地方政府隐性债务风险管理与化解  

 

杨雅琴¹  蒋静超²

（1.云南财经大学，昆明 650221；2.招商银行总行，深圳 518000）

 

内容提要：近年我国地方政府隐性债务规模和风险不断上升，中央多次强调要防范化解隐性债务及其风险。根据对现有文献和统计数据的分析，我国地方政府隐性债务风险主要包括规模风险、偿债风险及管理风险。然而，在我国未来一段时期地方公共事业发展需要与地方财力之间的缺口客观存在、地方政府隐性债务与金融体系联系密切的背景下，单纯阻断地方政府融资渠道不仅影响我国未来社会经济发展目标实现，还有可能引发系统性风险。所以应坚持中央打开正门的基本思路，以地方政府市政收益债券制度化解隐性债务风险：市政收益债券制度应明确市政收益债务制度的债务债权双方权责、信息透明，应明确市政收益债券准入门槛以及偿还机制。

关键词：地方政府隐性债务  隐性债务风险  隐性债务化解  风险防控

中图分类号：F812.5     文献标识码：A    文章编号：1672-9544（2019）05-    - 

 

一、引言

我国地方政府隐性债务产生的根本原因在于地方公共事业发展需求与地方政府有限的财力和举债途径之间的矛盾。2014年《预算法》修订之前，我国地方政府不能发行债券，而我国政府间长期的财力、事权与支出责任不匹配，导致地方政府需要以较少财力承担大量公共事业发展职责。于是从中央政府到地方政府开始采用融资平台举借隐性债务的方式绕开法律规定融资。一方面，中央政府默许甚至支持，因为这既解决了地方基础设施建设的融资难题，又不会影响中央地方财政格局（何杨和王蔚，2015），而且还有利于地区经济发展。另一方面，地方政府则可以在脱离上级监管的情况下，解决地方经济增长的融资难题，促进地方经济增长。融资平台公司是公司法人外衣下的地方政府职能机构（马恩涛和陈媛媛，2017），为地方政府进行地方基础设施建设筹集资金（WorldBank，2010）。

2010年之间，融资平台举借债务的方式包括银行贷款、城投债券等多种形式。但2010年银监会发布《关于加强地方融资平台风险监管的指导意见》后，融资平台获得贷款难度上升，城投债成为平台融资的少数可行渠道，在融资平台各种融资渠道中的重要性日渐凸显（陈菁和李建发，2015），规模不断上升。随着地方隐性债务的规模不断扩大，特别是地方隐性债务的资金多来源于银行贷款、融资平台城投债等形式，使地方政府债务与金融体系产生了千丝万缕的联系，由地方隐性债务引发系统性风险的可能性不断增大。

虽然我国2014年43号文件已经对2014年底之前产生的存量地方政府城投债进行摸底、置换，并于2015年开始进行地方债务预算管理、债务限额和余额管理、置换存量债务、切割各类融资平台、推广PPP等一系列密集的旨在控制地方隐性债务、预防隐性债务风险的管理政策。但是，我国地方隐性债务规模并未得到有效控制，即使在2015年之后，很多地方政府依然继续通过融资平台来借债（钟辉勇和陆铭，2017）。据Wind数据库统计数据显示，2015年以来我国每年仍有相当数量的新发城投债券。截止2017年8月末我国1692家发债城投公司的有息负债总计高达20.36万亿元，而这些公司2016年平均资产负债55.67%，经营收入总额3.19万亿元，收入对有息债务覆盖率仅15.67%；同年利润总额4840亿元，但当年的营业外收入（主要是政府补贴）合计3779亿元，如果剔除政府补贴，发债城投公司基本不具备盈利能力，靠城投企业自身现金流已无力还款，主要依靠政府补贴以及政府输出信用滚动融资维持。另有地方隐性债务估计数据称，全国隐性债务可能高达60万亿元[①]，而地方综合财力却不足20万亿元，加上显性债务，我国地方债务率将高达400%[②]，按国际公认警戒线标准已经存在风险。

然而，未来一段时期，我国地方公共事业发展需要与地方财力之间的缺口仍将客观存在，各地方政府需要谨慎处理地方政府性债务与地方发展之间的关系，平衡地方发展与债务风险。巨额的地方政府隐性债务一旦不能得到妥善处理，势必对于整个财政和金融市场的稳定造成巨大的冲击。

二、文献综述

（一）地方隐性债务风险产生及蔓延

地方隐性债务是一种准财政行为，当风险管控不善时可能首先引发财政风险；由于融资平台城投债的筹集需要在金融市场上完成、涉及银行等正规及非正规金融机构，财政风险可能从财政体系外溢到金融体系，引发金融风险；当财政风险和金融风险同时发生，将可能引发系统性风险。最危险的情况是财政和金融不分家导致财政投资项目的低收益、地方政府融资的高成本和金融产品的“刚性兑付”三个现象同时出现（钟辉勇和陆铭，2017），地方政府融资平台融资状况很不明确且存在很大的系统性风险（巴曙松，2009）。地方隐性债务的财政风险主要包括融资方式、偿债信用、转嫁升级、制度更替等（郭玉清，2011；郭玉清等，2014）。地方隐性债务的具体情况包括：

一是规模超常规增长，目前中国部分省市城投债出现过度发行现象（吴先红等，2015），融资平台总体负债率高，负债率普遍超过80%（巴曙松，2009），部分地方政府乱发债的问题或者变相举债的问题也开始突出（宋昕，2017）。

二是隐性债务借款成本较高，大部分投向城市建设类项目，项目投资回报率低（文雪婷和冯明，2017）、长期盈利能力差（袁铁芽，2017），特别是2014年加强地方政府债务管制以来，地方融资平台的政府债务认定率越小、获得的政府支持力度越小，地方融资平台城投债务的信用风险进一步加大（袁乐平和肖妍，2017）。

三是隐性债务还款来源不稳定，城投债偿债资金来源是地方财政收入、土地出售与转让收入等（刘昊等，2013；嵇杨和曹慧敏，2014；郭玉清等，2016），一旦土地价格波动或是当地房地产业不稳定，都会影响还款来源。

四是隐性债务的资产负债期限错配，地方政府融资平台主要投向基础设施等长期项目，而资金来源大多是中短期贷款，资产负债的期限错配可能产生较为严重的结构性的清偿风险（刘红忠和史霜霜，2017；刘穷志，2017；郭玉清等，2017）。

五是隐性债务脱离监管，发展中国家的预算报表仅能部分反映地方政府的举债融资规模，大量财政赤字被转换为隐性负债，游离于预算监管体系之外，使财经纪律约束松弛（Daniel et al．，1997；Talvi和Carlos，2000）。

最后，由于地方政府实际上是地方隐性债务的最终债务人，一旦城投债风险发生，将会转化为地方政府债务风险，进而地方政府债务风险向上级政府、下届政府溢出（刘尚希，2004；卢文鹏和尹晨，2004），使地方政府债务成为中央政府债务；最终成为国家资产负债率上升的主要原因（马骏等，2012；李扬和张晓晶，2015）。同时，地方隐性债务还影响金融体系稳定：对金融机构资产负债率、安全性的影响（伏润民等，2017）；对债券市场特别是国债市场稳定性（牛霖琳等，2016）；推动宏观杠杆率上升（夏小文，2017）等。

（二）地方政府隐性债务转型化解

地方隐性债务未来转型发展之道，主要在于强化预算约束控制地方政府债务、促进融资平台公司市场化动作、改革公共项目融资方式。以金融市场投资者的行为选择机制可望起到有效控制地方债务规模的作用，以控制地方政府的“预算软约束”，通过明确地方政府独立发债的权限和独立承担债务的责任，促成地方政府的隐性负债朝着显性化和法治化的方向转化（黄韬，2015）。我国城投债具有“准市政债”（孙辉，2004；马金华和杨晓飞，2013；罗党论和佘国满，2015）的特点，是地方政府性债务过渡到规范的地方政府债券的载体和桥梁（温来成和张偲，2014）。其中省市两级以建设性债务为主，必须开辟新的替代性融资渠道，发行地方市政债券是一个可供选择的新途径（宋立，2004）。将城投债转型为市政债券的可行性在于，我国融资平台发行的城投债除没有免税待遇外，具备市政债券的其他一般特征，城投债转化为市政债券是未来地方政府财政体制改革的发展方向（马金华和杨晓飞，2014）。而且，美国的实践在也证明，市政债在其基础设施发展方面发挥了重要作用（Hildreth和Zorn， 2005）。

综上，在当前我国地方政府财力有限而地方公共项目支出缺口依然严峻、我国已经进入到地方隐性债务管理全新时期。首先，隐性债务产生于地方公共事业发展需求，未来这种需求将长期存在，所以，应正视地方政府债务的存在。其次，地方隐性债务存在巨大的风险隐患，应对地方隐性债务加强管理，使债务从“隐性”向“显性”转变。现有研究成果已为未来地方公共项目建设提出方向性的回答：地方政府市政债券。

三、地方政府隐性债务风险判断

目前，我国地方政府可以发行债券，地方政府债券纳入预算管理，发行、使用、偿还管理较规范、透明度较高。同时，地方政府债券在政府预算中已经有相应的偿债资金预算，其风险性相对较小。但与地方政府债券相比，地方政府隐性债务存在一定风险隐患，主要包括隐性债务规模风险、偿债风险及管理风险。

第一，地方政府隐性债务规模风险。举借隐性债务的公司数、债券数及债务规模不断上升，带来地方政府债务规模风险。以城投债为例，作为地方政府隐性债务的主要部分，近年间我国城投债规模不断上升。2010至2017年间，我国发行城投债公司数由320个增长到2100个，存续期城投债券数由494只增长到7348只，两者均出现大幅增长。同期，我国城投债债务余额由7132亿元增长为70973亿元，城投债券规模增长率约900%；期间，我国GDP增幅约为100%，城投债务余额占GDP的比重从1.73%上升为8.58%；地方财政收入增幅约为125%，城投债务余额与地方财政收入的比重从17.56%上升为77.61%。

地方政府隐性债务规模增长应与国内GDP增长、财政收入增长相适应。当地方政府隐性债务规模超过地方经济的承载能力时，不仅会给地方财政带来沉重的债务负担，还会影响到地方甚至国内公共财政安全。当前以城投债为代表的我国地方政府隐性债务规模不断上升，大幅超过了我国GDP和地方财政收入增长速度，应注意地方政府隐性债务规模风险，将债务规模控制在经济体系可承受的范围内。

图1  2010-2017年我国城投债券发行公司数及债务规模[③]

 

第二，隐性债务发行企业缺少主营业务，盈利能力弱，对财政拨款依赖程度高，自主还债能力较差。目前我国大量地方政府隐性债务举借形式是通过地方融资平台公司发行城投债券。这类发行城投债券的企业在发行城投债券后，将债务资金投入到收益很小甚至没有收益的市政项目建设，如市政道路、市政河道建设维护、棚户区改造、安居房建设等。企业基本没有具有收益能力的主营业务，盈利能力弱。2016年，我国发债城投企业营业收入与利润总额分别为96221亿元、9651亿元，企业城投债务余额与营业收入、利润之比分别为69%、689%。

企业盈利能力弱的同时，企业举债投资项目多为收益较低的市政建设项目，企业发行的债务只能依赖于地方政府财政拨款。然而，与规模庞大的债务规模相比，地方政府财政拨款金额基本难以偿还存量债务，多用于偿还债务利息。所以，就城投债发行企业盈利水平与债务规模相比，企业偿债能力较弱，存在一定债务风险。一旦地方财政拨款不到足额、及时拨付，可能致使企业资金链断裂、债务违约，引发金融市场动荡。

图2  2010-2016年我国城投债券发行公司经营及债务情况[④]

 

第三，地方政府隐性债务信息不透明，债务管理、风险预警难度高，风险隐蔽性强。目前我国城投债发债企业举债融资多为市政项目、政府公益或准公益性项目、政策性项目，根据政府政策或指令投资建设，偿债资金主要依赖财政资金，使企业与政府间又产生了千丝万缕的联系，企业债务风险一旦发生，无论出于项目公益属性还是出于社会责任角度，政府仍负有一定求助责任，至少有部分偿债责任会转化为政府责任。

但是，我国地方政府隐性债务多由企业为主体发行举借，债务管理属企业内部行为，一些企业财务管理制度不健全、财务管理水平较低，财务信息不对外公开，使社会难以获得真实、全面、可靠的债务信息，难以预算地方政府隐性债务风险。至今，我国仅有合肥市等少数几个地方政府隐性债务数据得到公开，全国大部分地方政府隐性债务规模及风险仍处于不透明状态。与地方政府显性债务相比，隐性债务由于其信息不透明性和风险隐蔽性，社会难以真正判断债务规模及风险，使风险隐患不断上升。

四、我国地方政府隐性债务风险控制现状

地方政府隐性债务具有不可忽视的风险，党的十九大和中央经济工作会议把防范化解重大风险摆在决胜全面建成小康社会“三大攻坚战”之首。习近平总书记对化解地方政府债务问题也发表重要讲话，要求各地“充分认清地方政府债务特别是隐性债务问题的严重性、危害性、紧迫性”，牢固树立“四个意识”，增强责任感和紧迫感，统筹部署、各负其责，标本兼治、精准发力，坚决打好防范化解重大风险攻坚战。

（一）地方政府性债务管理主要政策

2014年来，中央多次出台重要政策文件，加强对地方政府债务的管理，旨在为地方政府融资“打开正门、阻断偏门”，从而化解地方政府隐性债务。从各项政策内容来看，我国政府对地方政府债务的管理日趋完善。其中，对地方政府隐性债务的管理则不断加强，化解、阻断地方政府隐性债务的主旨日益显著。特别地，中央政策对地方政府债务管理“开正门、阻偏门”的同时加强风险防控的特征日益显现：

第一，允许地方政府依法适度举债，开始市政项目收益债试点工作。从2014年的新《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）明确赋予地方政府依法适度举债的权限开始，中央相继出台地方政府债券发行、地方政府专项债券发行（土地储备专项债券、收费公路专项债券、棚户区改造专项债券）、市政项目收益债试点等多项政策，明确地方政府举债的方式及途径，并不断尝试开辟更规范的举债途径，为地方政府举债打开正门，从根源上防止新的隐性债务产生。

第二，加强地方政府举债行为管理，阻断各类可能产生地方政府隐性债务的途径，促使地方政府隐性债务显性化。一是实行地方政府债务限额管理，将地方政府一般债务、专项债务纳入限额管理。地区新增债务限额采用因素法测算，考虑地区财力、支出 需求、债务风险、债务管理绩效等客观因素及地方政府债务管理因素，使地方政府债务有据可循。二是加强地方政府融资平台公司及其债务管理，推进融资平台公司市场化转型；地方政府不能将公益性资产注入融资平台公司，不得承诺将预期土地出让收益作为融资公司还款来源，切断融资平台公司和地方政府的联系。三是规范地方政府融资举债行为，明确地方政府不得以政府与社会资本合作（PPP）、政府购买服务、专项建设基金、政府投资基金等新型融资方式变相举借债务，不得在企业债券、保险资金中违法违规、变相举借政府债务，防止在创新业务、企业债务中新增地方政府隐性债务。

第三，加强地方政府债务过程管理和风险管理，防范地方政府性债务风险。一是将地方政府债务分类纳入全口径预算管理，在政府预算中体现政府债务的融资规模、偿还资金来源、支出安排等，政府债务信息与政府“四本预算”同步公开，提高债务信息透明度。二是加快存量债务置换，将原有地方政府隐性债务置换为公开市场发行的地方政府债券，加强市场约束和债务透明度。三是对存量债务进行分类处置，依据不同债务类型特点，分类提出处置措施，明确地方政府偿债责任，实现债权人、债务人依法分担债务风险。四是建立健全债务风险应急处置机制。依据政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等将债务风险事件分级为Ⅰ级（特大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）、Ⅳ级（一般）四个等级，建立相应的债务风险应急处置工作机制，对地方政府债务风险快速响应，防范系统性风险发生。

第四，完善配套制度，全方位防控风险。主要包括：一是信息公开，提高透明度。目前，包括地方政府债务限额、债务余额、地方政府一般债务和专项债务余额都已经开始逐步公开，债务信息透明度得到较大幅度提升。二是加强政府债务绩效考评和问责机制，将地方政府债务管理及绩效水平纳入政府绩效考评体系。

综上，面对地方政府债务，中央政府对于地方政府举债的调控已经从“管融资渠道”转为“管地方政府”，并且处理部分地方政府违规举债的责任人，对地方政府形成一定震慑作用。

（二）存在的问题

第一，仍缺少对地方政府隐性债务的界定和真实规模摸底。

隐性债务概念较早由哈维哈维·罗森将公债的范围进行扩展，引入“隐性债务”的概念，指出政府承诺未来支付一定数额款项进而产生隐性债务。不仅债券是政府债务，社会保险金等政府承诺未来支付的一切形式，都应列入公债计算。而世界银行专家Polackova（1998）提出包含显性债务、隐性债务、直接债务、或有债务的财政风险矩阵。其中由法律规定的债务为显性债务，由公众预期或政治压力形成的债务为隐性债务；在任何情况下政府都必须履行的债务为直接债务，在特定事件发生时才承担的债务为或有债务。在此基础上，政府债务有四类：直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务、或有隐性债务。这是目前在全球范围内得到较多认可的政府债务分类方法。

但是，我国各级政府的财政活动与国外存在一定差异，我国政府债务的形式和组成也有自身特点。西方国家政府债务分类方法在我国的适用性存在局限性。我国众多学者则从我国实际情况出发，对地方政府性债务、地方政府等相关概念从不同角度进行界定。郭玉清（2011）利用Polackova（1998）的财政风险矩阵将中国政府债务分为四种类型：一是直接显性债务，包括政府外债国债和公职人员工资拖欠；二是直接隐性债务，主要指社会保障资金缺口；三是或有显性债务，即各种形式的政府担保债务；四是或有隐性债务，主要包括金融机构不良资产、粮食企业亏损挂账、国有企业亏损及债务清偿、生态环境的治理与维护、突发性公共事件处理等。赵全厚和孙昊旸（2011）指出政府债务也称为政府主权债务，是一个国家的政府部门（包括中央政府、地方政府和公共部门）持有的负有清偿责任的金融性债务。根据偿债主体以及中国财政层级，政府债务分为中央政府债务和地方政府债务。刘尚希等（2012）认为地方政府性债务是指地方政府（含政府部门和机构）、经费补助事业单位、融资平台公司等直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持，因公益性项目建设形成的债务。政府性债务与政府债务不同，政府债务包括直接债务和或有债务。前者是以政府名义发债、拖欠、回购形成的债务为政府债务；后者是政府负有连带责任的债务，叫做政府的或有债务。另外还有根据债务是否纳入地方政府债务管理和统计的角度，将未纳入管理和统计归为地方政府隐性债务（陈磊，2017）。

总体来说，对我国地方政府债务的管理仍未形成统一的标准和口径，特别是缺少官方的明确界定。2014年全国地方政府债务摸底转换时，一大批原有存量隐性债务实现显性化，其风险正被逐渐化解。但2015年以来，随着中央不断加大对地方政府债务举借的管理强度，一些地方政府举借债务的原有途径被堵，进而开始采用新的形式举借债务，形成新的隐性债务。原有的对地方政府债务、地方政府隐性债务的界定对当前新产生的隐性债务已有不适用，所以应根据新债务的产生及增长，从更全面的角度重新界定地方政府隐性债务的概念，明确地方政府债务特别是隐性债务范畴。

在明确界定地方政府隐性债务的前提下，对隐性债务的真实规模进行摸底，了解地方政府隐性债务的规模和分布，才能够正确评估当前隐性债务的风险性，制作合理的债务化解和风险防控方案。

第二，应在准确评估地方政府隐性债务风险的基础上，构建风险化解和漫延防控机制。

随着近年来我国地方政府隐性债务风险攀升，各级政府对地方政府隐性债务风险防控的重视程度不断加强。包括43号文件在内，如《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）、《财政部关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预〔2015〕225号）、《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（财预〔2018〕34号）等文件中多次提到加强地方政府债务风险监测和防范。特别是《关于印发<新增地方政府债务限额分配管理暂行办法>的通知》（财预〔2017〕35号），还将风险因素引入地方政府债务限额测算方法中，使地方政府债务增发规模与其风险水平相挂钩。

但是，地方政府隐性债务风险监测预警、风险的化解和风险漫延防控应建立在准确评估风险的基础上，而我国至今还缺少普遍认可的评估地方政府隐性债务风险的方法。地方政府隐性债务风险评估应注意：一是不能仅考虑债务规模，还应考虑债务结构。并非地方政府性债务整体都存在较大风险隐患，与已经纳入地方政府预算管理的一般债务和专项债务相比，地方政府隐性债务具有更大的风险性。特别是隐性债务与金融体系有千丝万缕的联系，若不能妥善化解，风险可能外溢由区域性地方财政风险引发国家系统性风险。所以，在评估地方政府债务风险时，应特别重视隐性债务规模及风险，在区别地方政府显性债务、隐性债务的同时，再将隐性债务根据其风险类别进行细分，分类评估债务风险。二是应在考虑地方政府财政能力和偿债能力的情况下评估风险。所谓地方政府性债务风险，并非债务规模大就存在风险，而是在地方政府无力偿还债务时存在风险，地方政府应适应其财力水平举借债务。一方面，地方政府性债务中一般债务和专项债务在编制预算时就已经在相应的地方政府一般预算收入和基金收入中安排偿还资金，其风险性相对较小。但是，地方政府隐性债务在发生时却缺少相应稳定和明确的偿债资金来源，其风险性相对较大。另一方面，财政收入能力较好的地区，其地方政府偿债能力好强，在相同债务规模下，债务风险性小于财政收入和偿债能力较弱的地区。三是应与债务使用所形成的资产相结合。虽然包括市政项目建设在内的大量地方政府举债投资兴建项目难以变现，但这部分项目建成后形成地方政府资产，从政府资产负债的角度分析，这些资产都是地方政府偿还债务的有力支撑。所以，地方政府债务风险评估，还应结合地方政府举债后是否有资产形成，若有则该项债务风险性小于没有资产形成或资产质量不佳的债务风险。

第三，应引入政府之外的力量，特别是市场力量，对地方政府举债行为加以约束和监督，防范地方隐性债务产生和增长。

一直以来，我国对地方政府债务的监管主要是政府内部控制为主：上级政府对下级政府的管控，财政部门对其他职能部门的管控。但是，内部控制对地方政府性债务规模及风险的控制成效却相对有限。2015年新《预算法》实施前，我国地方政府不能列赤字、不能发行债券，但国内各级地方政府纷纷绕开《预算法》规定举借债务，并形成大规模的地方政府性债务。2015年以后，虽然地方政府发行债券获得法律许可，但各类管理办法对地方政府举债行为仍有诸多严格约束，地方政府在发行债券的同时还举借了规模庞大的隐性债务。

可见，若期望单独以政府内部控制的方式来实现约束地方政府行为，控制地方政府性债务规模超常规增长的目标是较难实现。应在政府内部控制之外，引入其他方法手段对地方政府举债行为加以约束和监管。

首先，以透明度更优、市场化程度更高的金融市场约束地方政府举债行为。我国可借鉴西方国家以金融市场约束地方政府的作法，加强市场约束。如加拿大、新西兰、美国等国虽然有其各自的地方政府债务管理特点，但金融市场对地方政府举债行为却有非常重要的约束作用。地方政府举债需要在金融市场中实现，只有达到金融市场各方面要求，如投资项目、项目收益、项目进程的项目才能够实现融资，而不满足市场要求的项目则会被市场淘汰。所以，地方政府需要加强自身债务管理、资金运营管理、项目管理水平，才能够实现融资。虽然与西方国家相比，我国金融市场还有待进一步完善发展，但我国也应尝试加强金融市场对地方政府举债行为的约束，防控地方政府债务风险。

其次，进一步公开地方政府债务信息，加强社会公众监督约束。财政透明是防范财政风险的有效手段之一。将地方政府债务规模、结构、用途、债务投资项目进展等信息公开，提高透明度，可以促进社会公众对地方政府举债行为的监管，防范地方政府债务风险。

五、地方政府隐性债务化解对策

党的十九大和中央经济工作会议把防范化解重大风险摆在决胜全面建成小康社会“三大攻坚战”之首。中央旨在为地方政府融资打开“阻断偏门、打开正门”。2017年先后下发的财预〔2017〕62号《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》、财预〔2017〕89号《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》、财预〔2017〕97号《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》等文件，分别在土地储备、收费公路开发等领域对于拓宽地方的发债领域进行了新的探索，并在财预〔2017〕89号明确指出要“打造立足我国国情、从我国实际出发的地方政府‘市政项目收益债’”。然而，目前我国的土地储备专项债和收费公路专项债走的依然是项目打捆融资，政府统借统还的老路，并没有做到“项目收益与融资自我平衡”，还不是真正意义上的市政项目收益债。

出于目前地方隐性债务的风险波及范围较宽，如果只是简单粗暴的阻断政府与融资平台之间的联系，一方面会造成地方政府融资无门，需求得不到解决；另一方面，20万亿的平台债规模一旦出现大面积信用违约风险，将对金融体系造成难以估计的冲击。归根结底，地方政府融资平台城投类隐性债务规模和风险与中央政策相背离的现实，源于客观存在的地方公共品的投入需求与地方财政能力之间的缺口，这也正是当前中国地方隐性债务问题真正需要解决的问题。即使目前中央已经打开地方政府发行债券的大门，但限额管理的方式使地方政府能够举借的债务与地方公共投资相比仍是杯水车薪，特别是我国当前的地方政府限额管理也还存在诸多问题（马恩涛和孔振焕，2017）。

从根本上解决地方隐性债务、使隐性债务显性化、化解隐性债务风险的根本方式，应该疏堵结合，构建一种能够让地方政府根据地方公共投资需求缺口举借债务，同时又能够将地方政府债务置于市场的监督之下，规范地方政府债务行为的地方政府举债制度——地方市政项目收益债券制度，逐步替代政府融资平台的功能，逐步压缩政府隐性债务。然而，现有研究成果中对市政收益债券制度的具体制度构建仍缺少深入具体的研究。主要包括：项目能够以市政收益债券融资的准入条件，融资规模核定，债务偿还资金来源，风险防控等。以上问题也正是未来我国化解城投类地方政府隐性债务亟需攻克的主要问题。

本文认为，我国应逐步推进地方政府市政收益债券制度，应包括以下几个要点。

第一，市政收益债券制度基本要求。应明确市政收益债务制度的债务债权双方权责，债务规模及风险阳光透明，债务管理规范合理，债务融资规模还能够一定程度上保障地方公共事业发展需求。

第二，市政收益债券准入门槛——项目公共性及融资规模举证。应尝试建立一种地方政府举证的做法，作为市政债券发行的准入门槛。由发债主体举证投资项目公共或准公共属性及项目融资规模，只有通过公共性论证的项目，才能够发行市政债券为项目建设融资。其中，公共性举证主要针对当前我国仍处于经济转轨的情况下，政府与市场的边界还不清晰，为规范地方政府行为，应对地方政府市政债券的投资项目进行筛选，市政债券所筹集资金应投向地方公益性、准公益性项目，而非商业性项目。市政债券融资规模应与项目投资缺口相等，应在市政债券发行准备阶段，测算项目总投入、项目收益、上级补助等各项支出及收入，对收支缺口为债务举借规模。

第三，市政收益债券偿还机制——市政债券风险防火墙。应根据纯公共项目应由政府完全承担，准公共项目的投资成本应由项目收益、政府共同承担，商业性项目则应由项目收益承担的基本原则，根据项目不同属性分析项目偿还资金来源。项目的基本划分方式有：根据项目的收益性划分为公益性、准公益性及商业性；根据项目的区域性划分为区域内、跨区域性。偿还资金来源有项目收益、政府税收收入、上级转移支付收入等。将不同类型项目与不同偿还资金来源进行匹配，明确各偿债主体的偿债责任。

 

参考文献：

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