课题组/中国财政科学研究院 

内容提要：近年来，为助推供给侧改革、激发市场活力，我国实施了一系列的减税降费政策。本文对这些政策效果进行了实证分析和评估，结果表明这些减税降费政策取得了良好的效果，降低了宏观税负，减轻了企业负担。但同时，也存在企业获得感不强的问题，并分析了其中的原因。本文在对未来我国经济形势进行分析和判断的基础上，提出需要完善相关措施，将减税降费政策落到实处，并统筹考虑增值税税率三档并两档、房地产税等改革措施，进一步优化税收结构和政策。

关键词：减税降费政策  宏观税负  税收负担  优化税收

 

一、近年来我国减税降费效果的实证分析

自2016年以来，我国加大减税降费力度，减轻企业负担，激发市场活力，助推供给侧改革，促进我国经济高质量发展。本部分对2016年-2018年减税降费效果进行实证分析。

中国财政科学研究院（简称“财科院”）于2018年4-6月进行了第三次“降成本”大型调研活动，对企业成本微观数据进行了系统深入分析。基于对官方统计数据和本院线上调查数据的分析发现：

（一）2015年-2018年税收增速低于GDP现价增速，税费占GDP的比重呈下降趋势

税费来源于经济，GDP为税费收入的总税基，比较二者增速可以反映减税降费效果。因税收收入以现价计算，相对应的是GDP现价增速，2015年-2017年二者增速情况如图1。从中可以看出，2015年-2018年GDP现价增速分别为6.5%、8.6%、11.2%和8.5%，均高于税收收入增速4.8%、4.4%、10.7%和8.3%，从而带来我国宏观税负的持续降低。

图1  2015年-2018年GDP现价增速和税收增速对比图（单位：%）

 

税收收入低于GDP增长必然带来宏观税费负担的下降。考虑到减税降费仅影响一般公共预算收入和基金预算收入，本部分以扣除土地出让金收入的基金预算收入和一般公共预算收入之和占GDP的比重来反映近几年我国宏观税负变动情况，具体见图2。从中可以看出，2015年-2018年，宏观税费负担分别为23.47%、22.93%、22.00%和21.51%，呈持续下降的态势，三年下降了近3个百分点。其中，税收负担从18.22%下降至17.37%，三年下降了0.85个百分点；非税负担从5.25%下降至4.14%，三年下降了1.11个百分点。

 

图2  2015年-2018年宏观税费负担变动情况（单位：%）

 

我们测算了制造业、交通运输、仓储和邮政业、信息传输、软件和信息技术服务业2015年-2017年的减税情况。制造业税收占现价GDP的比重从2015年的22.19%下降至2017年的21.53%，下降了0.66个百分点，而2017年制造业GDP为240505.40亿元，为此制造业2016年-2017年共减税1587.34亿元。同理，交通运输、仓储和邮政业两年共减税40.89亿元和145.20亿元，具体见表1。

表1  代表性行业2015年-2016年减税效果分析

                                                               （单位：%、亿元）

代表性产业税负（%）	2015	2016	2017	2017年税负变动（相较于2015年）	GDP（2017年）	减税
制造业	22.19	20.98	21.53	-0.66	240505.40	1587.34
交通运输、仓储和邮政业	8.40	8.35	8.29	-0.11	37172.60	40.89
信息传输、软件和信息技术服务	12.37	11.92	11.82	-0.55	26400.60	145.20

资料来源：《中国税务年鉴》、《中国统计年鉴》、《中国统计摘要》以及CEIC、WIND数据库。

 

（二）样本企业“企业纳税总额占营业收入的比重”小于5% 的企业占比呈上升趋势

财科院线上调查企业的“企业纳税总额占营业收入的比重”的分布情况如表2所示。从中可以看出，2017年，61.7%以上样本企业的“企业纳税总额占营业收入比重”小于5%，90%以上样本企业的“企业纳税总额占营业收入比重”小于15%。这表明6成样本企业百元收入纳税低于5元。从时间趋势上看，“企业纳税总额占营业收入的比重”小于5%的企业占比呈上升趋势，从2015年的58.4%上升至2017年的61.7%。

表2  2015年-2017年样本企业“企业纳税总额占营业收入的比重”的分布情况

 

（三）样本企业“纳税总额占企业综合成本^[1]的比重”持续下降

样本企业“纳税总额占企业综合成本的比重”如图3所示。2015年-2017年问卷样本企业“企业纳税总额占企业综合成本的比重”分别为5.52%、5.31%和5.20%，三年均值为5.34%,呈持续下降趋势。

从企业规模看，大型和微型企业“企业纳税总额占企业综合成本的比重”持续下降，而中型和小型企业“企业纳税总额占企业综合成本的比重”呈上升趋势。

图3  2015年-2017年样本企业“纳税总额占企业综合成本的比重”情况

（四）问卷样本企业的增值税（含营业税）税收负担持续下降，从2.35%降至2.30%

营改增是近年来涉及面最广、减税幅度最大的一项改革。无论是线上企业数据还是实地考察企业数据均显示，企业增值税负担持续下降。

线上问卷数据（如图4）显示，2015年-2017年，样本企业增值税（营业税）负担分别为2.35%、2.34%和2.30%，呈持续下降趋势，三年降幅达2.1%。

图4  2015年-2017年分企业增值税（含营业税）负担情况（单位：%）

 

（五）微型企业税收负担最低，且持续下降，减税明显

从图3和图4中可以看出，微型企业税负最低。2017年企业纳税总额占综合成本费用的比重为2.68%，为各类企业最低。同样，2017年增值税负担为0.61%，也为各类企业最低。从时间趋势上看，税收负担持续下降，企业纳税总额占综合成本费用的比重和增值税负担分别从2015年的4.4%和2.2%下降至2017年的2.68%和0.61%，降幅分别为39%和72%，减税明显，说明针对微型企业的减税政策效果已经显现。

基于上述分析可以看出，我国近年来减税政策效果明显，近三年实体企业税收负担持续下降，尤以微型企业税负降幅最大，表明减税政策红利已释放，企业获得了实实在在的好处。

二、企业获得感不强的原因分析

政府自2016年以来不断加大减税的力度，出台了包括全面实施营改增、小微企业的增值税和企业所得税优惠政策、完善企业研发费用的扣除政策、固定资产加速折旧政策，以及创业就业等方面的大量税收优惠政策。初步统计，2016-2018年期间出台的税费政策约100多项。从前面分析可以看到，国家降低企业负担的减税政策可谓是真金白银。但企业获得感的却不强，社会上的减税呼声仍一浪高于一浪。为什么企业对减税政策缺乏获得感？我们认为，主要有以下几方面的原因：

（一）减税政策的效应释放存在时滞

减税政策的效应并不是即时的，由于种种因素，从减税政策出台到其效应释放实际上存在一定程度的时滞。具体看，减税政策效应存在时滞的原因主要为：

一是减税政策宣布与政策实际执行存在时滞。目前国内的多项减税政策是由国务院先宣布，但宣布的政策还需要由中央财税部门具体发文才能执行。同时，即使中央财税部门对减税政策已经发文，政策的落地还需要税务部门制定更为具体的配套征管办法。此外，地方基层税务部门在具体执行减税政策时，还需要有省级财税部门对中央文件的转发和进一步明确。因此，部分减税政策自宣布之日到企业能够实际申报并享受优惠之日之间实际上是存在一定的时滞。这种时滞往往会导致出现企业已通过媒体等渠道了解到政府宣布减税，但企业暂时还不能享受的情况，与企业的预期不一致。

二是部分减税政策效应的具体实现存在时滞。部分减税政策由于所涉及税种自身的特殊性，企业能够获得减税结果也需要有一定的时间。如企业所得税是实行先预缴再汇算清缴的制度，对于企业所得税减税政策，企业最终能够享受多大规模的减税需要等到下一年的汇算清缴时才能够确定下来。同时，部分减税政策还需要企业有相应的生产经营结果或行为才能享受，如给予小型微利企业的所得税减半征收政策，在企业亏损情况下享受不到减税的好处。再如，提高企业研发费用加计扣除比例的优惠政策，如果企业没有研发费用或研发费用很少，则该政策对企业带来的减税效应实际上没有或很低。

三是企业对减税政策缺乏了解也可能形成时滞。尽管政府实施了减税政策，但企业由于自身税务管理方面的原因，在获取优惠政策信息不及时，可能会导致部分企业不知道出台的减税政策或不能及时进行减免税申请备案；部分企业虽然知道减税政策，但缺乏对政策的深入理解，包括政策内涵、享受条件、办理流程等，致使一些企业没有享受到应有的减税政策好处。

（二）部分减税政策门槛高，企业享受不到，出现减税理想和现实的差距

除了减税政策效应时滞，部分减税政策的条件多、门槛高，也会导致出现尽管有减税政策，但实际能够享受到企业很少，减税政策成了空中楼阁。从实践看，由于政策门槛导致企业难以享受减税政策的情况主要有两个方面：

一是减税政策的条件严格，惠及面窄。部分减税政策有明确的目标对象，同时也为了避免优惠政策被滥用，所以就制定有严格的适用条件与标准。但优惠条件过于严格就容易带来惠及面低的问题。例如，对于小型微利企业的所得税优惠政策，工信部、国家统计局、发改委、财政部研究制定的《中小企业划型标准规定》对小微企业的认定标准宽，而《企业所得税法实施条例》及相关税收政策规定的小型微利企业认定标准窄，限制条件多，要享受小型微利企业所得税优惠必须同时满足年应纳税所得额不超过50万元且从事国家非限制和非禁止行业等四个基本条件。只有四个条件同时具备，才能享受优惠政策。这些条件的设定对处于起步和发展阶段的小型微利企业来说难以达到，使得小型微利企业所得税优惠虽然是宣传上的热点，但在实际执行中很难贯彻落实。再如，出台的科技型中小企业的研发费用加计扣除75%的政策，其目的是只对科技型中小企业在研发费用上给予比其他企业更高比例的扣除。为此，就需要制定科技型中小企业的相关标准，但按照相关科技型中小企业评价办法，科技型中小企业的认定须同时满足五个方面条件，条件也较为严格。此外，还有部分减税政策的惠及面很低。创业投资企业投资的抵免政策是鼓励创业创新的主要税收优惠政策之一，但在地方调研时，就有地区指出创业投资企业投资抵免政策自政策制定以来，当地只有1户企业能够享受。

二是减税受制于体制机制的障碍导致落实不足。部分优惠政策，虽然给出了相关的适用条件和标准，但这些条件或标准又过于原则化，实际上并不利于实际操作。例如，环境保护专用设备的企业所得税抵免政策，过去存在着优惠目录修订滞后，企业实际购置的环保设备与目录不相符从而不能享受优惠政策的问题。2017年对优惠目录进行了修订，从而更为符合企业购置环保设备的实际情况。但调研中企业也反映，相关条件和标准还是过于原则，不具有可操作性，基层税务机关和人员因为不具备环保专业知识，只是机械地按照目录上的设备名称等标准进行审核，导致企业难以享受此项优惠政策。

三是企业享受减税政策的成本高，部分企业缺乏参与热情。固定资产加速折旧政策有利于改善企业现金流。但一方面由于加速折旧政策给企业带来的利益不是很大，但税务和会计差异核算工作量大，相关表单填写复杂，出现问题还存在涉税风险，付出成本高；另一方面，部分企业对经营业绩有要求，如果采用加速折旧反而会影响企业利润。因此，实践中很多企业不愿意享受该优惠政策。

（三）部分减税政策的传导机制不佳

部分减税政策在整体上是明确可以减税，但由于传导机制的问题，减税结果在不同企业之间的分布则存在差别。2018年5月1日起，制造业等行业增值税税率从17%降至16%，交通运输业等行业及农产品等货物的增值税税率从11%降至10%。增值税税率降低，有利于降低商品和服务中所含税负，最终体现为最终产品和服务的价格下降。但是，由于增值税贯穿于全产业链条。如果税收转嫁不充分，税改的成效将不能得到充分体现，并引发利益在产业链上下游之间的重新分配。调研发现，增值税税率降低后，处于产业链中间环节的一些制造业企业，受上下游企业两头挤压，增值税税负虽略有下降，但企业成本上升，销售毛利下降。企业并没有获得增值税降低增值税税率的好处，对改革颇有怨言。

以生产工业和民用高性能电加热器的某企业为例，在制造业企业增值税率下调为16%后，由于该企业下游的客户均比较强势，新税率执行后，基本都要求上游配套供应商，将增值税下降的1％价值下调产品单价让给他们。而上游一些主要原材料供应商也较强势，并没有因此而下调材料价格1%。综合来看，由于客户要求价格下降1%，而上游主要原材料没有下降，直接导致该企业实际利润率的下降。

具体看，以该企业某PTC加热器产品为例。税改前，该产品不含税销售单价为136.75元/台（含税价为160元/台），原材料不含税购进价为68.38元/台（含税价为80元/台）。据此测算，该产品应纳增值税为11.63元/台，销售毛利为68.37元/台。税率降低后，该产品的不含税价保持不变，则含税销售价为158.63元/台，含税原料购进价为79.32元/台，产品销售毛利不变，而应纳增值税下降为10.94元/台。但在实际经营中，税率降低后，下游企业要求该产品不含税销售价保持136.75元/台不变，而上游企业要求含税销售价不变，也就是说，该企业原材料含税购进价仍为80元/台，按16%的增值税税率计算，则不含税原材料购进价提高到68.96元/台。据此计算，该产品应纳税增值税下降为10.85元/台，但产品销售毛利则较税改前下降了0.58元/台。该产品月销售量约56万台，企业为此单月损失约32.6万元。这一损失完全转换为上游企业的额外收益（相关计算参见表3和表4）。

表3  税改的理想状态：企业成本和毛利不变，增值税负下降

单位：元/台

项目	原政策（增值税率17%）			5月1日变更后（增值税率由17%至16%）			毛利额	增值税变动额
	含税价	不含税（含税价/1.17）	税额（17%）	含税价	不含税（原含税价/1.17）	税额（16%）
销售	160	136.75	23.25	158.63	136.75	21.88
采购	80	68.38	11.62	79.32	68.38	10.94
销售－采购	80	68.37	11.63	79.31	68.37	10.94	-	-0.69

注：税率降低后，单台净现金流不变，毛利不变，增值税额下降0.69元。

 

表4  企业实际经营状况：增值税负下降，企业成本上升，毛利减少

单位：元/台

项目	原政策（增值税率17%）			5月1日变更后（增值税率由17%至16%）			毛利额	增值税变动额
	含税价	不含税（含税价/1.17）	税额（17%）	含税价	不含税（原含税价/1.17）	税额（16%）
销售	160	136.75	23.25	158.63	136.75	21.88
采购	80	68.38	11.62	80.00	68.96	11.04
销售－采购	80	68.37	11.63	78.63	67.79	10.84	-0.58	-0.79

注：税率降低后，单台净现金流减少0.58元，毛利减少0.58元，增值税额下降0.79元。

 

（四）营改增后强征管机制抵消了一部分企业获得感

税收征管加强也是影响部分企业减税获得感的重要原因之一。随着国内税收制度的日趋完善和金税工程的推进，减少了原征税中的制度漏洞和缩小了征管的弹性空间，实际上起到了扩大税基的效果。

以营改增为例，在全面实施增值税制度和服务业增值税抵扣链条打通的情况下，原来不需要供应方提供发票抵税的企业需要其提供增值税专用发票，增值税抵扣链条的内在机制将过去有很大一部分业务游离在税收征管之外的企业纳入到增值税征管体系中，这些企业需要规范纳税。在原营业税制度下企业享受的不规范的部分优惠政策，在营改增后也不再存在，企业直接感受税负增加。如金融业在营改增后反映税负增加的很大一部分原因就是原有隐形优惠政策被取消。

同时，税收信息化管理的推进和完善，以及大数据分析等现代信息技术手段的运用，也挤压了原有不规范经济活动的生存空间，依法纳税的企业比例越来越高, 如在增值税发票的管理上，在增值税防伪税控开票系统下，使得原有的虚开发票行为越来越难以遁形。税收信息化管理也对税务人员形成约束，减少了政策实施过程中的弹性空间。最近企业对社会保障缴费的担忧就充分反映了在征管加强后的企业负担增加问题，税收也同样如此。

随着征管法的修订完善和实施，以及税收征管信息化系统进一步发挥作用,征管加强对部分企业带来的负担增加还会延续。实际上，加强税收征管是依法治税的应有之义。因为税收征管机制增强影响的主要是部分不规范的企业、不规范的避税行为和不合法的税收筹划行为，否则就是对规范经营和依法纳税企业的不公平。因此，加强税收征管有利于构建企业公平竞争的市场环境。但由于征管加强带来的税基扩大结果，也可以为进一步实施减税政策提供基础，我们在减税政策制定中需要考虑征管加强的相关因素。

（五）经济下行期企业负担能力下降，且减税的边际效应呈现递减状况

企业的税负感受与其一定时期的负担能力密切相关。在不同时期，企业感受到的税负压力有所不同。处在经济上升阶段时，企业的产能利用率高、利润丰厚，承受税负的能力就强。在经济下行时期，企业面临产能过剩、劳动力成本提高、附加值降低、利润变薄等诸多困难，承受税负的能力自然随之下降。从财科院近年来进行的地方经济财政运行和降成本的企业调研中可以发现，企业对税费负担的感觉与国内经济形势和企业的实际经营情况存在密切联系。

随着我国经济发展进入新常态，经济增长速度从高速转为中高速，特别是2012年以来经济出现下行态势，企业普遍感受经营困难，亏损面增加，尤其对于产能过剩企业，其经营更是举步维艰。同时，企业的部分税种与经营状况相关，在经营困难时缴纳税收会自动下降相应较低负担。如增值税会随着营业收入的下降相应减少，企业无利润时也不需要缴纳企业所得税。但企业也存在着一些与企业经营状况不相关的税种，如房产税、城镇土地使用税等，税基是存量价值，税收稳定，即使企业经营状况不佳也不会降低，相当于固定成本。在经济下行、企业劳动生产率下降、利润不高的情况下，减税的幅度可能会低于部分企业盈利下降的幅度，因而企业会感觉税收负担重了。值得注意的是，在增值税制度下，企业通过转型升级提高产品附加值，也可能产生增税效果。这涉及到企业如何去理解这种增税，企业产品附加值提高和增值税增税，但表明企业竞争力强，经营状况好，这种情况下的增税应是合理的。

此外，在持续实施减税政策的情况下，政策的边际效应也在逐步递减。企业对于减税带来的获得感也在逐步减弱。财科院2017年的降成本调查结果表明：“约有60%的企业对48号文所出台措施表示认可，只有极少数企业不认可”。而2018年的调查结果为：“接近40%的企业对中央和地方所出台的降成本措施表示认可，认为效果一般的约占50%以上，只有6%的企业认为成效较差，仍有不少企业获得感不是很强。”上述调查虽然是针对全部降成本措施，但减税作为降成本政策的主体内容，调查结果也能够表明，企业在减税政策实施初期的获得感较强，现阶段的获得感在逐步减弱。

三、未来经济形势的判断及优化税收政策的建议

（一）我国经济面临动能萎缩与衰减的风险

当前，我国经济社会处于一个非常关键的节点。从国内来看，虽然我国总体保持稳中向好的局势，但局部困难加大，诸多问题和矛盾相互叠加，给企业发展和居民生活带来很大压力。相当一部分实体经济，特别是中小民营企业利润下降、经营困难、发展无力，在生死线上挣扎的亦不在少数，尤其是自2018年7月份以来，实体经济逐渐呈现加速下滑的风险。2019年1-2月份，具有经济增长先行指标意义的固定资产投资同比仅增长6.1%，虽然增速有所回升，但仍增幅仍较低，如果扣除价格因素，实际增长则更低；社会消费品零售总额扣除价格因素实际增长6.7%，消费也逐渐呈现疲软和萎缩的不良趋势；规模以上工业增加值同比实际增长5.3 %，剔除春节因素影响增长6.1%。从全球经济来看，不利于我国发展的因素也在增加。中美贸易摩擦、全球税收竞争、全球金融风险等因素，对我国的制造业带来新的挑战和压力，不利于我国产业结构转型升级，可能削弱我国发展动力。

总体来看，在上述内外因素的影响下，企业将会进入一个较为艰难期，国民经济活力和企业创新力将会受到抑制，产业升级和企业技术水平提升的难度加大，中小企业的经济下滑，可能对就业和居民生活水平带来不容忽视的负面影响，从而使我国经济动能面临萎缩与衰减的风险。

（二）优化税收政策的建议

在这种情况下，我国的宏观政策“闪转腾挪”的空间受到压制，货币政策难以解决动能萎缩与衰减中的深层问题，需要财政政策发挥更为积极有效的作用。在优化税收政策方面，建议如下：

1.完善相关措施，将减税降费政策落到实处

首先，完善增值税的减税政策。今年三月份，李克强总理在十三届全国人大二次会议上提出了两万亿的减税降费方案，并提出“将制造业等行业现行16%的税率降至13%，将交通运输业、建筑业等行业现行10%的税率降至9%，确保主要行业税负明显降低”。应尽快出台相应的配套措施，确保将减税降费方案落到实处，尤其是针对增值税税率降低，可能使生产、生活性服务业进项税额减少的状况，出台增加其税收抵扣的配套措施，确保所有行业税负只减不增。

其次，针对已出台的部分减税政策门槛高、企业享受不到的情况，完善相关措施，提升政策落地率和减税效果。主要包括：一是适当放宽减税政策的条件限制，扩大减税面。例如，针对小型微利享受企业所得税优惠必须同时满足年应纳税所得额不超过50万元且从事国家非限制和非禁止行业等四个基本条件，使得小型微利企业所得税优惠在执行中难以落地的状况，可适当简化、放松一些条件。二是及时修订相关的适用条件和标准，使其更加清晰明确，更具操作性。三是提升纳税服务水平，完善相关措施，降低企业减税申报成本，提升企业申报的积极性。

2.调整支出结构，缓解减税带来的财政压力

如果不削减支出、不统筹资源，很难实施较大规模的减费降费。为此，一是精兵简政，加快政府体制和事业单位改革，大力削减行政运行的一般性公共支出；二是坚持有为有不为，优化并适当减少经济建设支出；三是打造完整、统一的“大预算”，优化善土地出让收入等资金的使用，提高资金的整体配置效益和财政保障能力；四是完善公共资源有偿使用制度，加快提高国有资本收益上缴公共财政比例，用于保障和改善民生；五是加快实施部分国有产权划归社保，充实社保实力，减轻财政压力；六是优化专项转移支付，减少财政补贴，提高财政资金使用效率。

3.继续优化税制结构，统筹考虑房地产税等税制改革

按照简化税制的原则，结合下一步的增值税税率三档并两档、房地产税立法等重大改革措施，统筹考虑税制改革，继续优化税制结构，进一步破除制约我国经济社会发展的税制因素，增强国民经济活力。

4.做好宣传、解释工作，引导市场和社会预期

围绕当前税收增幅、减税效果以及相关的税制改革热点，做好相应的宣传、解释工作，及时发布相关信息，尽可能的扩大社会共识，引导市场和社会预期，减轻压力，优化税制改革的外部环境。