予地方政府举债权能够解决地方政府融资问题，在很大程度上使得隐性债务显性化，同时还需要完善债务管理制度，公开地方债券的用途和余额，使地方债务公开透明[17][6]。封北麟（2018）认为财政风险应当进一步优化新增地方政府债务限额分配测算办法，将分配公式中的系数权重向地区财力暂时不足，但债务管理积极、区域经济发展潜力和态势较好的地区倾斜，强化供需平衡管理，引导隐性债务显性化[38]。针对财权事权不匹配的问题，崔瑜（2018）、裴艳（2014）认为中长期治理隐性债务需要进一步推进财税体制改革，合理划分地方政府的财权和事权，减低地方政府举债的需求[37][39]。贾康（2010）认为塑造与市场经济相契合的分税分级财政体制，是使基层财政真正解困、地方经济可持续发展的治本之路，应当落实财税体制改革，调整央地收入划分，逐步实现中央、省、市县三级财权和税基的呼应，另外适当提高国家长期国债的规模，引导地方政府形成阳光的融资机制[23]。于海峰、崔迪（2010）认为应当建立规范的财政转移支付制度，理顺央地税收关系，科学划分各级政府税种，使地方税成为地方财政主要来源[22]。
4．抓重点：规范融资平台，剥离融资功能
地方政府融资平台是中国的“特色产物”，有政府信用“背书”，地方融资平台在地方建设中作用巨大，在推动了地方经济快速发展的同时积累了巨量地方政府隐性债务，是地方政府隐性债务主要举债主体（封北麟，2009）[40]。针对地方融资平台引发的隐性债务问题，国务院发布43号文要求剥离融资平台政府融资功能，但由于融资平台的融资规模巨大，彻底剥离其融资功能需要发行大规模的地方债券，这在短期内难以实现。孙德芝（2018）通过构建声誉博弈模型对中央与地方政府如何围绕与融资平台债务相关的法规政策展开博弈进行分析，给出地方融资平台问题的解决思路：整合融资平台，市、县级政府只设一个融资平台并通过完善法人治理结构，实现政企彻底分离；借鉴日本模式对融资平台进行分类管理；完善融资平台的信息披露管理，便于市场化管理，接受公众监督[41]。整合地方融资平台资源能够形成规模优势，有利于政府监管，同时强化地方融资平台的风险内控机制和外部监管；推广融资平台银团贷款，对于大型融资项目可分散风险主体，控制授信额度，避免贷款过于集中和发生系统性风险；积极探索融资平台新的融资方式，鼓励有条件的地方融资平台发行企业债以及资产证券化等更为灵活的融资方式，推动融资渠道多元化（裴艳，2014；王晓曦，2010）[39][42]。
（二）化解存量
化解现存地方政府隐性债务存量，应当摸清隐性债务规模，按照全口径、全覆盖的标准，对隐性债务的类型、规模、期限进行分类筛查，对隐性债务心中有数（马进、殷强，2010；崔瑜，2018）[17][37]。对历史债务的统计和化解是建立地方公债制度的前提，地方政府应当积极地组织清欠，削减隐性债务（刘少波、黄文清，2008）[8]。除此之外，还应当熟悉地方政府隐性债务的各种形式，例如平台公司、政府投资基金，采取银信合作、资管计划、明股实债等方式规避监管的隐性债务，加强审计的敏感性和识别能力（陈磊，2017）[5]。
吉富星（2018）建议采取压缩规模、缓建、 停建、债务谈判或重组、资产处置等措施制定化债方案，在合理期限内妥善化解债务风险。对于“僵尸”国企形成的隐性债务[43]，封北麟（2018）建议加快国有企业改革，推进长期“僵尸”国企与优质民营企业战略重组，并积极推进和落实划转地方优质国企资本充实地方社保基金方案，减轻财政承接国企社会保障的压力[38]。国务院43号文能够在一定程度上遏制地方融资平台新增的隐性债务，但对于以前年度积累的地方融资平台债务，该政策则难以触及，扈文秀、张欣星（2016）认为治理地方融资平台存量债务需要地方政府进行甄别，需要地方政府偿还的债务应纳入预算管理，并申请发行地方政府债券置换，优化期限结构，并通过建设其他重点缓释债务存量[26]。贾康（2010）认为为了提高地方政府化解债务存量的积极性，应当借鉴“普九”债务化解的做法，加大奖励力度，形成与完善对地方政府偿债的长效激励约束机制[23]。
治理地方政府隐性债务是一个长期的过程，债务控制不能搞急刹车，不能一味为了避免追责而中止合同工程，全力还债，这很可能将导致资金链断裂引发风险，同时使得政府公信力受损，危机社会动荡（刘尚希，2018）[1]。韩健、向森渝（2018）认为在治理过程中应当因地制宜，根据不同省份不同经济发展状况采取不同的地方债务管理措施，精准解决问题；同时让政府部门、企业和第三方机构意识到人才的重要性，注重培养专业人才，利用专业技术在处理债务问题上降低风险[34]。
四、结论与展望
本文在梳理国内外相关文献基础之上，从三个方面对地方政府隐性债务问题进行总结研究。首先，从三个角度给出地方政府隐性债务的概念，总结各个学者关于隐性债务的分类和测算规模，但由于缺乏官方口径，分类法和测算规模各有不同。其次，对地方政府隐性债务的成因进行分析，认为地方政府非理性的融资冲动是隐性债务高企的根本原因，财政体制和投融资体制不完善是隐性债务增加的重要原因，监管不到位放任了地方政府隐性债务的滋生，另外，经济增长和逆周期政策调控则是隐性债务累积的客观因素。最后，归纳处理地方政府隐性债务的措施，最为关键的是摆正地方政府的发展观和负债观，改变政绩考核机制，加大问责力度，遏制地方政府官员非理性举债的冲动，完善财政体制、投融资体制、行政体制和监管体制，控制隐性债务新增量，摸清底数，因地制宜制定化债方案，化解隐性债务存量，需要注意的是在治理地方政府隐性债务的过程中不能急刹车、一刀切，防止发生处置风险的风险。
通过上述综合分析，对于地方政府隐性债务问题的处理上还存在几点需要进一步研究：
第一，隐性债务甄别及测量的官方统一口径。在隐性债务规模的测度方法上众多学者的观点莫衷一是，当下需要一个官方统一的口径，真正做到摸清底数，推动地方政府隐性债务在阳光下运行。
第二，追查问责下避免地方政府的“懒政”行为。在大力施行问责制之下，基建投资有所下滑，如何防止地方官员产生“秋后算账”的曲解之意，通过怎样的激励制度才能够在大力追查举债问题的同时让地方官员保持积极的发展观，避免产生为规避责任而忽视发展的消极现象。
第三，地方政府隐性债务风险预警体系构建。由于地方隐性债务目前不纳入监管，不存在债务率，负债率等指标，需要解决隐性债务甄别、测度，债务信息透明化，披露管理以及相关地方政府信用评级制度一系列问题。
第四，地方政府可持续融资机制构建。当前地方政府融资机制的创新转换过程中存在许多问题，地方政府融资的深层次矛盾也未能得到有效解决，出现“治标不治本，机制难持续”的局面，尤其是地方融资平台短期内无法彻底剥离政府融资功能，难以实现市场化运作，大大降低其持续造血能力，因而，对于如何构建地方政府可持续性融资机制值得深入研究。
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