周克清 郑皓月/西南财经大学
内容提要：2019年政府工作报告推出了新一轮大规模减税降费措施。但从历年减税降费政策来看，企业与居民的获得感并不强。本文分析了近年的减税降费措施，讨论了上述减税降费措施的目标与效果。研究表明上述政策对于企业和居民的直接影响并不大，由此导致企业和居民的获得感与政府相关政策的方向并不相干。为此，本文提出新一轮减税降费要增强企业与居民的获得感，必须切实降低企业的税费负担及生产流通费用，必须创造更好的就业机会，提高就业质量，降低居民生活成本费用，实实在在的增加居民实际收入。
关键词：减税降费 税费负担 企业居民 获得感
2019年政府工作报告提出，今年将开展新一轮减税降费以助推经济稳定增长。主要内容包括，深化增值税改革，将制造业等行业现行16%的税率降至13%，将交通运输业、建筑业等行业现行10%的税率降至9%；下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例，各地可降至16%；今年务必使企业特别是小微企业社保缴费负担有实质性下降；全年减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元。实际上，近年来我国不断推出减税降费的相关政策，但普通企业和老百姓的获得感并不强，或者说在某种程度上并不真正认同渐次推出的各种减税降费措施。这其中的原因何在呢？我们又应该如何优化和完善新一轮的减税降费措施呢？
一、近年来我国出台了什么减税降费政策？
考察新一轮减税降费政策如何提高企业和居民的获得感，我们必须从近年来出台的减税降费政策说起。实际上，自2008年全球金融危机以来，我国逐步推出了大量减税降费政策，其中尤以增值税转型及“营改增”的影响最大。
(一)我国减税政策的主要内容
自2008年以来，我国税收制度改革的主旋律是结构性减税，实行增值税转型与扩围，个人所得税向混合所得税制转变，资源税向从价计征转变等。
1.增值税
1994年税收制度改革确立增值税与营业税并立分征的格局，但也埋下了重复征税与抵扣链条不完整的弊端。为此，我国一方面重点向消费型增值税转变，消除固定资产所含增值税抵扣不完整的矛盾；一方面通过“营改增”实现增值税扩围，从而实现全行业全产业的增值税抵扣。增值税转型于2004年从东北三省开始试点，并在2009年正式实现了生产型增值税向消费型增值税的转变，在抵扣固定资产所含增值税的环境下降低了商品的增值税负担。
自2012年开始的“营改增”及增值税扩围是在结构性减税的框架下展开的，其目标在于延扩增值税抵扣链条，适度降低其增值税负担，以发展现代服务业。随着“营改增”试点范围的逐步扩大，增值税实际负担率相继下降。2016年5月我国全面实施“营改增”，从而在实质上消灭了营业税。“营改增”的全面实施有助于减少中间环节的重复征税，降低流转税负担，有利于促进经济发展方式转变与经济结构调整。
2017年4月国务院常务会议决定继续推进营改增，简化增值税税率结构：将增值税税率由四档减至17%、11%和6%三档。2018年3月国务院会议决定，将原有17%、11%两档下降为16%和10%，并进一步提高小规模纳税人的销售额标准。2019年3月国务院进一步调整增值税税率，即将增值税16%和10%的税率下调为13%与9%，并扩大进项税抵扣范围，保证所有行业的增值税负担只降不增。另外，我国还大幅度提高了增值税的起征点，降低并扩大了征收率的适用范围。
2.企业所得税
我国于2008年正式合并内外资企业所得税，将税率统一为25%；同时对高新技术企业实行税率15%，对小微企业实行税率20%。在经济新常态以后，我国逐步加大了企业所得税的减税力度。比如，企业开展研发活动中实际发生的研发费用，2018年1月1日至2020年12月31日期间，如果形成无形资产的，可在据实扣除的基础上，再按照实际发生额的75%加计扣除；如果形成无形资产的，按照无形资产成本的175%在税前摊销。
2019年1月国务院常务会议决定大幅放宽可享受企业所得税优惠的小型微利企业标准，加大所得税优惠力度，对小型微利企业年应纳税所得额不超过100万元、100万元到300万元的部分，分别减按25%、50%计入应纳税所得额，使税负降至5%和10%；调整后优惠政策将覆盖95%以上的纳税企业。
3.个人所得税
自1994年确立内外统一的个人所得税以来，我国多次提高工资薪金税目的免征额或扣除标准。2011年6月我国将个人所得税工资薪金所得的费用扣除标准从2000元每月提高到3500元每月，有效降低工资薪金所得的税收负担。随着我国社会经济的快速发展，生活费用与工资水平同步增长；如果不进一步提高工资薪金的费用扣除标准，那么将在一定程度上降低老百姓的实际收入水平。特别是子女教育、继续教育、赡养老人等支出压力不断累积，迫切需要增加扣除项目，提高扣除标准。同时，我国长期形成的分类所得税制也在不同收入来源与结构的家庭之间形成了不公平。为此，2018年我国修订个人所得税法，变分类所得税制为混合所得税制，设立子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息或者住房租金、赡养老人等6项专项附加扣除，并大幅度提高费用扣除标准。新一轮个人所得税制度改革，对于大部分纳税人而言是一个利好消息，能够在一定程度上减轻税收负担。
4.其他税收项目
在其他税收项目上，我国也不断加大减税力度。比如，2016年1月1日起，我国对专门经营农产品的农产品批发市场、农贸市场使用的房产、土地，对城市公交站场、道路客运站场、城市轨道交通系统运营用地，对符合条件的科技企业孵化器自用以及无偿或通过出租等方式提供给孵化企业使用的房产、土地，免征房产税和城镇土地使用税。2018年10月1日起，我国对按照去产能和调结构政策要求停产停业、关闭的企业，自停产停业次月起，免征房产税和城镇土地使用税。2019年1月1日至2021年12月31日，对国家级、省级科技企业孵化器、大学科技园和国家备案众创空间自用以及无偿或通过出租等方式提供给在孵对象使用的房产、土地，免征房产税和城镇土地使用税。
2019年1月9日，国务院常务会议决定，允许各省(区、市)政府对增值税小规模纳税人，在50%幅度内减征资源税、城市维护建设税、印花税、城镇土地使用税、耕地占用税等地方税种及教育费附加、地方教育附加。
2018年7月10日，为促进节约能源，鼓励使用新能源，根据《中华人民共和国车船税法及其实施条例》有关规定，经国务院批准，将节约能源、使用新能源车船的车船税减半征收。
(二)我国降费政策的主要内容
1.社会保障费用
2015年以来，我国先后4次降低社保费率，总体社保费率从41%降到37.25%，减少企业成本约3150亿元。2019年3月，我国宣布进一步降低企业社保缴费负担，下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例，各地可降到16%。继续执行阶段性降低失业和工伤保险费率政策，对劳动密集型企业提高稳岗和社保补贴力度。加快推进养老保险省级统筹改革，继续提高企业职工养老保险基金中央调剂比例，划转部分国有资本充实社保基金，使社保基金可持续，企业与职工同受益。
2.政府性基金与收费
2017年3月财政部宣布取消城市公用事业附加和新型墙体材料专项基金，调整残疾人就业保障金征收政策，免征/停征或减征地方水利建设基金、地方水库移民扶持基金。2017年6月国家发改委宣布取消向发电企业征收的工业企业结构调整专项资金，腾出的电价空间用于提高燃煤电厂标杆电价，缓解燃煤发电企业经营困难。2017年3月15日，财政部宣布取消或停征41项中央设立的行政事业性收费，将商标注册收费标准降低50%。至2019年2月，全国政府性基金只剩下21项；中央涉企收费项目减少一半以上，只剩余33项。
2015年5月13日，国务院常务会议时明确促进提速降费的五大具体举措，其中包括鼓励电信企业尽快发布提速降费方案计划，使城市平均宽带接入速率提升40%以上，推出流量不清零、流量转赠等服务。2017年5月1日起，三大电信运营商下调了“一带一路”沿线国家和地区的漫游资费。2018年9月21日，三大运营商进一步提速降费，严查新老用户不同权问题。2018年10月1日，我国三大电信运营商取消国内长途话费和漫游费。2019年我国要求在本年度实现带号转网，进一步降低居民网络通信费用。
二、我国减税降费政策有什么效果？
我们可以发现，近年来我国密集出台了一系列减税降费措施，但出台这些措施有没有奔着增强企业和居民获得感的目标呢？这些政策措施到底有些什么样的效果呢？
(一)金融危机初期减税降费政策的效果
要考察我国减税降费对于企业和居民获得感的影响，可以通过观察国家减税降费政策的相关目标来确认。2008年全球金融危机之后，我国在通胀、通缩、滞胀的三重威胁下迅速推出了系列措施加以应对。比如，增值税转型，加大投资力度等。相关措施的目标是保证国内生产总值增长在8%左右，保持经济平稳较快发展；居民消费价格总水平涨幅控制在4.8%左右，努力避免物价涨幅过大。到2010年，我国国内生产总值增长10.3%，居民消费价格涨幅控制在3.3%，城镇新增就业1168万人，国际收支状况有所改善。
(二)“十二五”时期减税降费政策的效果
“十二五”时期，我国经济逐步进入新常态，经济增长率开始显著下降，政府工作的核心是加快转变经济发展方式、调整经济结构，巩固和扩大应对国际金融危机冲击成果。在此背景下，我国出台了相关减税降费措施，比如实行定向减税和普遍性降费，拓宽小微企业税收优惠政策范围，扩大“营改增”试点。纵观这些减税降费措施，其目标在于控制经济增长速度的下行趋势，调整经济结构，控制消费价格总水平。从实施效果来看，这个时期的年均增长率达到7.8%，产业结构调整加快，消费价格总水平涨幅控制在4%左右，农村脱贫人口达到1亿多人。
(三)“十三五”时期减税降费政策的效果
进入“十三五”时期，我国根据宏观经济形势的变迁，主动调整了经济发展目标，并继续推出相关减税降费措施。比如，全面实施“营改增”并降低增值税名义税率，取消和停征一批政府性基金和政府性收费项目，扩大享受企业所得税优惠的小微企业范围，改革和完善个人所得税制度等。这些政策的目标重点在于保持经济运行于合理的区间，进一步优化经济结构，努力开创新的经济增长点。现实来看，2016年-2018年我国年均GDP增长达到7.3%，居民消费价格上涨2.1%，调查失业率稳定在5%左右的较低水平。经济结构不断优化，消费拉动经济增长作用进一步增强。
三、为什么企业和居民对减税降费的获得感不强？
从历年政府减税降费的政策来看，其力度不可谓不大。但为什么企业和居民不认同呢？事实上，我国近年来社会经济发展不可谓不迅速，但这些社会发展的成果有没有为企业和居民带来实际的利益呢？如果说企业和居民的获得感不强，事实上是企业和居民没有从社会经济发展中获得充分的收益。其实，国民经济的平稳发展、产业结构的有效调整和物价水平的稳定，都是企业和居民可以感受到的。但对于企业和居民而言，他们更多是从微观角度把握自己的感受，而较少关心宏观层面的减税降费及由此带来的宏观经济向好。那么，企业和居民最关心的微观指标是什么呢？
(一)税费负担水平降低了多少？
近年来我国出台了大量减税降费政策，每年相关部门都宣称减税降费数千亿元，而企业和居民的感受却不明显，难道有关部门的数据有误？实际上，相关部门是实实在在的降低了相应的税费负担的。但问题是，这个负担到底是实际负担还是名义负担？根据调研数据，我们发现相关部门降低的负担大部分是名义负担。举一个例子，2018年国务院宣布降低社会保险相关费率，但同时宣布将社保费的征收转由税务机关来执行。从降低社会保险相关费率的角度上看，企业的负担是降低的。但社会保险转由税务机关征收，存在一个缴费基数的调整或做实问题。一旦做实社保缴费基数，降低的费率标准就会被基数的上升所抵消。2018年更有部分地方政府的税务机关擅自启动社会保险费的追征，由此导致了企业部门的恐慌。正是基于这样一个背景，国务院发文要求各地不能启动社会保险费的追征，也不要求各地调整缴费基数。
类似的情况是，国务院及有关部门发布了相关涉企税收优惠政策，但在降低名义负担的同时，各地收紧了过去相对宽松的征管措施。比如，在经济条件相对较好的时期，税务部门一旦完成当年工作任务，那么对企业的相关税收大多采取睁只眼闭只眼的策略。但在中央推出大量优惠政策且地方经济下行的背景下，税收任务的完成出现了一定的难度。此时，税务部门对企业的应缴税收就采取了相对严格的策略，要求各企业应缴必缴。因此，从政府的角度看，国家确实在减税；但从企业的角度看，减税并不明显，部分企业反而存在增税的可能。实际上，“营改增”初期对部分现代服务业的税收负担不降反增，就非常清楚地说明了“减税”的奥秘。
(二)生产流通费用降低了吗？
如果说社保缴费和税收负担没有明显下降，那么企业的生产流通费用有下降吗？大家只要认真观察我国横七竖八的高速路网及路面质量，仔细琢磨庞大的收费站系统，我们就可以得出一个基本的结论，这就是我国的生产流通费用占比实在是太高了。在我国大生产、大流通的社会经济发展格局下，高昂的物流费用已经成为阻碍国内经济发展的重要障碍。特别是由互联网+催生的系列电商和平台企业，物流成本能否有所降低是各企业生存和发展的关键因素。近年来，我国试图大幅度降低物流成本，但效果并不理想。运输成本高居不下，而物流企业的发展则举步维艰。在此背景下，企业又怎么感受到减税降费的效果呢？
更为重要的是，企业的融资成本费用一直居高不下。特别是中小企业，由于缺乏较好的抵押资产和信用记录，往往难以从正规渠道获得成本较低的资金融通。正是基于这样的背景，雨后春笋般的出现了众多金融公司或融资中介，而这些中介的出现虽然在一定程度上帮助中小企业获得了企业发展所需的资金，但也不断抬高了企业的融资费用。
(三)居民生活成本费用下降了多少？
如果说在政府减税降费的政策下，由于经济增长速度下滑导致居民的就业质量难以提升，从而导致居民的实际收入没有明显的上升，那么减税减费是否降低了居民的生活成本与费用呢？
自本世纪初期正式启动商品房制度以来，各地的房价水平就一直处于不断攀升的通道中。尽管中央政府也曾要求各地政府控制房价，推出过N多种限制住宅价格上升的政策，但现实的情况是仅在少数地区和少数时间内住宅价格曾经有过小幅度的下滑。其原因主要有两个方面：一是我国长期超发货币，通胀压力一直高居不下，而住宅市场的价格上涨在一定程度上释放了通胀的压力，减缓了其他商品和服务价格的上涨速度。二是各地政府长期依赖于土地财政以筹集建设资金，住宅价格的上涨为土地财政的运转提供了空间。因此，各地政府根本不可能全心全意的控制房价。与房价居高不下相联系的是，各地房租水平不断上涨，已经对新入职劳动者构成了沉重的负担。
那居民的医疗、子女教育等费用是否降低了呢？我国医疗改革不断推进，医疗质量不断提高，治疗手段和治疗技术不断更新，但居民的医疗成本费用却不降反升。与之相似的是我国的家庭教育费用也呈上升趋势。尽管我国已经对义务教育全部免费，但各种兴趣班和相关培训在中小学教育过程中一直陪伴大部分孩子，当然也构成了家庭支出的重要内容。
在我国改革开放四十年后，基本生活保障已经不是大部分家庭和居民的追求了，柴米油盐成本在家庭支出中的比重也大幅度下降。相伴随的是，医疗、养老、子女教育、旅游消费等逐渐成为家庭的重要支出内容。在减税降费政策的推动下，柴米油盐等必需品的价格确实得到了较好的控制，但医疗、养老、子女教育等成本费用却在飞速上升。在这种格局下，居民对减税降费政策哪里能够说有什么获得感呢？
(四)居民收入提高了多少？
对于普通居民而言，国家GDP的增长率并没有多少实质意义。与其考察GDP的增长率，普通百姓更关心自己的腰包是否鼓起来，存款额度和相关投资理财的收益是否提高。要做到这一点，居民的收入水平必须得以显著提高。但实际情况是，近年来居民收入水平虽然有所提高，但那大多数是绝对数上升了，而以不变价衡量的实际收入水平提高幅度有限。对于农民工而言，他们不会考虑失业率(登记失业率)，而更关心在新的一年里是否能够找到一个稳定的工作。因为稳定的工作就意味着稳定的收入水平。一个有意思的数据可以说明居民的就业质量并不高。2019年国务院宣布要新增就业岗位1100万个，而在之前的2-3年我国每年的新增就业岗位仅仅是800万左右。在我国人口出生率维持低位徘徊的格局下，新增劳动力是基本稳定甚至是下降的，那么新增的就业岗位是给谁的呢？显然，这只能意味着在去年的就业人口中有一部分人被淘汰进入了失业人口，这些人需要重新获取就业岗位。在经济下行的条件下，既然普通居民的就业水平不高，那么收入水平就很难保证了。换句话说，尽管我国不断推出各种减税降费政策，但居民的收入水平并没有显著提高，获得感自然就好不到哪里去。
四、如何提高减税降费政策的获得感？
其实，企业与居民的获得感绝对不是政府公布的GDP增长率，也不是政府公布的就业率，当然也不是有关部门所宣称的减税降费额度。实际上，企业关心的是生产经营成本及由此带来的利润率，而居民关心的是生活成本费用与实际收入水平。因此，新一轮减税降费政策一定要瞄准企业与居民的关注点，要让他们实实在在的感受到实际的经济利益流入。
(一)努力降低企业税费负担水平
2019年新一轮减税降费力度空前，超2万亿的规模已经创造了一个新的记录。要让整个减税降费政策落到实处，要让普通企业有真切的获得感，必须全面降低税费负担水平。
1.有效降低税收负担水平。现阶段的重点是普惠式减税，不是仅仅针对个别高新技术企业和小微企业减税，是要对所有企业进行减税，保证所有企业的税收负担只降不增。从主要税种来看，增值税是本次降税的重点，通过从16%和10%的税率下降为13%和9%，并扩大抵扣范围，能够保证流转税负担有实质性的降低，大部分企业应该是有获得感的。但对企业所得税而言，本次减税力度相对较小，企业的获得感不强。实际上，普通企业对企业所得税减税的获得感不强，一个重要原因在于名义税率没有明显降低。其实，无论是增值税也好，还是企业所得税也好，其实际征收管理与《增值税暂行条例》和《企业所得税法》相去甚远。其原因在于国务院、财政部和国税总局发布过太多的补丁性文件，给予相关企业和行为特殊的优惠政策。这一方面导致我们的税收制度权威性太弱，透明性太低，另一方面导致我国在推出相关减税降费政策时，各企业并不敏感，自然没有什么获得感。要真正让这些企业敏感，一个办法是取消原有的这些优惠政策，在此基础上再给予相应的优惠，否则这些享受优惠的企业会认为原有优惠是天经地义的，是不可触动的。
2.要切实降低社会保障相关费率。今年初提出各地可将城镇职工基本养老保险单位缴费比例下调至16%，能够在很大程度上降低企业的社会保险缴费负担。实际上，从20%下调至16%的幅度不可谓不大，16%的比例仍然是偏高的。正如我国“税负痛苦指数”高居世界第二所表明的一样，我国的名义税负实在是太高了，但实际税收负担远远没有“税收痛苦指数”所号称的负担那么高。因此，我国要降低税费负担，或者说要提高普通企业和居民的获得感，必须切实扩大税基和费基。只有真正扩大了相关税费的基础，税率和费率才能有效降低。换个角度讲，一部分企业享受税费优惠，是以其他企业被歧视为代价的。另外，只有真正做实了税基和费基，企业才会有真正的痛感。换个角度讲，只有企业能够真正感受到痛感的情况下，政府的减税降费活动才会带来获得感。
3.要切实降低政府性基金和政府性收费的规模。近年来我国大规模取消和降低政府性基金、政府性收费项目及其标准，在一定程度上降低了企业的负担。但是，政府性基金和政府性收费的规模仍然很大，还需要进一步降低其在整个国家财政收入中的比重。特别是政府性基金收入在公共预算之外运行，受到的监督和控制远远不够。政府性基金和政府性收费的巨大规模，在一定程度上降低了减税降费的效果。实际上，对于企业来说，无论是政府税收还是社保缴费，无论是政府性基金还是政府性收费，都是需要付出真金白银的，都是他们现实的负担。因此，减税降费不能只针对税收和社保缴费，也需要对政府性基金和政府性收费进行减免。
(二)大幅度降低企业生产流通费用
降低企业的生产流通费用，重点是降低企业的流通费用和融资费用。就流通费用而言，政府也在努力采取多种措施来缓解矛盾。比如从2009年开始要求取消二级公路收费，2012年开始将交通运输业纳入“营改增”试点范围，2018年开始要求取消省界高速公路收费站。这些都在一定程度上有利于减低企业的流通费用。但现实来看，企业的流通费用仍然相对较高。实际上，我们只要看一下高速公路上满满载货运行的各种重型运输车队，就能够感受到企业不断攀升的流通费用。当然，降低流通费用不仅可以降低单位公里的运输成本来实现，而且可以加强地区产业经济的配套，通过减少物资的大幅度流通来减低流通费用。
降低企业的融资费用，必须走普惠金融的路径，大幅度提高中小企业获得资金的便利度。只有企业能够较为便捷的获得生产发展所需资金，各种金融公司或融资中介才能回归本位，才能真正降低企业的融资费用。
(三)有效降低居民生活成本费用
前文已经提到，居民的获得感不是来自于空洞的GDP增长率，不是来自于漂亮的政绩工程，而必须来自于每天的日常生活感受。也就是说，只有普通百姓能够从每天的生活中去感受，只有生活便利了，生活成本费用降低了，他们的获得感自然会提升。具体来说，一是要控制房价的上涨。当然，控制房价的方法不是简单粗暴的通过限购令，不是通过限价令，更不是通过所谓的房地产税。控制房价，重点是通过供需关系来解决。当社会上的大量流动资金没有合适的投资渠道，当股市收益率相对偏低甚至出现负收益率的时候，普通居民只能将其资金投向房地产市场。当然，我国房地产行业居高不下的政府性基金、政府性收费及税收负担也是推升房价的重要因素。房价的上涨也带动了租房价格的上升。房价和房租的上升是导致北上广深等一线城市高昂生活成本的重要因素要素，成为这些城市吸引优秀人才的重要障碍。二是要控制医疗、养老及子女教育等各项费用。通过控制普通民众日常生活必须面对的花费，切实降低生活成本费用，居民没有获得感都不可能。鉴于今年将正式降低增值税率和社会保险费率，相关行业正在拟定下调价格的方案。比如，国家发改委于3月29日表示，成品油增值税率由16%降低至13%；据此，国内汽、柴油最高零售价格每吨分别降低225元和200元，自2019年3月31日24时起执行；据多家分析机构测算，折合92号汽油每升下降0.18元，0号柴油每升下降0.17元。同时，政府也启动下调工商业电价、天然气跨省管道运输价格、天然气基准门站价格等。这些价格调整可能会通过一定的渠道逐步传导到普通居民的消费价格中，从而增强居民的获得感。
(四)切实提高就业质量和居民收入水平
2018年我国颁行新的《个人所得税法》，实行分类与综合相结合的个人所得税制度，不仅大幅度拓宽了个人扣除范围，而且大幅度提高了扣除标准，对于广大民众而言是一次重大利好。但要注意的是，中低收入阶层由于整体收入水平不高，从个人所得税减税中获得的利益并不大，相反中高收入阶层获得的利益更大一些。实际上，与降低居民的个人所得税负担相比，提高就业质量和居民收入水平会带来更为实在的获得感。2018年国务院颁发《关于做好当前和今后一个时期促进就业工作的若干意见》(国发〔2018〕39号)，力促普通民众获得更好的就业机会，提高就业质量。2019年我国第一次将保证居民就业置于社会经济发展的第一顺位高度，显示出就业压力已经到了非常关键的地步。这是因为，只有就业机会增加了，就业质量提高了，普通民众的收入水平得到了保证，他们的获得感才会更加真切。当然，这也会相应促进社会经济的发展。
总的来看，新一轮减税降费要提高企业和居民的获得感，必须从企业和居民的实际感受出发。对于企业而言，就是要降低政府税费负担，实现政府与企业之间分配关系的合理化，重塑政商关系；降低生产流通费用，消减或缓解分利集团对社会生产发展的负面影响，为企业发展提供良好的外部环境。对于居民而言，减税降费就是要降低居民的生活成本费用，让居民在日常生活中体会减税降费的好处；就是要提供良好的就业机会，提高居民实际收入水平，通过收入的提高来增强居民的获得感。
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