孟宪征/青岛西海岸新区财政局
内容提要：青岛西海岸新区初步构建了“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用”的预算绩效管理新机制，正在扎实稳妥推进全方位、全过程、全覆盖预算绩效管理。本文对青岛西海岸新区构筑预算绩效管理新机制情况进行调研和分析，探讨青岛西海岸新区在预算绩效管理工作中存在的问题，提出进一步提高预算绩效管理水平的对策建议。
关键词：预算绩效管理 新机制 项目评审 绩效评价
党的十九大报告中提出,要全面实施绩效管理，全面实施预算绩效管理是政府治理方式的深刻变革，2018年9月25日中共中央、国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》。为此，青岛西海岸新区不断提高绩效管理意识，创新预算管理方式，突出绩效导向，落实主体责任，健全绩效管理机制，在加强预算绩效管理方面开展了积极探索，初步构建了“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用”的预算绩效管理新机制，通过全方位、全过程、全覆盖预算绩效管理，实现预算和绩效管理一体化，全面预算绩效管理工作成效明显。
一、青岛西海岸新区预算绩效管理现状
(一)建章立制，构建预算绩效管理体系
2015年以来，青岛西海岸新区为保证预算绩效管理工作正常运作和有序发展，从建章立制入手,构建了预算绩效管理的“四梁八柱”。一是设立机构配备人员。在财政局设立了预算评审管理科，配备2名工作人员，明确科室职责，构建了政府主导，财政牵头，预算部门具体执行，社会各方面共同参与，分工明确、各尽其责、协力推进的工作机制。二是建立预算绩效管理制度体系。制定印发了《青岛市黄岛区预算评审管理实施办法》、《青岛市黄岛区部门整体支出绩效评价暂行办法》、《青岛西海岸新区产业及招商引资扶持政策后评估暂行办法》，明确了预算绩效管理的主体、基本原则和职责分工，阐述了绩效评价的主要依据，提出了绩效目标管理、评价指标、评价标准、评价方法及评价结果应用等完整的评价体系，初步构建起了事前、事中、事后全过程的预算绩效管理制度框架，为实施项目评价提供了制度依据，改善了“重争取、轻管理，重分配、轻绩效，重支出、轻责任”等问题，压实绩效管理机构和各资金管理科室的管理责任，通过考核、绩效信息公开等手段，督促预算单位把各项改革要求落到实处。
(二)改革创新，推行预算项目前评审机制
从2018年编制部门预算开始，创新推行预算项目前评审机制，对预算项目进行了“横到边纵到底”的全覆盖评审。今年又对2019年部门预算编制进行了完善，根据财力情况下达“一下控制数”，在控制数内申报的项目再进行第二阶段综合评审，经过一个多月的评审，共评审了149家区级预算单位1000多个项目(4000多个具体支出事项)，压减支出1.02亿元。
1.细化预算编制，提高预算编审的准确性
一是要求预算提报项目可行性报告，详细阐述项目的依据、必要性、可行性、合理性、前期工作情况、下步打算，并将项目细化到商品服务种类、数量、价格等，使用简单数学公式就可推导出项目总额，解决了“是什么、为什么、怎么办”的问题。二是凡是能安排到单位的项目必须安排到单位不能预留。将招商经费根据上年数预列到各招商单位部门预算中；将城维费、教育费附加(含地方)等资金来源性质的项目按具体项目列入预算。
2.强化预算依据，提高预算编审的规范性
预算项目必须有中央、省市区的文件、会议纪要、批示件等依据，已采购项目必须有中标通知书、合同、协议等，对于没有依据的项目一律不安排预算。按照“保运转、保民生、保重点”的原则评审预算项目。
3.深化预算审查，提高预算审查的约束性
2018年青岛市黄岛区(西海岸新区)人大常委会制定了《关于预算审查前听取区人大代表和社会各界意见建议的办法(试行)》，有力促进了预算编制工作全面规范、公开透明。2018年11月，区人大组织人大专门委员会、人大代表、社会各界代表等30多人次对2019年部门预算项目进行综合评审，切实提升了预算审查质量和约束。
4.优化评审流程，提高预算编审的公平性
一是制定了《关于财政预算编审财政部门内部工作安排的通知》、《部门预算项目审核评估原则》、《部门预算项目综合审核评估工作规程》、《保密协议及工作纪律》等配套文件。二是成立了第二阶段综合审核评审A、B小组，两组评委实行每周轮换制，评委由区人大预算委、人大代表、部分预算单位、财政内部工作人员组成，评委根据预算单位提供的可行性报告、依据材料、详细的测算数据，通过投票的方式，客观公正地评审。三是建立回避制度，评审小组成员不参与所在科室、单位预算项目评审工作。四是建立保密制度，与评审小组成员签订保密承诺书，参与评审的评委于评审前一天晚上抽签产生。五是根据五名评委的意见按照项目确定原则当场出示评审结果。
5.深化督查通报，加快推进预算编审进度
一是采用“挂图作战”的模式，对部门预算编制工作进行督战，实行周中调度、周末评比、期末总结。二是建立工作日通报制度。撰写工作简报，对每天综合审核评估的预算单位情况、评审情况、预算项目增减变化、需重新明确的审核原则和下一步需注意问题等进行通报。
(三)注重目标管理，奠定预算绩效管理基础
项目绩效目标是建设项目库、编制部门预算、实施绩效监控、开展绩效评价等的重要基础和依据。美国心理学家弗鲁姆在《工作与激发》一书中首先提出“期望理论”，该理论主要研究需要与目标之同的规律，人总是渴求满足一定的需要和达到一定的目标，此目标又对激发人的动机有影响，加强目标管理，抓住绩效管理的“牛鼻子”。一是严格审核绩效评价项目的绩效目标。2018年度超过300万元的财政预算项目共计323个69.9亿元(剔除财政部门预留项目，不含政府实事和纳入政府固定资产投资计划的项目)，在预算单位申报、财政部门审核的基础上，2018年纳入预算绩效管理的项目共计61个16.34亿元；2019年度超过300万元的财政预算项目共计263个67.9亿元(剔除财政部门预留项目、应急项目、涉及国家安全和秘密项目、化解历史债务项目、归还银行借款本息项目，不含政府实事和纳入政府固定资产投资计划的项目)纳入预算绩效目标管理。二是扩大绩效目标填报范围。在项目属性上，由原来的不含上级专项、有具体支出标准等项目扩大到所有300万元以上的项目；在资金性质上，由原来的一般公共预算扩展到政府基金。三是加大绩效目标约束力度。将绩效目标设置为预算安排的前置条件，对于不填报绩效目标的项目不能进入预算编制下一环节，不予批复预算。
(四)完善绩效评价，构建全过程预算绩效管理
一是探索开展政策绩效前评估试点工作。2018年对万达影视产业等“独角兽”企业招商引资扶持政策进行前评估，提出合理化建议，并被区政府采纳。二是开展整体支出绩效评价试点工作。2018年完成了26个试点单位的整体支出绩效评价工作，公布各单位预算执行率、整体支出绩效评价得分情况。三是绩效后评价工作。2018年完成了12家预算单位的2017年度18个项目绩效后评价工作，发现106个问题，提出了122条合理化建议。四是预算控制价结算审核工作。2018年完成了预算控制价审核306项，审减2.76亿元；完成审核结算47项，审减0.36亿元；完成附着物评估、土地前期费用及海域回填审计复核107项，审减3.09亿元。
(五)加强结果应用，助推预算绩效管理改革
绩效评价结果应用，既是开展预算绩效评价工作的基本前提，又是加强财政支出管理、增强资金绩效理念、合理配置公共资源、优化财政支出结构、强化资金管理水平、提高资金使用效益的重要手段。一是建立评价结果反馈机制，将项目绩效评价结果及时反馈给业务主管部门和资金使用单位，作为进一步完善管理制度，改进管理措施，提高管理水平的重要依据。二是建立绩效评价信息公开机制，按照政府信息公开有关规定，公开绩效目标和绩效评价结果。三是建立绩效评价结果与加强财政预算管理相结合机制，2016年度小型微型企业贷款风险准备金项目绩效评价不合格，收回资金1000万元。
(六)注重平台建设，消除预算绩效信息“孤岛”
“工欲善其事必先利其器。”各财政业务系统数据平台存在条块分割，纵向上与上下级形成“数据烟囱”，横向上与各业务系统形成“信息孤岛”，信息资源的存储彼此独立、管理分散。2015年与用友公司合作建设了项目绩效目标管理系统，并与部门预算系统融合在一起，实现无缝连接，消除“信息孤岛”。
二、预算绩效管理工作中存在的问题
青岛西海岸新区预算绩效管理工作总体上还处在起步和爬坡阶段，仍然面临着不少矛盾和问题。
(一)预算绩效管理理念尚未树牢
一些预算部门甚至财政部门内部“重投入、轻管理，重支出、轻绩效”的意识普遍存在。“各部门各单位就是预算绩效责任主体”的认识未到位，存在预算绩效只是财政的事儿的意识，导致项目部门单位对预算绩效管理认识不够，重视不够，用力不够，有些部门甚至把绩效管理当成额外负担，工作被动应付。全社会特别是许多预算单位对预算绩效管理并不太了解，推进预算绩效管理的基础很薄弱。
(二)预算绩效管理制度体系和管理机制尚不健全
从制度体系看，顶层的综合性制度框架虽已初步健全，但一些具体的操作规程、工作流程方面的制度仍有较大缺失。从管理机制看，财政部门、主管部门、资金使用单位及其内部在预算绩效管理工作中的职责还不够具体和明确，分工不够清晰，责任落实不到位，工作中有推诿扯皮现象，影响工作开展。
(三)预算绩效评价结果应用欠缺，绩效激励约束作用不强
财政内部工作未形成合力，忽视了预算绩效管理的事前性，预算编制与预算绩效不能深度融合，预算绩效管理工作的组织协调职能未充分发挥。预算绩效工作的激励约束机制没有真正发挥作用，绩效问责机制没有真正建立起来，部门预算绩效工作综合考评结果与部门公用经费没有真正挂钩，部门单位在既无内部动力又无外部压力的情况下，很难开展好预算绩效管理工作。
(四)预算绩效管理工作进度参差不齐
预算绩效管理工作无论是与财政部要求比，还是与先进地区比，都有不小的差距。从绩效管理的范围看，中央部门预算项目都编制了绩效目标，开展了绩效评价，实现了绩效管理的部门全覆盖，而青岛西海岸新区只是编制300万元以上项目的绩效目标。从绩效管理的领域看，只注重支出绩效评价，尚未开展招商引资项目纳税等收入项目的综合评估工作；青岛西海岸新区只开展了部门整体支出绩效评价、产业及招商引资扶持政策后评估试点，2017年对26个预算部门的整体支出进行绩效评价试点，2018年才扩展到47个预算部门。从绩效管理的资金来源看，只对一般公共预算、政府基金的绩效评价，尚未对政府和社会资本合作(PPP)、政府购买服务、政府债务项目等各项政府投融资活动实施绩效管理。
(五)预算绩效管理系统缺少统一标准，仍存在“数据烟囱”问题
预算绩效管理系统建设起步晚，各地建设工作进度不一致，实际情况也不相同，也没有统一的开发标准，预算绩效管理系统一直在升级完善中，升级后的系统接口不能完全兼容，无法实现信息共享，与局内各业务、上下级的业务系统形成新的“数据烟囱”，产生新的“信息孤岛”。
(六)预算绩效管理基础薄弱
一是人员配备不到位，绩效管理人员的专业水平和业务能力也需进一步提高。二是评价指标体系亟待建立。完善的评价指标体系是开展绩效评价的基础，但由于绩效评价开展时间不长，评价项目不多，缺乏评价参考指标及标准值的积累，建立完善的评价指标体系面临较大困难。三是缺乏第三方机构和专家。目前以会计师事务所、资产评估机构和高校为主的第三方机构，对预算绩效评价工作了解不多，高校的专
三、进一步推进预算绩效管理的对策建议
(一)加强领导，提高认识，树立绩效理念
全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。一是对照《关于全面实施预算绩效管理的意见》要求抓紧制定贯彻落实方案，明确各阶段工作重点，统筹推进全面实施绩效预算管理各项措施扎实落地。二是领导的重视和支持是推进预算绩效管理工作的关键和重要保证。要定期主动向党委、政府及人大汇报绩效管理工作开展情况，积极争取各方支持。三是要牢固树立绩效理念，明确工作职责，压实主体责任，实施全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理。
(二)进一步完善绩效管理制度体系
一是探讨、拟订预算绩效管理办法、绩效评价操作规程、工作流程和第三方评价机构选取、管理、考核办法等。二是进一步明确财政部门、业务主管部门、资金使用单位及其内部在预算绩效管理工作中的职责，进一步强调各部门各单位就是预算绩效管理责任主体。
(三)运用大数据思维，构建绩效评价指标库
绩效指标是衡量绩效的尺子，要加快绩效指标研究设计，尽快形成包括各类支出、细化量化的绩效指标体系，打造预算绩效评价的“尺子”。一是探索“互联网+”绩效评价模式，实现中央、省市区绩效评价指标体系的共建共享。二是要强化业务主管部门和预算单位在建立绩效指标体系方面的责任意识，督促和指导其结合工作实际，根据项目支出特点，逐步建立适合本部门(单位)实际工作需要的个性绩效指标体系。三是要根据项目特点建立适合实际的共性指标体系。
(四)稳妥开展试点工作，推动预算绩效管理“提质扩围”
一是扩大评价范围和规模。在继续加强财政重点评价的基础上，努力形成“预算单位自评，主管部门与财政部门重点评价相互补充”各有侧重的评价机制；由300万元以上项目的绩效评价扩大到所有项目的绩效评价。二是拓展绩效评价领域。要积极探索，不断拓展评价领域，将评价重点由项目支出、部门整体支出拓展到转移支付、招商引资项目纳税评估等收入方面；由一般公共预算、政府基金的绩效评价，拓展到政府和社会资本合作(PPP)、政府购买服务、政府债务项目等各项政府投融资活动的绩效评价。
(五)加强机构和队伍建设，引入第三方参与绩效评价
一是配齐专业工作人员专门从事预算绩效管理工作。二是共享中央、省市区的专家库和第三方机构库，实现资源共享，提高工作效率，提升预算绩效评价水平。三是要着力加强专家库和第三方机构库建设。要通过调研了解当地各方面专家和第三方机构的情况，积极开展相关业务培训和指导，逐步建立预算绩效管理专家库和第三方机构库，建立第三方评价质量监控机制，规范第三方评价行为，建立绩效评价报告质量的评审、考核和通报制度，营造“专家敢说、中介真评”的绩效评价氛围，提高评价结果的权威性和公正性。
(六)探索建立绩效公开、问责机制，补齐结果应用“短板”
抓好评价结果应用，重点是建立结果通报、报告、公开以及与预算安排挂钩等机制。一是建立项目绩效评价结果报告制度，将绩效评价结果向同级人民政府、人大常委会报告，为政府决策、人大审查提供参考。二是建立绩效评价结果公开机制，要逐步向社会公开财政政策、制度和重大民生项目的绩效评价结果，通过社会力量倒逼预算单位不断强化预算绩效管理。三是建立绩效评价结果与部门公用经费预算安排挂钩机制，根据评价结果奖惩相应的公用经费，发挥预算绩效工作的激励约束作用。四是建立问责机制，真正做到“花钱必问效、无效必问责”。
(七)顶层设计开发建设预算绩效管理系统
根据预算绩效管理要求，建议由财政部统一开发建设预算绩效管理系统，与财政信息一体化“大平台”建设并轨，实现与预算编制、预算执行、动态监控、资产管理、政府采购等系统无缝对接，从绩效目标申报、审核、批复到绩效目标监控、专家评审、绩效报告生成等环节均在平台上运行，实现预算绩效信息化管理。
(八)进一步加大宣传培训力度
一是要充分利用广播、电视、手机、报纸、网络等媒体，大力宣传推进预算绩效管理工作的必要性、重要性，介绍预算绩效管理改革取得的进展成效，引导全社会关注、监督和促进预算绩效管理改革。二是要充分利用部门预算编制部署、项目审核、业务沟通等时机，向预算部门和单位深入宣传绩效管理工作，提出管理要求，争取理解支持。三是要大力开展多种形式的业务培训。加大对财政部门业务科室工作人员的培训，使其能更好地指导预算部门和单位开展绩效管理工作；加强对预算部门财务人员的培训，使其熟练掌握绩效目标编报及绩效评价相关政策规定。
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