刘骅 方桦/南京审计大学
内容提要：改革开放四十年来，政府发行的债券对推动我国经济建设与实现国家良治意义重大，而其相关政策的演化过程也受到国家经济制度与财政体制变革的影响。梳理1978年-2018年我国地方政府债务相关政策，将其演化过程分为五个阶段，并剖析制度变迁的特征与经验，进而基于政策演化所面临的问题，提出以“强化制度设计、形成监管合力、规范政策执行”为核心的政策建议，以期为地方政府债务治理提供决策参考。
关键词：地方政府债务 制度变迁 政策演化 债务审计
地方政府债务为筹措财政收入而产生，是宏观财政管理中不可或缺的一部分，也是调控宏观经济发展的重要手段之一。改革开放四十年来，中国经历了社会转型与经济转轨，成为世界第二大经济体，经济发展也由高速增长阶段进入高质量发展阶段。其间，地方政府债务为夯实政府财力、推动地方基础设施建设与经济发展发挥了关键作用。但随着宏观调控重心从“稳增长”转为“防风险”，“防范和化解重大风险”被列为现阶段我国经济工作三大攻坚战之首，地方政府债务也被归入“灰犀牛”之列，其中所蕴藏的风险亟需引起关注。本文以改革开放为历史起点，梳理1978年-2018年的地方政府债务相关政策，探究地方政府债务政策的历史沿革。同时，基于制度变迁理论，剖析改革开放历程中地方政府债务政策的阶段特点、演化逻辑与累积经验，以史为鉴，以期为防范和化解地方政府债务风险、推进地方政府债务治理提供可行之策，促进地方政府债务正本清源。
一、文献回顾
国内地方政府债务政策研究自2010年至2017年期间较为集中。2008年全球金融危机后，各国的经济刺激计划带来不同程度的财政赤字与债务上升，我国的积极财政政策暗藏财政风险，一些政策的敏感关键词例如财政赤字、积极财政政策等受到广泛关注（陈华，张艳，2010），特别在高债务和通缩并存的背景下，中国正采取措施应对“债务—通缩”风险，而单独使用货币政策或财政政策（单一宽松）应对“债务—通缩”所需的政策力度较大，而且容易陷入政策不可持续的困境（陈小亮，马啸，2016）。
在我国的财政分权体制下，一方面，税收成为地方政府主要融资来源，违反代际公平原则，一旦发生纵向财政失衡，可能会带来公共池问题与预算软约束，加重地方财政风险（Swianiewicz P，2004；龚强，王俊，贾珅，2011）；另一方面，面临信贷约束，地方政府利用地方政府融资平台进行金融创新，但由于信息不透明，融资平台债务成为风险点，因此，围绕预算软约束、财政分权和地方政府融资平台等关键词的研究逐渐增多（史锦华，刘成杰，2013；郑颖昊，2015）。
城镇化带来的资金需求与融资平台带来的债务风险推动财政体制改革（王桂花，许成安，2014）；2014年新《预算法》颁布，以城镇化、财税体制改革、新预算法、政府债券等为关键词的文献大幅增加。王永钦、戴芸、包特指出，在各发债方案中自主发债对改善预算软约束问题最为有效（2015），但同时新《预算法》对债务治理也提出新的要求，要达成政策落地实施，除了以地方政府债券开辟融资渠道外，更需明确政策落地与实施环节的透明度与道德风险等问题，并进一步规范与细化管理（刘梅，2016）。由此，推进债务治理的国家审计、化解存量债务的债务置换以及促进债券市场完善的信用评级制度等都在2014年后受到热议（Gillette C P，2012）。此外，也有文献对地方政府破产和财政可持续等进行探讨，由于地方政府对公共服务负有最终义务，同时我国具有特殊的财政与金融体制，故只能借鉴不能照搬国外的相应政策与制度（陈松威，朱莎，2017）。
二、我国地方政府债务政策演化路径
改革开放后，我国经济体制从计划经济逐步向市场经济迈进，与之相对应，财政体制先过渡至“让利放权、分灶吃饭”，最终转变为与社会主义市场经济相适应的“分税制”财政管理体制。财政体制变革对地方政府债务政策产生连锁效应，驱动地方政府债务政策建立、变迁与重塑。本文归纳改革开放四十年来与地方政府债务相关政策共计171项（数据截至2018年8月），涉及国务院、发改委、财政部和银保监会等多部门，从中筛选与地方政府债务具有中等或高度相关性的89项政策，建立地方政府债务政策库，梳理时代经济发展背景与特点，将我国地方政府债务政策演化路径分为如下五个阶段：
（一）经济转轨，扩张发展阶段（1978年-1993年）
该阶段是计划经济到市场经济的过渡阶段，以“分灶吃饭”的财政体制变革为起点，以“分税制”确立为终点。其间地方政府自主权增大，地方政府为追求经济建设过度举债，地方政府债务与赤字问题突出。在债务监管层面，此阶段未对债务风险引起重视，属于债务监管政策空白期。
图1 第一阶段地方政府债务政策时间轴
1978年十一届三中全会拉开了中国改革开放的帷幕，我国财政管理体制进入“分灶吃饭”阶段，为调动地方政府经济建设积极性、激发国民经济活力，国家确定了以“让利放权”为核心的改革思路，地方政府财力显著增强。但与此同时，“放权过大”也带来一系列问题，一方面，中央财政占总体财政收入比重下降，中央政府对宏观经济的管控能力减弱（倪红日，2018）；另一方面，在绩效考核与GDP锦标赛的驱动下，地方政府间竞争趋于白热化；同时，由于债务监管政策缺位，地方政府大多通过举债满足资金需求，导致过度投资、冲动投资、重复建设等现象泛化。因此，为抑制过快增长的国民经济与膨胀的固定资产投资，1985年国务院下发《关于暂不发行地方政府债券的通知》，地方政府债券自此进入“空白期”，但由于地方政府仍可通过其他形式举债，总体而言债务问题并未得到控制。
1985年国务院出台《关于印发投资管理体制近期改革方案的通知》，对基本建设项目全部实行预算拨款改为银行贷款（“拨改贷”），同时，国家成立六大专业投资公司，各地政府也相继组建建设投资公司，地方政府开启负债融资模式，地方融资平台雏形由此诞生，在“拨改贷”的软约束与宽松化政策背景下，地方政府负债与赤字问题初显。为加强中央政府财力、增强中央政府宏观调控能力，1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》确立分税制改革，部分地方政府为追求经济增长，超财力举债建设，导致地方政府债务与赤字问题逐渐深化。
（二）侧面举债，粗放发展阶段（1994年-2007年）
第二阶段以分税制施行与《预算法》出台为起始标志，地方政府财权与事权间矛盾，激发地方政府大量筹建地方政府融资平台公司，以政府信用为基础，通过融资平台进行直接或间接融资。此阶段主要针对政府担保行为与打捆贷款行为发布监管政策，但政策约束力有限、效果存在局限性。
图2 第二阶段地方政府债务政策时间轴
1994年《预算法》通过，针对地方政府债务与财政赤字问题，规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券，地方政府预算不列赤字”；同年分税制改革也相继启动，虽然成功化解了中央政府财力不足的问题，但由于分税制下地方政府财权与事权不对称，地方政府财力与基础设施建设以及与投资需求间的矛盾也更为凸显。
为推进地方经济建设与社会发展，国家从两方面弥补地方政府的资金缺口：一方面，从正面为地方政府举债开道，即发布《国债转贷地方政府管理办法》，增发国债并将一部分国债资金转贷给地方政府使用；另一方面，从侧面为地方政府举债亮灯，成立国家开发银行、推出开发性金融产品，利用“银政合作”进行“打捆贷款”，支持地方政府设立融资平台公司，融资平台成为地方政府的融资代理人（毛振华，袁海霞，刘心荷等，2018）。在政策性银行的引领下，各大商业银行竞相加入“银政合作”框架，地方政府纷纷筹建地方政府融资平台，融资平台呈粗放式增长。
由于地方政府融资平台业务往往是由政府担保或承诺还款，不仅与《担保法》中“国家机关不得为保证人”的规定相抵触，更给地方政府带来信用风险与或有债务负担。因此，2005年国家先后出台了《财政部关于规范地方财政担保行为的通知》与《关于加强宏观调控、整顿和规范各类打捆贷款的通知》，要求停止违规担保与签订新的打捆贷款协议，整顿与规范相关业务，防范盲目信贷扩张带来的信用风险与法律风险。鉴于国债转贷受到数额及用途限制，相比之下融资平台债务更为隐蔽、债务规模不受限制，可满足地方政府建设投资需求，上述监管政策仅针对担保行为及打捆贷款，对融资平台债务难以起到实质性约束作用。
2008年金融危机的全面爆发拉开了我国地方政府债务政策第三阶段的大幕。在国家“四万亿”投资政策的背景下，地方政府面临巨额投资需求与配套投资不足的矛盾，为应对危机、满足投资建设需求，地方政府债务政策收放并举，一方面，逐步放开地方政府举债权、鼓励设立融资平台，拓宽融资渠道；另一方面，2010年起地方政府债务政策以清理整顿地方政府融资平台为主轴，以债务审计与融资负面清单为辅线，打响了地方政府债务监管政策的第一枪。
图3 第三阶段地方政府债务政策时间轴
1.拓宽融资渠道，鼓励投资建设
（1）逐步放开地方政府举债权力。为满足地方政府融资缺口，国家逐步放开地方政府对债券的发行权与还款权，探究通过发行地方政府债券举债的可行性。2009年财政部突破《预算法》开立“自发自还”的地方政府债券模式，由全国人大批准地方政府债券额度，债券收入主要用于中央投资地方配套的公益性建设项目及其他难以吸引社会投资的公益性建设项目支出；2011年至2013年，财政部放开地方政府债券的发行权，批准部分省市试点“自发代还”模式；此后，在“自发代还”模式的基础上，由地方政府自行还本付息，在增加试点地区数量的同时明确对债券开展信用评级的要求。
（2）鼓励设立融资平台。2009年出台《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，鼓励地方政府设立合规的政府投融资平台、支持有条件的地方政府组建投融资平台。在政策支持与“GDP竞赛”、政绩观的综合作用下，融资平台数量及其债务规模呈高速增长态势。
2.整顿融资平台，清理政府债务
（1）整顿清理融资平台。在融资平台借助政府隐性信用担保快速扩张的同时，其违规担保、贷款风险及随之膨胀的地方政府性债务受到关注。以《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）为核心，按收入与还款来源，将融资平台债务划分为三种类型，并按项目收益“是否可覆盖债务本息”及“是否对财政资金具有依赖性”对融资平台进行清理规范；以《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发[2013]10号）为补充，完善“名单制”管理，要求各银行业金融机构法人不得新增融资平台贷款规模；以“总量控制、分类管理、区别对待、逐步化解”为原则，发布系列政策以强化融资平台贷款风险管理、实现融资平台分类退出。但由于融资平台界定难以明晰，同时“名单制”管理无法约束新设立的融资平台，此系列政策管控债务效果并不理想。
（2）规范违法违规融资行为。为遏制地方政府性债务风险，除融资平台外，2012年底相关部门也对政府性债务的其他风险源进行关注。《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预[2012]463号）采取了负面清单的形式，对地方政府违规集资、回购安排、违规担保承诺、融资平台违规注资和融资等违规举债行为进行规范、要求限期清理整改。
（3）审计厘清地方债务。为摸清全国政府性债务规模和结构状况，有效防范财政金融风险，审计署分别于2011年和2013年对全国政府性债务情况进行全面审计，分析政府性债务规模及结构，指出政府性债务管理中存在的主要问题，也为后期地方政府债务政策体系化建立奠定了基础，指明了方向。
（四）疏堵结合，整顿发展阶段（2014年-2017年）
由地方政府性审计报告可知，虽然目前我国政府性债务风险总体可控，但部分地区存在一定风险隐患。由此，以新《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号，以下简称43号文）为标志，我国地方政府债务政策发展进入第四阶段，国家采取“疏堵结合”的方式整顿地方政府性债务。同时，我国地方债务监管政策从“负面清单式”过渡至“流程管控式”，逐步实现地方政府债务“借、用、还、管”集成规范管理，2014年成为地方政府性债务规范治理元年。
图4 第四阶段地方政府债务政策时间轴
1.开明渠：建立规范的地方政府举债融资机制
（1）政府债券体系建立，债务置换化解存量债务。《中华人民共和国预算法（2014修正）》出台，全面赋予地方政府依法自主举债权，允许其在国务院规定限额内通过地方政府债券举借债务。第一，针对增量债务，可根据债务的用途与还款来源，发行一般债券或专项债券，在限额内规范举债。第二，针对存量债务（截至2014年12月31日尚未清偿完毕的债务），43号文提出“债务置换”方式，即以低利长期的政府债券置换存量债务，平滑债务利息成本的同时，实现部分平台债务的“显性化”；同时，为规避大规模债务违约爆发，《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》细化债务置换期限，以三年过渡期置换非政府债券形式存量债，缓释政府债务风险，减轻政府债务压力。
（2）推广使用PPP模式，防范化解政府债务风险。除债务置换外，43号文还鼓励社会资本参与有一定收益的公益性事业和运营，明确PPP模式作为规范的地方政府举债融资机制的地位。同年，财政部印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》与《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》响应43号文，指出PPP模式对防范和化解政府债务风险具有重要意义：在增量债务方面，PPP模式可缓解政府公共财政举债压力、减轻当期财政支出负担；在存量债务方面，可通过将融资平台存量项目转型为PPP项目，化解地方政府融资平台存量债务风险、推动融资平台转型。在适用范围上，2015年，国务院印发《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42号），鼓励将PPP模式从基础设施领域推广应用至公共服务领域，并扩大PPP模式应用范围，该项政策是助推PPP模式发展的纲领性文件。
（3）规范政府购买服务，提升公共服务供给效率。为提高部分公共服务的供给效率，国家推出政府购买服务，引入市场竞争机制、将部分事项交由社会力量承担。一方面，在“鲶鱼效应”下，政府购买服务可提升财政资金使用效率，控制地方政府债务；另一方面，此举与政府职能转型的目标相匹配，有助于推动事业单位改革。2014年财政部出台《政府购买服务管理办法（暂行）》，以政府购买服务指导性目录为基础，划定政府购买服务范围，明确预算管理要求，推动社会力量参与公共服务供给。
2.堵暗道：坚决制止地方政府违法违规举债
（1）负面清单。延续财预[2012]463号文的思路，43号文对违规注资、违规担保和承诺等行为列举负面清单，对违法违规举债行为定性，力求遏制地方政府违法违规举债倾向。
（2）分清责任。43号文强调切割政企责任，以“谁借谁还、风险自担”的原则划清政府债务与企业债务界限，将或有债务限定在对融资平台的担保责任额度内，防止企业债务风险蔓延、加重政府债务负担。
（3）规范管理。规范管理主要针对地方政府债务的“借、用、还”三个环节，就举借环节而言，《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》将地方政府一般债券和专项债券纳入限额管理，规定地方政府不得超国务院批准限额发债；围绕使用环节，43号文明确对地方政府举债程序与资金用途的要求，禁止将债务资金用于经常性支出；从偿还环节出发，《地方政府性债务风险应急处置预案》提出对存量政府债务、存量或有债务及新增违法违规债务进行分类处置，通过预算安排、资产处置和债务置换等方式化解债务。
（4）强化预算。43号文首次在地方政府债务综合监管文件中提出“地方政府债务全预算口径管理”，要求以2013年政府性债务审计结果为基础，甄别存量地方政府性债务，并通过一般公共预算与政府性基金预算统筹管理债务，强化债务管理监督体系。2015年《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》发布，提出每年全部PPP项目财政支出责任不得超过一般公共预算支出比例的10%，进一步强化预算管理对债务风险的防控效用。
（五）监管深化，合规发展阶段（2017年至今）
经过前一阶段的“疏堵结合”，融资平台转型与债务置换工作稳步推进，但与此同时，PPP模式与政府购买服务的兴起为地方政府违规融资举债提供了新的路径，地方政府债务趋于隐性化，2017年7月中央政治局会议也首次提出“遏制隐性债务增量”，审计署于同年12月发布《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债、遏制隐性债务增量情况的报告》，进一步强调防范化解地方政府隐性债务风险的重要性和紧迫性。地方政府债务管控重心聚焦于政府隐性债务，由此债务政策也相应进入第五阶段，以《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预[2017]50号，以下简称50号文）为开端，从多层面构建债务监管政策体系，发展规范化地方政府债券市场，深化监管，促进地方政府债务规范化发展。
图5 第五阶段地方政府债务政策时间轴
1.遏制地方政府隐性债务
（1）规范政府购买服务。由于政府购买服务程序简便、不受PPP项目10%红线的限制，部分地方突破政府购买服务指导性目录，随意扩大购买服务范围，导致地方政府债务以政府购买服务的名义隐性扩张。针对这一现象，《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预[2017]87号，以下简称87号文）列举政府购买服务负面清单，划清工程建设、货物采购、融资行为与服务的界限，坚持“预算在前”，强化预算管理，防止因滥用政府购买服务而加重地方政府未来财政支出负担。
（2）推动PPP模式回归本源。PPP模式在2014年后迎来快速发展阶段，地方政府借PPP模式违规担保、承诺、签订回购协议等违规举债融资现象频发，PPP模式成为隐性债务的主要来源之一。为管控PPP项目隐性债务风险、防止PPP异化为新的融资平台，债务政策主要集中于制止违规行为、强化示范效应两个层面。一方面，50号文以负面列举形式指出PPP项目中不符合规范要求、构成违规举债担保的行为；另一方面，《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92号，以下简称92号文）通过严格新项目入库标准、集中清理入库项目，强化PPP项目与财政预算管理之间联系，突出规范PPP项目运作的必要性。
（3）进一步整改地方政府融资平台。在PPP模式与政府购买服务逐步推广的过程中，大量融资平台通过参与PPP项目或承接政府购买服务，通过政府担保或承诺等方式违规融资举债，融资平台债务再次走高，隐性债务风险积聚。为全面纠正融资平台公司违规融资担保行为、推动融资平台公司尽快转型，国家出台系列文件，数措并举，斩断融资平台与地方政府的债务风险源：一是87号文禁止通过政府购买服务帮助融资平台融资；二是92号文规定未转型的融资平台不得作为PPP项目社会资本方，《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》进一步排除了融资平台作为政府方代表或社会资本方参与PPP示范项目的可能；三是50号文对地方政府违规注资、承诺、担保行为再次进行规范，同时严控资产注入、禁止以土地出让收入偿债，堵住融资平台的融资来源与还款渠道，倒逼融资平台转型。
2.强化地方政府债务监管政策体系
在此阶段，除上述主要隐性债务风险领域外，以防范化解地方政府隐性债务为核心，国家连续发文，从多个层面深化监管、强化规范，形成多方位地方政府债务监管政策体系：一是规范投融资平台行为，防范保险资金变相抬高融资成本、违规增加地方政府债务；二是对申报债券企业及以PPP项目发行的债券进行规范，确保发行债券不涉及新增地方政府债务；三是首次提出对涉及地方政府违法违规融资和担保的企业、承销机构、会计师事务所、律师事务所等主体及其主要负责人惩处问责；四是强调除购买地方政府债券外，国有金融企业不得过度依赖政府信用背书、捆绑地方政府、捆绑国有企业、堆积地方债务风险；五是防止举借外债企业信用与地方政府信用挂钩，利用外债资金支持项目的决策要确保地方政府财政可承受、可持续。
3.大力发展地方政府债券市场
（1）加速收益类专项债券扩容。为拓宽准公共领域项目的融资渠道，逐步建立专项债券与项目资产、收益对应的制度，2017年至2018年，国家先后在土地储备、收费公路与棚户区改造三个领域展开项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券试点。在专项债务限额内依法开好“前门”，保障重点领域合理融资需求，降低部分政府付费类PPP项目参与度，强化PPP项目中政府财政规划与财政支出责任管理。
（2）加快存量地方政府债务置换。在化解存量债务方面，2018年是债务置换的收官之年，国家在2018年8月连发三文，助力地方政府债券发行工作稳中有进。一是《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》（财库[2018]61号，以下简称61号文），要求各地尽早启动置换债券发行，确保在期限内完成全部非政府债券形式存量政府债务置换工作；二是《地方政府债券弹性招标发行业务规程》与《地方政府债券公开承销发行业务规程》的出台，可优化发行程序、提升发行效率，为地方政府债券发行夯实市场基础；三是坚守防范存量政府债务风险的政策初衷，确保置换债券资金严格用于偿还清理甄别认定的截至2014年末存量政府债务。
（3）夯实到期债券“再融资”工作。2015年地方政府自主发债券以来，2018年迎来首批到期债券，对此61号文首次提出“按照申请发债数与到期还本数孰低的原则，确定用于偿还2018年到期地方政府债券的规模上限”。在存量债务清理工作进入尾声后，偿还到期债券本息将成为核心工作，以新还旧可平滑债务结构、缓释当年偿债压力。
三、总结与建议
综观改革开放四十年，我国地方政府债务政策演化历经五个阶段，正式步入以防范化解隐性债务风险为轴线、以规范地方政府融资举债为核心的阶段，其间，我国债务政策的管控思路愈加科学化、管控模式逐步系统化、管控主体更为多元化。由于我国地方政府债务政策演化属于强制性制度变迁，在政府权威下加快政策推行速度、降低政策施行成本的同时，也带来了政策兼容性与管理协调性的问题，“如何打破补丁式政策困局”和“如何构建协同监管大格局”是地方政府债务政策演化过程中的“两大攻坚战”。未来，地方政府债务政策发展需以债务治理两大攻坚战为中心，加强制度设计，形成监管合力，强化预算管理，从债务源头防范化解重大债务风险。
（一）“疏”中有堵，谨慎“留门”
“补丁式”政策主要源于政策推行之初，政策尚不完善。以PPP模式及政府购买服务为鉴，在“开明渠”的同时需明确模式边界、厘清适用范围；同时，可采取先试点、后推广的方式，通过片区试点找出政策漏洞，加以完善后再行推广，提高后期可控性。
需注意的是，87号文将棚户区改造留在“正面清单”范围内，并要求政府购买服务期限应在年度预算与中期财政规划期限范围内，同时将棚户区改造排除在外。由此导致棚户区改造项目支出不受预算期限管控，部分项目资金平衡困难，补充抵押贷款（PSL）难以清偿，由此增大隐性债务风险。同样，PPP项目有10%红线标准，但在《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》中提出，在符合规定和政策方向的情况下，可将政府性基金预算统筹使用支持PPP项目。如此一来，可通过政府性基金预算突破项目10%红线，不利于管控地方政府财政支出责任，带来隐性债务风险。上述均是在地方政府债务监管文件中以“留门”形式特殊存在的方式，若不加以管控，或将引发地方政府隐性债务风险。因此，不仅需要在保留例外时谨慎斟酌，更需对开口处严加管控、遏制新增债务风险。
（二）强化政策协同，推动跨部门监管
我国地方政府债务制度主要通过政府出台政策进行演化，属于自上而下的强制性制度变迁。相比于诱致性制度变迁，强制性制度变迁主要依靠政府权威进行，推行时间短、速度快、成本相对较低。但同时，由于政策制定者对政策具有绝对控制权，在有限理性与不完全信息背景下，一方面，制度设计可能会与制度环境不适应，出现低效政策或是政策漏洞；另一方面，不同政府部门管理思路与目标不尽相同，对应政策间可能缺乏系统性，难以发挥政策协同效应。例如，地方政府违规举债融资往往涉及财政与金融行业内多方主体合作，特别是PPP模式，违规融资举债行为可能并非局限于某单一环节或领域。
因此，纯粹的财政或金融监管都不能有效防控地方政府债务风险，构建监管合力才是全方位管控地方政府债务的可行之道。“监管合力”有三层含义，一是行业内的监管合力，地方政府债务管控主体已趋多元化，有必要加强金融体系内的一行两会各部门间协调；二是行业间的监管合力，信息共享、联动监管，实现全方位动态监管，强化财政、金融和审计等多行业间协作；三是监管政策的合力，各部门、行业间政策需相互协调，避免政策矛盾，在为协同监管助力的同时，厘清国家治理地方政府债务的核心目标，以此为基准在本行业领域内制定协同式政策，强化政策施行效力。
（三）硬化预算管理约束，实现债务风险动态平衡
地方政府债务规模的持续增长与我国对地方债务缺乏科学有效的激励约束政策与机制紧密相关。一方面，地方政府具有“跨区域”的责任卸除激励。中央和地方间财权事权的失衡，再加上地方抱有中央将对地方陷入债务困境时进行兜底救助的预期，共同导致了地方的预算软约束。另一方面，地方政府具有“跨期限”的责任卸除激励。这一激励集中体现在地方政府官员的履职期限与债务偿还期限的不匹配，经常会发生举债责任官员在债务偿还期限来临前已经调任异地，偿还责任不明确的情况。
当前，地方政府债务被纳入全面预算管理，除地方政府债券外，在预算范围内的财政支出责任并不构成地方政府债务。因此，需硬化预算管理对政府财政支出责任的约束，预算管理范围外的支出类型不作为财政支出责任，超出预算额度的支出也不得纳入财政管理。此外，地方政府债务风险的核心源于地方政府财力与地方政府债务本息之间的矛盾。因此，防控地方政府债务风险，关键在于实现地方政府偿债能力与财力之间的动态平衡，通过动态监控地方政府财政支出责任与地方财力，构建“精算式”债务风险动态平衡模型。通过测算地方政府财力与地方政府债务负担，做好地方政府年度预算与中长期财政规划，坚持政府实际支出与预算管理相衔接，防控地方政府债务风险、保证地方政府财力可持续。
参考文献：
〔1〕陈华,张艳.基于刺激计划视角的主权债务危机与财政安全[J].税务与经济,2010(06):7-14.
〔2〕陈小亮,马啸.“债务-通缩”风险与货币政策财政政策协调[J].经济研究,2016(08):28-42.
〔3〕Swianiewicz P. Local government borrowing: risks and rewards[J].Open Society Institute. 2004(04):343-344.
〔4〕龚强,王俊,贾珅.财政分权视角下的地方政府债务研究：一个综述[J].经济研究,2011,46(07):144-156.
〔5〕史锦华,刘成杰.债务条件下财政政策与货币政策关系再认识[J].现代经济讨,2013(04):5-9.
〔6〕郑颖昊.新政下地方政府债发行的现状与问题研究[J].技术经济与管理研究,2015(12):82-86.
〔7〕 王桂花,许成安.新型城镇化背景下地方政府债务风险动态管理研究—理论分析与模型构建[J].审计与经济研究,2014,(04):71-80.
〔8〕王永钦,戴芸,包特.财政分权下的地方政府债券设计:不同发行方式与最优信息准确度[J].经济研究,2015,50(11):65-78.
〔9〕刘梅.新《预算法》背景下地方政府债务治理思路和策略[J].西南民族大学学报(人文社科版),2016,37(10):107-111.
〔10〕Gillette C P. Fiscal Federalism, Political Will, and Strategic Use of Municipal Bankruptcy[J]. University of Chicago Law Review, 2012, 79(1):281-330.
〔11〕陈松威,朱莎.地方政府破产制度在我国的适用性研究[J].上海金融,2017(10):48-54.
〔12〕倪红日.改革开放以来中央与地方财政关系的演进与展望[J].经济纵横,2018(06):31-38.
〔13〕毛振华,袁海霞,刘心荷等.当前我国地方政府债务风险与融资平台转型分析[J].财政科学,2018(05):24-43.