蒋震/中国社会科学院

内容提要：减税降费政策措施具有短期和中长期等双重目标和功能作用：从短期来看，它是积极财政政策的重要政策措施，担当逆周期调节的功能作用，特别是在激发市场主体活力、减轻市场主体负担、稳定市场预期方面将发挥非常积极的作用；从中长期来看，它会增强税制中性，更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用，建立与高质量发展相适应的税费体系，在转换增长动力、培育新动能方面持续发力。在减税降费政策实施过程中，要切实采取多方面的政策措施来将政策落到实处，提高减税降费政策措施的针对性与有效性，严格按照法定程序实施减税降费，并做好事前测算和事中、事后评估，对各个地方政府进行跟踪督导，明晰政府和市场的边界。

关键词：减税降费  逆周期调节  高质量发展

近年来，围绕减税降费多个领域、多个方面，党中央国务院出台了一系列“硬招、实招”，特别是2019年3月5日，李克强总理在第十三届全国人民代表大会第二次会议上作政府工作报告，提出“实施更大规模的减税”，“明显降低企业社保缴费负担”，“确保减税降费落实到位”，预计全年减轻企业税收和社保缴费负担会高达2万亿元。这是有效应对当前宏观经济形势的必然选择，体现了财政政策“逆周期”调解的基本思路。同时，它又是一个中长期政策，着眼于未来经济结构转型升级，减税降费将有助于建立与高质量发展相适应的税费体系，服务于经济发展质量变革、效率变革、动力变革的大局，具有中长期效果。

一、减税降费是财政政策逆周期调节的重要政策措施，主要功能在于激发市场主体活力

2018年12月19日至21日，中央经济工作会议召开，会议指出：“要看到经济运行稳中有变、变中有忧，外部环境复杂严峻，经济面临下行压力”着力激发微观主体活力，创新和完善宏观调控，统筹推进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作，保持经济运行在合理区间，进一步稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期”。这种背景下，我国将大规模减税降费作为应对宏观经济下行的财政政策措施，是有着其内在规律的。

与1997年亚洲金融危机和2008年全球金融危机相比，中国所处的经济发展阶段大有不同。如果将经济转型发展看作“建房子”，总是有“基础建设和建成后运营维护”两个阶段。前两个时期，中国仍处于“基础建设期”，一旦整个宏观经济形势面临波动，政府利用以拉动基础设施投资为内容的财政支出政策措施，其效果十分明显。比如，1997年亚洲金融危机期间，我国通过增发国债，用于对农田水利、交通通信基础设施、城市市政公用基础设施、电力设施、粮食储备体系，显著缓解短期有效需求不足的矛盾，稳定了宏观经济形势。再比如，2008年全球金融危机时，中国政府果断实施积极财政政策，出台扩内需、保增长的一系列政策措施，特别是启动了投资规模高达4万亿元的投资计划，相当比重用于改善中国的基础设施建设。不仅有效应对了国内宏观经济下行的局面，而且成为全球经济稳定的“压舱石”。

直至今日，面对着与往日“似曾相识”的宏观经济形势，我们又一次站在十字路口，面临着积极财政政策的抉择，还需要继续扩大基础设施投资的传统路径么？今天的中国宏观经济已经与以往不同：一方面，大规模“基础建设期”已经过去，如果再沿用大规模投资刺激的政策方式，不仅不能有效摆脱当前宏观经济下行的局面，也许反而会带来局部基础设施过剩问题，增加中长期经济运行风险。当前的主要矛盾是传统经济动力在拉动经济增长中的“边际效应”递减问题，培育新动能时不我待；另一方面，社会主义市场经济体制也不断走向成熟，市场在资源配置中发挥决定性作用，这就决定了“有效激发市场活力”将成为应对宏观经济波动的主要方向。而不是绝大部分依赖于各级政府主导的投资拉动型传统政策方式，传统方式仅仅适用于基础设施短缺的基础建设期，以及市场经济体制不完善、不成熟时期。这意味着，再继续依靠投资拉动型的政策刺激措施，已经难以适应经济发展阶段的变化，不合时宜。

我们必须选择一条与社会发展阶段相匹配、与社会主义市场经济体制相适应，不同于传统政策措施的新路径。这种情况下，减税降费无疑成为一个最佳选择，它成为激发市场活力的有效政策选择。坚定不移地完善社会主义市场经济体制，创造市场主体公平竞争、全国统一的市场体系，成为“六稳”的关键和核心措施，是应对当前宏观经济形势的基础内容。减税降费能够有效降低整个市场体系的运行成本，显著减轻市场主体的负担，让其轻装上阵，让市场预期更加坚实，坚定市场主体应对短期宏观经济形势的信心，也增强他们对中长期经济发展的信心。预计，在大规模减税降费政策实施之后，企业的投资活力将源源不断地转化为创新活力，必将会带来企业投资的快速增长和就业以及消费的持续增长。另外，市场预期也是影响宏观经济形势的重要因素，减税降费力度如此之大，也成为稳定市场预期、坚定发展信心的重要措施。特别是，2018年11月，习总书记在民营企业座谈会上的讲话，充分肯定我国民营经济的重要地位和作用，正确认识当前民营经济发展遇到的困难和问题，大力支持民营企业发展壮大，明确提出“支持民营企业发展，是党中央的一贯方针，这一点丝毫不会动摇。”减税降费无疑是落实总书记讲话的重要措施，彰显了党中央和国务院解决企业税费负担问题的决心，对稳定市场预期也带来显著的作用效果，必将在激发市场活力、稳定宏观经济运行方面发挥更加显著的效果。

二、减税降费是建立与高质量发展相适应税费体系的必要步骤，着眼于转换增长动力、培育新动能的中长期目标

短期宏观经济稳定固然重要，中长期转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力等中长期目标的实现，同样重要。从中长期来看，更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用，降低市场主体负担，建设全国统一市场体系，让生产要素无障碍、低成本的自由流动，成为实现中长期目标的关键，“扩展市场之路，就是通向美好生活之路，也是通往高质量发展之路”！减税降费也在这个方面持续发力。

在现实宏观经济体系运转中，我们发现，社会分工越是细化、市场分工越是深化，现行以流转税为主体（特别是增值税比重高），对市场分工效率的影响越是显著。也即是说，即使是同样的宏观税负，在市场经济体制不成熟时和成熟时，市场主体的痛苦感和主观感受也是有差异的。究其原因，这是因为增值税等流转税是针对商品或要素流转环节征收的税种，随着市场经济体制的不断完善，市场分工的深化必然带来商品或要素的大规模流动，那么增值税在筹集财政收入方面发挥了重要的功能作用，这也是1994年分税制改革后，增值税快速增长的本质原因之一。增值税制的不断完善本身就是与市场经济体制的不断完善、成熟相适应的。深化社会分工始终成为增值税改革的一个主线索。

理想的增值税制应该是充分发挥税制中性的。“营改增”的全面推广实施，让营业税成为历史，有效解决了服务业的重复征税问题，而且“改在服务业、利在制造业”，打通了制造业和服务业之间的抵扣链条，显著增加了制造业的进项税额抵扣，显著促进了社会分工，带来了非常积极的改革效果，显著激发了市场活力，让整个税制中性得到了显著强化。同时我们也要看到，“营改增”不是增值税改革的结束，严格遵循中性原则深化增值税改革仍然是我们面临的重要方向和趋势，从现实增值税制来看，多档税率并存、税收优惠过多、进项税款留抵问题、部分行业抵扣链条断裂（特别是农业初级产品）等问题，让整个市场交易环节的资源配置发生了“扭曲”，违背了中性原则。比如，多档税率的存在，让整个产业链条存在“高征低扣”、“低征高扣”的问题，让整个产业链的税收负担高低不一，也增加了减税政策实施的不确定性，例如，如果单方面降低制造业的销项税率，能够降低制造业税负，但是却减少了服务业的进项税额抵扣，提高了服务业税负。再比如，进项税额留抵税款的存在，实质上是占压了企业资金，显著增加了市场主体负担，将进项留抵税款暂时退给企业也是有效减轻市场主体负担的重要手段。

随着技术水平的不断发展，云计算、物联网、大数据等领域的融合发展，改变了传统产业的运行方式，并推动了生活方式、工作方式、组织方式与社会形态的深刻变革，新经济、新业态、新模式的发展，也对现行增值税制度提出了挑战，比如分享经济中，个人参与分享交易成为这种模式的重要特征，然而，增值税发票是以企业为基本征管单位，虽然个人在参与分享交易时能够向税务机关申请代开发票，但是开票时间长、程序多，难以适应分享经济高效、灵活、个性的运行方式。此外，新经济、新业态、新模式往往是创新驱动，往往是思想和创意来改善传统产业运行的效率，同时衍生创造一些新的产业形态，这类产业的人力资本成本非常高，而增值税无法将人力资本成本作为进项税款抵扣，导致新产业、新业态、新模式往往进项税款抵扣不足，结果提高了税收负担。这些问题是增值税自身的税制设计所无法解决的。

优化税制结构，阶段性降低增值税比重，不断激活市场活力，是摆在面前的一项中长期重要任务。我们要明确两个路径，一方面是要通过增值税制自身的优化来解决增强税制中性，另一方面，有些是无法通过增值税制自身完善的问题，要通过减税来减少“间接税为主体税制结构”对新经济、新业态、新模式发展带来的不利影响。

在本轮减税降费系列政策措施中，非常精准地体现了上述思路。在一系列政策措施中，最关键的手段是增值税的大规模减税，特别是税率下调、提高小规模纳税人起征点以及进项税款留抵等方面的改革。要看到中国现行以增值税为主体的间接税体系已经难以适应建设全国统一市场体系的需要和新产业、新业态、新模式的发展。而本轮减税降费积极地回应了现实问题痛点，特别是增值税税率下调力度之大，前所未有，并提出“继续向推进税率三档并两档、税制简化方向迈进”，这说明增值税改革已经进入了新一轮的“减税通道”。2019年3月20日，李克强主持召开国务院常务会议，决定进一步扩大进项税抵扣范围、加计抵减应纳税额、进项税款留抵退税、调整部分货物服务出口退税率、购进农产品适用的扣除率等措施。此外，减税降费政策中还部署了降低企业社保缴费负担等相关措施，提出城镇职工基本养老保险单位缴费比例可降至16%，各地不得自行对历史欠费进行集中清缴等等。

值得注意的是，市场主体面临的负担需要从全口径角度来认识，不仅仅是税费负担问题，特别是制度性交易成本、生产要素流动过程中的成本。比如有些地方对企业跨区经营的不当干预，严重影响了市场主体在商品或要素流通中的成本，比如笔者曾经在某个地区调研发现，该地政府要求企业将项目部注册为分支机构，显然会提高企业经营成本。在减税降费中，要从降低市场主体全口径负担的角度来布局改革，提高改革的统筹性，依法保护市场主体的正当财产权利，采取切实措施对政府不当干预行为进行纠偏，让市场交易机制更加畅通、制度性交易成本更低。所以说，减税降费必须要有战略定力，政策的出台与实施，要在反复调研论证、修改调整的基础上，制定和出台政策。要为政策设定足够长的期限，一经出台，不能更改。此外，从中长期视角来看，还要从宏观角度全面把握，寻求直接税和间接税改革之间的统筹、协同，个人所得税改革还要总体扩面，定位于“宽税基、低税率、简税制、严征管”，与增值税大规模减税相配合。从目前来看，在现行个人所得税中，无论是纳税人人数占全部人口的比重，还是收入占全部税收收入的比重，都处于一个较低的比重，较窄的税基严重影响了个人所得税在调节收入分配差距功能的发挥，在个人所得税收入中，贡献最多往往是劳动收入中的高收入群体，所以说，在当前减税降费政策实施中，我们仍然要紧密关注并把握改革节点，实现税收结构的优化。特别是，新经济、新业态、新模式的发展，让个人在市场交易中的作用更加突出，在这些领域，降低增值税比重、更加发挥个人所得税的调解作用，是一个必然趋势。

三、须采取多方面措施来切实将减税降费落到实处

在实施大规模减税降费政策、减轻市场主体负担的同时，我们应该采取多方面的政策措施来将政策切实落到实处，提高减税降费政策措施的针对性与有效性。

首先，减税降费要遵循依法治国的基本原则和精神，纳入税收法定轨道，严格按照法定程序实施减税降费，并做好事前测算和事中、事后评估。减税降费要坚持税收法定理念，依法征税、依法减税、依法监督，都应是税收法定原则的内容。在减税降费过程中，应该在公开、透明方面深入、扎实地来落实。对减税降费的每一个政策措施都实施科学、精准测算，让市场主体和人民群众们知晓减税降费政策的落实过程，用减税降费措施突破现实问题，回应关切，让其更加符合市场主体和人民群众的意愿和愿望。特别在减税降费政策实施之中和实施之后的效果进行科学评估，实时发现减税降费中的新问题、新形势，一边改、一边干，确保政策措施得当、效果明确，让大多数市场主体都能够从减税降费中减轻负担。而且，要在评估的基础上，注重政策的连续性，让减税降费成为稳定市场预期的重要工具。此外，借减税降费之机，对税收监管职能进行优化、改革，深刻总结推广政府职能改革的成果，比如税收监管“负面清单”、“双随机一公开”制度，推动职能和职责的清单化管理，将税收信用监管作为推动税收监管改革的重要方式，构建“信息驱动”的税收监管规则和框架，让税收征管资源的配置和投送更加精准、个性化，对减税降费实施全面预算管理，精确计算这些政策所释放的减收规模。

其次，实施减税降费政策后，要对各个地方政府进行跟踪督导，转变地方政府的发展导向，防止部分地区由于减税降费而带来支出压力变相增加市场主体非税负担的做法。以前，有时会存在这么一种情况：一些财税改革措施出台后，少数地方却采取其他变相措施来抵消改革措施对本地区财力带来的“不利”影响，甚至有时政府通过增加各类收费的形式获取财力，这些行为的出现会抵消减税降费政策的有效性。因此，需要用跟踪督导的方式来将减税降费切实做到为。比如，近期环境保护领域督导方式给我们提供了一个方法，对于减税降费也可以借鉴这种方式，将减税降费、改善地区发展营商环境和规范政府行为方面结合起来，做好监督、检查，转变地方政府的发展导向，将就业数量或者就业率作为核心考核指标，这与减税降费的政策导向是高度兼容的。而且，减税降费过程中，各级税务机关的执行也会影响到结果，要及时调减税务机关的征收任务基数，让税务机关能够更加正确发挥积极性去推动减税降费落实到位。

最后，我们需要思考减税降费之后，政府面临的收支缺口压力如何应对。按照政府工作报告提出的减税降费计划，减税降费规模高达2万亿元，这对各级政府的运转来说，都是巨大的冲击，首要面对的就是收支缺口带来的压力问题。特别是地方政府面对这一些刚性支出压力，要对这个问题进行有效应对。借助减税降费的机会，对政府和市场的边界进行明晰，特别是对政府过度干预行为进行有效管控。事实上，很多地方财政压力是由于政府过度干预市场、管的太宽、标准太高造成的，本来就市场主体或者个人承担的支出，政府大包大揽，偏离基本标准，既无法正确发挥市场在资源配置中的作用，又让一些地方背上了过多的福利负担。还有一些地方，超越自身的产业发展能力，高标准规划建设基础设施，这些项目往往在后期容易形成债务风险。因此，财政支出要在确保基本民生项目和基本运转的基础上，对过高标准的支出项目坚决梳理，并逐一进行压缩、精简，甚至可以制定政府行为负面清单，用清单制方式来解决政府任意干预市场主体的问题。此外，要从全口径预算管理的角度，从政府性基金预算中调入或者提高国有资本经营收益比例的方式降低减税降费对带来的一般公共预算收入减收压力。

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