孙维/中国财政科学研究院
内容提要：2019年，我国出台规模空前的减税降费政策，预计全年减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元。本文聚焦长期以来企业普遍反映的社保缴费负担重和人工成本高的情况，总结前期降低实体企业人工成本改革取得的成果，分析该项改革存在的问题和挑战，提出下一步巩固降低企业人工成本改革要从显性人工成本与隐性人工成本两手抓，包括加快社会保障制度及社保基金管理改革，引导工资合理增长，提升企业消化和吸收人工成本的能力，调节劳动力市场供求矛盾等。
关键词：减税降费 人工成本 社保缴费负担
一、宏观背景：减税降费规模空前
党的十八大以来，我国坚持实施积极的财政政策，不断加大减税降费力度，着力用政府收入的“减法”来换取企业效益的“加法”和市场活力的“乘法”，有效地减轻了企业负担，有力地推动了供给侧结构性改革和经济高质量发展。2013-2017年，通过实施减税降费政策累计减轻市场主体负担3万多亿元，2018年在落实好年初既定的各项减税降费政策基础上，年中又根据经济形势变化及时出台新的举措，全年减负约1.3万亿元。2019年3月召开的全国“两会”上，李克强总理在《政府工作报告》中明确指出要确保减税降费落实到位，全年减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元，可以预见2019年实体企业负担较之以前年度将会有更大规模的实质性降低。
人工成本高和社保负担重一直以来都是企业普遍反映生产经营中面临的严重问题，因此降低企业人工成本是为实体经济企业减税降费的一个重点。2019年5月1日起，各地可下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例至16%，并继续执行阶段性降低失业和工伤保险费率政策，同时，将对劳动密集型企业提高稳岗和社保补贴力度。为下一步更好地发挥减税降费效果，有必要对前期降低实体企业人工成本政策取得的成果和存在的问题进行深入分析并进行适当的改进调整，从而更有效地增强企业的获得感，激发微观主体活力。
二、前期降低企业人工成本政策成效显著
2016年8月，国务院印发的《降低实体经济企业成本工作方案》中合理降低企业人工成本主要包括以下三个方面：一是降低企业社保缴费比例，采取综合措施补充资金缺口；二是完善住房公积金制度，规范和阶段性适当降低企业住房公积金缴存比例；三是完善最低工资调整机制，健全劳动力市场体系。政策实施以来，企业社会保险和住房公积金缴费占工资总额的比例合理降低，大部分地区工资水平保持基本合理增长，另外各地还组织开展大量就业指导和服务工作，积极帮助企业解决招工用工难的问题，降低实体经济企业人工成本工作取得初步成效。
减轻企业社保负担主要是在“降”、“返”、“补”这三个字上做文章——“降”是指降低社保费率，“返”是指不裁员、少裁员的企业可以返还失业保险金，“补”是指对于吸收吸纳困难群体失业人员多的企业给予社保补贴。2018年，我国通过实施养老保险、失业保险、工伤保险阶段性降费率政策，全年为企业降低成本1840亿元，同时为了更好地发挥失业保险援企稳岗和支持技能提升，共向68.1万户企业发放197.7亿元的稳岗补贴，惠及职工6445万人，61.4万人次领取了技能提升补贴9.8亿元，为推动稳定企业岗位发挥了积极作用，也激发了参保职工学技能的热情，提高了职工的就业能力。下面结合一些调研地区的情况具体说明。
一是降低企业职工养老保险费率。从省级层面来看，目前企业职工养老保险费率最低的为G省的14%，其部分市县企业职工养老保险费率降低到13%,同时有些地区将缴费工资下限由全省社平工资的60%降为各片区社平工资的60%，更有利于合理确定不同经济发展水平地区的缴费基数。2017年7-12月，G省累计降低企业养老保险成本43.5亿元。
二是失业保险费率下调和支持企业稳岗双管齐下。2016年以来，全国多地降低失业保险单位费率，如S省2017年将失业保险单位费率下调到0．7％，全年减轻企业负担82.74亿元，G省D市失业保险单位费率下调至0.5%，2017年为企业减负7.52亿元，2018年3月起该市开始实行失业保险浮动费率，根据用人单位前五年平均失业保险申领率的高低分为0.48%、0.64%、0.8%三档，出于减轻企业负担的考虑，第二、第三档单位费率仍保持为0.5%，仅2018年3-4月就为企业减负1.26亿元。在降低失业保险费率的同时，许多地区还不断扩大失业保险基金支出范围试点，落实职业培训补贴、职业技能鉴定补贴、社会保险补贴、岗位补贴和小额贷款担保贴息等项目资金的支出，对采取有效措施不裁员、少裁员、稳定就业岗位的企业,由失业保险基金给予援企稳岗补贴。如G省对企业招用就业困难人员并缴纳社会保险费的，按其为相关人员实际缴纳的社保费给予最长3年的社会保险补贴，并按每月不低于200元、不超过当地最低工资标准50%的标准给予最长3年的岗位补贴，2017年该省累计发放企业吸纳就业社会保险补贴约2.76亿元，岗位补贴约4.3亿元，稳岗补贴28.5亿元。
三是减轻企业医疗、工伤、生育保险费负担。第一，监测医保基金运行情况，持续降低职工医疗保险费率，尤其是对于职工基本医疗保险统筹基金累计结余可支付时间长且当期有结余的区域，不断下调单位缴费比例，如G省D市通过两次降低基本医疗保险率，企业负担费率已降至1.6%，2017年共为企业减负10.8亿元。第二，结合基金结余情况持续下调工伤保险费率。如D市2017年工伤保险费率下降至0.72％，全年减轻企业负担11.6亿元，2018年5月1日再次结合基金结余情况下调工伤保险费率：基金累计结余可支付月数在18（含）至23个月的统筹地区在原费率基础上下调20％，对累计结余可支付月数在24个月（含）以上的统筹地区，在原费率基础上下调调50％。第三，在降低生育保险费率的同时，由生育保险发放生育津贴，减轻企业招用女工成本，如G省2017年为企业发放生育津贴69亿元。
2016年，住建部等四部门发布《关于规范和阶段性适当降低住房公积金缴存比例的通知》，要求凡住房公积金缴存比例高于12%的地区，一律予以规范调整，不得超过12%，各地从2016年5月1日起阶段性适当降低住房公积金缴存比例政策，同时生产经营困难企业除可以降低缴存比例外，还可以申请暂缓缴存住房公积金，待企业经济效益好转后，再提高缴存比例或恢复缴存并补缴其缓缴的住房公积金。2018年5月，住建部、财政部、人民银行联合发布《关于改进住房公积金缴存机制进一步降低企业成本的通知》，要求各地区2016年出台的阶段性适当降低企业住房公积金缴存比例政策到期后，继续延长执行期至2020年4月30日，并可结合当地实际进一步降低企业住房公积金缴存比例，同时规定缴存住房公积金的月工资基数不得高于职工工作地所在设区城市统计部门公布的上一年度职工月平均工资的3倍，缴存单位可在5%至当地规定的上限区间内自主确定住房公积金缴存比例。
上述规范和适当降低住房公积金缴存比例的政策发布以来，各地纷纷出台落实措施，企业住房公积金负担大大降低。如G省D市2016年7月1日起，住房公积金缴存比例上限由20%下降至12%，范围调整为5%-12%，缴存基数上限调整为22995元，职工住房公积金月缴存额上限由7934元调整为5519元，累计为企业减负1.62亿元。又如深圳市2018年7月开始将住房公积金缴费基数从不得超过本市统计部门公布的上一年全市在岗职工月平均工资的5倍调整为3倍，调整后该市住房公积金缴存基数上限从2017年的37400元下降到25044元，减少幅度高达33%。
（三）促进就业的公共服务水平不断提高，有效降低企业招用工成本
除了直接降低企业的社会保险和住房公积金负担，各地政府通过提供各种形式的就业指导和服务平台，帮助企业解决招工用工难的问题，大大降低企业的人工成本，具体来看有以下三种形式。一是搭建劳动力供需对接平台。公共就业服务机构积极为企业提供免费招聘服务，搭建企业招工平台，促进企业与求职者快速对接匹配，帮助企业快速招到合适的员工，从而降低招工成本。如G省2018年累计举办现场招聘活动1860多场，进场企业10.2万家次，提供岗位近250万个次，帮助约50.3万人次与企业现场达成就业意向，较好地缓解了部分企业招工难和部分劳动者“求职难”的问题。二是利用现代信息技术多渠道招工。积极构建网上供求对接服务平台，通过网站、微信公众号、手机客户端等渠道推送各类招聘会信息和就业岗位信息，整合网络招聘活动，利用网络平台实现快速计算、快捷搜索、精准匹配、有效对接的功能，对各项数据进行统计分析，为用人单位和求职人才提供综合数据服务，打造多种形式结合、线上线下互动的招聘模式，为用户提供更加精细化的服务，从而帮助企业降低招聘成本。据统计截至2018年4月底，G省人力资源市场信息网络收集发布空缺岗位信息20.13万个，大大拓宽企业招工渠道，降低招工成本。三是帮助企业“走出去”引进人才。通过多种方式帮助本地有用人需求的企事业单位“走出去”，包括去外市、外省、外国引进企业所需的高级人才、急需紧缺人才，实现用人单位与求职者之间高效对接、精准匹配，有效提高人才引进服务的成功率。如G省为民营企业搭建专家顾问交流合作平台，建立高层次人才信息库、急需紧缺人才数据库和人才需求信息服务平台等，降低地方民营企业与海内外高层次人才交流对接的成本。再如D市组织有用工需求的企业到富裕劳动力输出地招工，为企业输入普通一线劳动力，仅2018年就组织100多家优质企业赴广东韶关、湖北十堰、云南昭通、西藏林芝等地举办劳务对接招聘会9场次。
三、新形势下降低企业人工成本存在的问题和挑战
一方面，部分地区社会保险缴费基数有失公平。目前我国各地社保缴费是按上一年当地职工平均工资水平来确定，而在具体执行中，有些地区是以上一年全省平均工资水平确定缴费基数，有些地区是以上一年全市平均工资水平确定缴费基数，显然前者确定缴费基数的方法加重了省内工资水平较低地区企业的社保负担。另外，缴费基数设有上下限的规定，一般最高不能高于上年当地职工月平均工资300%，最低不能低于上年度当地职工月平均工资的60%（有些地区这一比例更低，如北京为40%），但在调研中发现一些企业，尤其是民营企业、中小企业职工的平均工资低于社保缴费基数下限，仍要按照社保缴费基数下限计算应缴纳的各项社会保险，无疑额外增加了工资水平较低企业的负担。
另一方面，社保基金收支矛盾尖锐。近两年来，各地社会保险费率不断下调，很多地区甚至是“一降再降，能降必降”，虽然切实减轻了企业负担，但是直接减少了基金征缴收入，受当前经济增速放缓、人口老龄化加剧、社保待遇刚性增长等因素影响，部分险种基金收支压力不断加大，支撑能力持续下降。如S省2013-2017年企业职工养老保险征缴收入年均增幅7.2％，同期支出増幅则达到13％，2017年全省开始出现当期收不抵支，结余基金可支撑月数下降到16.9个月。随着老龄化程度不断加深，未来几年预计全国很多地区的企业职工养老保险缺口将以更快的速度放大，基金长期可支撑能力令人堪忧。按照《社会保险法》的规定，基金缺口由政府兜底，财政将面临巨大支付压力。
工资上涨是由市场供需情况和劳动力的生活必要成本上升导致的，是必然现象，由此引起的人工成本上升是合理的，并不是“降”的对象。市场经济条件下，工资受供给规律支配，人力资源向回报率更高的地区流动，2012年我国16-59周岁的人口规模出现了首次减少，此后逐年下降，2017年以来全国多地更是爆发了“抢人大战”，因此不管是从短期还是从长期来看工资的增长是刚性的，通过压减工资来降低人工成本几乎不可能。如G省2017年工业企业的工资总额增速明显高于企业销售收入的增长，全省国资监管的小型和微型企业职工薪酬同比增长19%和17%,2018年一季度该省“四上”企业[1]从业人员工资总额同比增长达12.5%。同时，通货膨胀以及居民在住房、教育等方面支出的不断增加也在客观上推动了工资的上涨，比如原本房价平稳的C市由于近期房价连续上涨，直接推动了工资水平的不断提高。另外，一些地处偏远的企业也只能通过提供比同行业同岗位更多的工资来吸引人才，这些都带来了企业人工成本的上升。
随着“刘易斯拐点”的到来，市场竞争、人才竞争日趋激烈，员工稳定性差，企业招聘员工成本、留用人才成本均呈上升趋势，尤其对于劳动密集型企业更为严峻。
青壮年招工难、留工难是企业普遍反映的问题，一些“90后”对工资待遇、工作环境、企业文化的要求高，但又没有工作经验，往往需要企业先培训才能上岗，而工作熟练后又往往会追求更高的工资待遇，形成人力成本上升的恶性循环。如S省R市每年毕业的高职以上的大学毕业生近3万人，能够留在该市工作的却仅有3000人，工业企业每年都进行大学生招聘，但往往是来的少走的多，据国内某大型工业集团反映，每年招聘引进的大学及以上学历的毕业生能够留下来工作3年以上的只占全部的60%。
还有部分地区的企业缺少高知识复合型人才和技术工人，存在技术断层隐患和技术队伍老化、青黄不接的现象。据统计，高技能工人的求人倍率一直都大于2，也就是说一个高技能工人有两个以上的岗位在等待他，始终处于市场短缺状态。产品质量要求提高和高级技工流失之间的突出矛盾，熟练操作数控机床、机器人管理等知识型技能人才和能够驾驭智能制造高水平制造装备与生产线的复合型技能人才的缺乏，严重制约了工业企业智能化改造和企业的发展。为留住上述稀缺人才，企业不断提高薪酬，一些企业工人工资每年春节后都要上调10%以上。
员工离职不仅带来岗位空缺成本和新员工招聘成本这样的显性成本，还有员工离职前的低效成本、新员工培训成本以及新员工初期适应企业工作流程和文化过程中的低效成本这些隐性成本。某国内大型农机制造企业在调研中反映，如果流失一名年薪20万的技术人员，再招聘一名同等工作能力和素质的员工的隐性成本将达到20万。
残疾人就业保障金是国家为促进残疾人就业、保障残疾人劳动权利而设立的政府性基金，按照属地原则缴纳，各类用人单位如果安排残疾人就业人数占本单位在职职工总数的比例达不到所在省、自治区、直辖市人民政府的规定比例，则需要缴纳残保金。残保金制度设立的初衷是鼓励用人单位安排残疾人就业、履行社会责任，但是调研中发现，这一政策在实际执行中已变为惩罚性质，“不达到残疾人用工人数标准就要缴纳”的残保金制度对于所有地区、所有企业“一刀切”，没有考虑到本地区残疾人数比例以及各个不同行业是否适合残疾人就业等实际情况，显然有失公平，甚至导致有的企业为了逃避缴纳残保金，虽然按照规定比例安排残疾人就业，但只提供最低标准的工资。
除了鼓励用人单位安排残疾人就业、履行社会责任，残保金制度的另一个重要目的是发展残疾人康复、就业培训、创业扶持等残疾人事业。近年来，随着残保金的征收主体由残联转为税务部门，收入规模迅速扩大，但支出规模却未有达到这样的增幅，有的地区每年用于残疾人就业的支出甚至只占当年残保金收入的30%左右，大量残保金结余留存在国库亦或是被挪作他用。此外，残保金资金使用范围有限、缺少使用细则等问题也导致残保金使用效率不高。
四、进一步降低企业人工成本的对策建议
下一步降低人工成本，需要依据人工成本发生的新变化新问题，坚持降低显性人工成本与隐性人工成本两手抓，完善政府引导政策，加快社会保障制度及社保基金管理改革，提升企业消化和吸收人工成本的能力，并调节劳动力市场供求矛盾，提高劳动生产率，从而更有效地降低企业的人工成本负担。
（一）改进社保缴费基数确定方法，扩大社保基金资金来源，拓展降低社保缴费的“空间”
降低企业社保负担不仅要在缴费比例上“做文章”，还要在改进社保缴费基数确定方法上“下功夫”，在保障公平的前提下降低部分地区、部分类型企业的社保缴费基数。一方面，以全省平均工资为社保缴费基数且省内平均工资水平差距大的地区可以将缴费基数改为各市或由几个市组成的片区的平均工资,这样更加贴近企业的实际工资水平，可以有效降低工资较低地区的社保负担。另一方面，在制定社保缴费基数下限时，要考虑不同行业、不同规模、不同所有制企业的具体情况，避免增加民营企业、中小微企业的社保负担。
在人口老龄化程度不断加深的背景下，要持续释放降低企业社保负担的政策红利，还必须着力増强社保基金支撑能力。首先，应发挥参保缴费对基金増收的主渠道作用，在降低各项社保费率的同时还要努力做到应缴尽缴。其次，要加快推进养老保险省级统筹改革，为全国统筹打下良好基础，同时继续提高企业职工养老保险基金中央调剂比例，适度均衡不同省份间的基金负担，在一定程度上缓解某些省份基金收支压力，增强社保基金可持续性。此外，还要扩大养老保险基金筹资渠道，完善基金投资运营、划拨国有资本充实社保基金等制度，加强基金储备能力。
工资收入的合理增长符合我国经济社会持续健康发展趋势，并不是降低人工成本的对象。虽然工资收入主要受劳动力市场供需关系以及当地物价、住房成本、教育成本等因素的影响，但还是可以通过调整最低工资标准的制定方法、监测企业人工成本、改革薪酬制度等方式引导工资增长预期，将工资增长控制在合理的水平。
一是稳妥调整最低工资标准，统筹兼顾企业承受能力和保障职工劳动报酬权益。具体来看，延长最低工资标准调整时间间隔，如从每年调整改为2-3年调整一次，可以引导社会各界对工资增长的预期，减轻企业因工资增长过快导致的不合理负担，最低工资增长速度原则上可与地区生产总值增速和工业企业劳动生产率提高相一致。另外，尽量统一各地区最低工资标准调整时间，更准确地对比城市间的真实经济情况，避免调整时间靠后地区的企业流失职工，降低企业招工成本。
二是通过人工成本监测引导企业及时合理降低人工成本。完善企业人工成本监测系统，每年、每季度定期采集和发布各地区和行业的平均薪酬和人工成本变动情况。通过对人工成本的监测与分析，对人工成本的异常变动及时提出预警，引导企业调整工资结构，促进企业薪酬水平的合理增长和工资关系的合理形成。
三是改革企业薪酬制度，尤其是深化国有企业负责人薪酬制度改革。健全组织任命的国有企业负责人薪酬激励机制，合理确定基本年薪、绩效年薪和任期激励收入，同时鼓励国有企业采取职业经理人制度，实现市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬以及市场化退出。
（三）营造鼓励创新、重视人才的宏观环境，增强企业吸收和消化人工成本的能力
对于因经营不善、产能落后等原因造成的企业，单纯靠降低社会保险费率等方式并不能长期有效地降低企业的人工成本，尤其是制造企业往往受上下游“两头挤压”，如果没有核心技术和创新型产品，利润空间将不断收窄。因此，各级政府有关部门要通过规划设计、财政投入和引导、舆论宣传等多种方式营造鼓励创新的宏观环境，促进企业转变经营理念，努力克服技术创新瓶颈，激发企业活力，推动企业转型升级，从而提高产品附加值和企业盈利能力，增强企业消化人工成本能力。比如，采取“机器换人”手段有效提高企业人工成本效益，进一步降低企业生产经营成本。同时还要鼓励和引导企业加大人力资本投入，促进劳动力再生产，提高劳动生产率和人工成本利润率，增强企业吸收和消化人工成本的能力。
（四）适时取消或适当修改残疾人就业保障金制度的惩罚条款，引导企业主动安排残疾人就业
鉴于残保金多年来资金支出效率不高、结余数额大的问题，以及企业负担感重的实际情况，可以判断现行的残保金制度不能真正实现设立时“鼓励用人单位安排残疾人就业、履行社会责任，发展残疾人康复、就业培训、创业扶持等残疾人事业”的初衷，因此建议适时取消残疾人就业保障金制度。取消残保金后，为鼓励企业安排残疾人就业，可以结合企业安排残疾人的比例、工资水平、残疾程度等给予岗位补贴，真正实现鼓励残疾人就业企业而非惩罚无残疾人就业企业的政策初衷。同时还应向企业积极宣传现行鼓励残疾人就业的税收优惠政策，如对安置残疾人的单位和个体工商户实行由税务机关按纳税人安置残疾人的人数，限额即征即退增值税等，引导企业主动安排残疾人就业。
如果取消残保金制度存在障碍，也可以先进行适当修改。部分地区由于残疾人人数较少，企业即使主观上愿意雇佣残疾人，实际中安排残疾人就业人数占单位职工总数的比例还是有可能不高，还有一些行业，如建筑业、交通运输业等，劳动强度大，本来就不适合残疾人就业。因此应结合企业所在行业的用工特点、所在地区残疾人占比等因素，浮动设置缴纳残保金比例，以免增加企业，尤其是那些职工人数多、工资待遇高企业的额外负担。
（五）实施“劳动力再造和升级”工程，调节劳动力市场供求矛盾，提高劳动生产率
在当前劳动力供需结构矛盾不断加大的情况下，通过人力资源开发提高企业现有劳动者素质，同时大力发展职业教育，有利于提高企业的劳动生产率，从而实现降低人工成本的目的。实施“劳动力再造和升级”工程，使劳动效率的提升速度快于人工成本提升的速度，不仅要促进普通劳动力的升级，提升劳动者的技能，而且要注重培育创新型人才。在劳动力再造和升级中，既要发挥政府的引导、激励和监督作用，也要发挥企业积极性，构建符合我国实际的职业教育体系，建立中央、地方与企业经费共担机制，创新培训机制和模式，力求培训与市场需求“无缝对接”。
一方面，企业要形成良好的人才成长氛围，投入必要的职工教育培训费用，以加快企业技能人才培养，加强高技能人才队伍建设，完善技能人才评价激励机制，提升技能型人才的职业技能水平，不断提高劳动生产率，提高做大“蛋糕”的能力和水平。同时要重视“90后”群体受教育水平高、知识信息多、视野开阔、追求自由和自我价值实现等特点，调整企业人力资源管理的模式，营造平等民主的工作环境，建立公平合理的奖惩制度，形成受更广泛群体认同的企业文化，以降低青壮年劳动流失率。
另一方面，政府也要大力发展职业教育，推进一体化课程教育教学改革，培养与产业发展相适应的高水平高素质技能人才，减少企业对新进劳动者的二次培训成本，同时充分发挥人才服务绿色通道作用，对企业引引进的高层次人才和团队提供精细化服务保障。
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