刘尚希/中国财政科学研究院
内容提要：预算绩效管理是嵌入到整个公共部门的一种约束机制，既是建立“约束有力的预算制度”，建设现代财政制度的重大举措，也是提升国家治理能力，推进国家治理现代化的重要一步。《关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发[2018]34号)，是预算绩效管理实施过程中具有里程碑意义的文件。然而，文件的发布只是全面实施预算绩效管理的万里长征第一步，还面临着不少的困难和挑战。随着预算绩效管理的推进，我们要深入研究以下几个问题：第一，准确把握预算绩效的内涵，应当从未来风险的视角来定义预算绩效内涵，防范化解明天的公共风险，对冲公共风险，降低或减少风险，提升经济社会运行和发展的确定性。第二，以问题为导向，推动预算绩效管理全面实施，目前预算绩效管理的问题导向主要是：打破预算支出安排的基数依赖，优化支出结构；实现资金使用整合，避免专项资金使用的碎片化；对扶持产业转型升级的资金实行公平竞争审查；对用于民生保障和改善的社会性支出，从受益群体范围来分析，避免扩大分配差距和社会不公。第三，在预算绩效管理机制上，要从“要我有绩效”向“我要有绩效”转变。实现绩效管理机制转换要创造几个必要条件：把资金和决策从一种行政权力转变为一种法律责任和道德义务，提高绩效目标的透明度，权力与责任要对称。
关键词：预算绩效管理 公共风险 问题导向 管理机制转换
全面实施预算绩效管理，不只是解决公共资金利用效率、配置效率问题的一种方法，而且还是撬动公共部门责权利重构的有效途径，是实现钱与事、权与责、决策与执行、服务与需要有机融合的一种机制。全面实施预算绩效管理，不只是财政部门的行动，而是公共部门职责行使方式的改革，从“敞口花钱”到“看菜吃饭”。从公共职责到公共活动、公共项目，都是在资金约束下进行的，公共部门的任务目标、活动方向和范围整体上是受公共预算约束的。在这个意义上，预算绩效管理是嵌入到整个公共部门的一种约束机制。这种约束是多层面的，不只是预算约束——资金的多与少，而且是各部门作为预算主体的责任约束——花钱必问效，还是如何花钱的方式约束——群众参与。很显然，这既是建立“约束有力的预算制度”，建设现代财政制度的重大举措，也是提升国家治理能力，推进国家治理现代化的重要一步。通过全面实施预算绩效管理，提升公共部门管理、服务效率，避免和大众当前需要及未来期待脱节，从而防范化解因政府公共服务与群众需要可能脱节而导致的公共风险，使人民群众有更多的获得感和更好的体验感。
2018年9月，中央发布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发[2018]34号)，这无疑是预算绩效管理实施过程中具有里程碑意义的文件。这个文件的发布，表明预算绩效管理从部门推动上升到国家层面，从局部探索到全面实施，从事后评价到目标管理与评价相结合，从资金绩效拓展到政策绩效，从项目绩效覆盖到单位、部门整体绩效，并在管理机制上从“要我有绩效”变成“我要有绩效”。然而，文件的发布只是全面实施预算绩效管理的万里长征第一步，还面临着不少的困难和挑战。这需要随着预算绩效管理的推进，不断深化其认识，不断创新拓展其理论，为解决实践中问题提供理论指导。从当前预算绩效管理的实践来看，至少有下面几个问题需要深入研究，值得认真探讨。
一、预算绩效的内涵究竟是什么
这是一个前提性的问题，涉及到预算绩效管理的出发点和落脚点，也关系到绩效的确认和计量。传统理论有“3E”或“4E”的说法，受经济学观念和成本效益方法的影响很深，侧重于当前的资金所产生的结果，只是考虑现在与当下，与未来没有关联，只是考虑生产、提供公共服务成本、效率，与利益相关者当前需要及未来期待的表达没有关联。这样的绩效定义和评价是以当前的支出结构或资金分配使用符合利益相关者未来期待为假设条件的。而从历史实践来看，这样的假设并不成立，支出结构往往不反映未来的要求，资金分配使用往往在原有路径下不断偏离未来所要求的状态。可以说，当前流行的绩效概念，是指公共部门当下与过去相比的一种结果，如办事的成本是否降低了或效率是否提高了，而不是利益相关者当前及未来所要求的某种状态的实现。真正的绩效，应当是指向未来的，利益相关者参与其中的，是基于政府与民众共同对未来的分析判断而预期的某种结果。
要准确把握预算绩效的内涵，还须把“预算绩效”作为一个整体来认识，而且要把“预算”视为动词来理解，预算的是未来，预算的是实现战略和政策的行为绩效。即从以资金为对象内容来编制、执行预算，转向以支出和政策行为绩效为对象内容来编制、执行预算。这样，预算绩效的重心就从“资金”转移到“目标”上来了，预算模式也就从“过去——现在——未来”转变为逆向的“未来——现在——过去”，即转变为未来导向的预算。这种预算模式与当前的预算模式有本质的区别，更加注重对未来风险变化趋势的分析与预测，并以此为基础来规划和设计可预期的绩效目标。从现在来看未来，与从未来来看现在，是完全不同的两种思维。前者是一种确定性思维，把未来看成是现在为起点的一根延长线；而后者是一种不确定性思维，未来的状态是一种概率，甚至没有概率，通往未来的路也有多种可能性，可以有多种选择。未来是不确定的，是风险的世界。站在未来的立场上看，预算的目的就不是今天的成本效益，而是防范化解明天的公共风险，对冲公共风险。企业预算对冲的是市场风险，公共预算对冲的是公共风险。在这个意义上，预算是防范化解风险的工具，是从不确定性中找到确定性的工具，实现未来目标。从项目预算、单位预算、部门预算到总预算的编制、执行，不应是追求当下的某种结果，而是对冲未来世界的公共风险。这就需要考虑我们现在怎么做，才能有未来。预算的这种性质决定了预算绩效的基本内涵。
我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，当前正面临“三大攻坚战”，即防范化解重大风险、精准脱贫和污染防治。这是今后一个时期的重点任务，也是重大战略目标。具体讲，防范化解重大风险，重点是防控金融风险，这是化解经济金融领域的风险；精准脱贫，是化解社会领域的风险，如果有大量贫困人口存在，就意味着社会公平正义没有随着经济增长而改善；污染防治，是防范化解生态环境领域的风险，事关人的基本生存条件和健康中国建设。这三大攻坚战，实际上是针对经济、社会、生态环境领域三大公共风险的攻坚战。
财政作为对冲公共风险的一种制度安排，其绩效管理自然也是同样的目标指向。当前经济社会发展阶段各种任务面临的挑战，本质上都是风险挑战，预算绩效管理应为此而服务。因此，财政钱花得好不好，整体上就看三大风险攻坚战有没有取得进展；如果没有取得实质性进展，再怎么评价，都谈不上有绩效。由此不难看出，预算绩效的本质内涵应指向未来公共风险，衡量绩效的最终标准是能否有效对冲公共风险，能否使公共风险收敛。如果能对冲公共风险，那么绩效就实现了。对冲公共风险的程度越大，缩小公共风险的程度越明显，预算绩效也就越高。通过财政资金的征集和使用，使得整个社会的公共风险能够最小化，这是财政的基本职能。公共视角的经济效益、社会效益和生态效益也就是经济领域、社会领域、环境领域公共风险收敛而呈现出来的一种确定性结果，如果公共风险得不到有效的控制，任何效益都是空谈。当前多量纲的绩效评价和绩效目标，实质上反映出预算绩效管理的一种困境。若转向未来风险逻辑，这种困境则可化解。
当前人类社会最大的特点就是充满了不确定性，公共风险就是不确定性带来的可能代价。风险有概率和无概率之分，也有宏观与微观之分。宏观层面风险就是公共风险，政府首要职责是防范公共风险，如促进经济社会稳定、发展，保障人民自由与权利等，都属于公共性的风险问题；政府职能的转变就是要搞好公共风险管理，如果只是追求效益而忽视风险管理，就会竹篮打水一场空。因此，预算绩效管理首先要解决的问题，就是重新定义其内涵。鉴于新时代预算管理制度改革的综合性、复杂性和艰巨性，要探索构建起符合新时代发展需要的预算绩效管理理论和方法，必须从中国的实际情况出发，形成中国特色的预算绩效管理新内涵。应当从未来风险的视角来定义预算绩效内涵：对冲公共风险，即降低或减少风险，提升经济社会运行和发展的确定性。做到了这一点，预算绩效提高了；若相反，说明绩效降低了。
二、以问题为导向，推动预算绩效管理全面实施
公共风险是一个抽象，在现实实践中反映为各种特殊的具体问题。问题之所以成为问题，背后都是系于风险，否则，问题就是假问题或伪问题。以问题为导向，本质上是以风险为导向。全面实施绩效管理必须以具体问题为导向，根据不同领域、不同地方的问题，要创造性地实施预算绩效管理，避免“一刀切”。
以问题为导向，必须分清问题主次和轻重缓急，抓住当前重大问题，使预算绩效显现出来。从当前情况看，全面实施预算绩效管理应当优先解决如下问题：一是打破预算支出安排的基数依赖，优化支出结构。多年积累下来的支出结构刚性化导致资金配置难以优化，是导致资金沉淀闲置的重要原因。闲置就是浪费，更谈不上绩效。这些年在不断清理沉淀资金，规定过期收回，但新的资金沉淀仍没得到根本解决。二是实现资金使用整合，避免专项资金使用的碎片化。专项转移支付带有专用性，多是通过各部门条条下达资金指标，县乡政府无法统筹使用。这些年各专项资金大都实行绩效评价，审计也很严格，但碎片化使用导致资金使用的整体绩效不高，尤其是一些地方的“三农”资金，尝试着整合已经试点多年，仍收效不大。三是对扶持产业转型升级的资金实行公平竞争审查。政府各经济部门都有各种扶持企业创新和产业转型升级的资金，从各自部门的任务目标来看，都具有合理性，但有可能妨碍市场公平竞争。市场效率来自于公平竞争。如果妨碍公平竞争，无论从局部看多么合理，绩效评价多么高，从整体来看则表明不但没绩效，而是在制造风险。四是对用于民生保障和改善的社会性支出，应从受益群体范围来分析，避免扩大分配差距和社会不公。这些年，政府用于民生保障和改善的支出力度不断加大，民生涉及到不同群体，加大民生保障和改善力度，并不等于促进社会公平。在城乡分治没解决、社保制度还未能完全统一的情况下，有可能出现改善力度越大，导致社会愈加不公平。如城乡居民之间的养老、医疗、救助、救济以及农村扶贫等，稍不注意就可能导致原有差距扩大，并导致更加不公平。从局部看，产生了明显的社会效益，但从整体看则可能是相反的。上述列举的四大问题，实际上都是公共风险在不同领域的反映。从现实来看，我们意识到了风险的存在，但我们的实际做法并未能有效对冲那些风险，在努力解决问题的同时有意无意地在制造风险。这说明现有的预算绩效理论可能已经产生了某种误导。
由此可见，顺着现行体制下的资金链去实行追踪问效，用各种量纲的绩效指标去进行所谓的绩效评价，可能产生误导，给人幻觉，看似局部绩效会有所改善，但从整体看则未必如此，甚至可能是在掩盖风险、制造风险。因此，要真正使预算绩效管理收到实效，必须以风险问题为导向，坚持“实质重于形式”的原则，注重宏观绩效和整体绩效。无论是事前的绩效目标分析，还是事后的绩效评价，应超越会计学意义上的指标导向，从重大风险问题出发，落脚到未来重大风险问题的解决上来。
三、在预算绩效管理机制上，要从“要我有绩效”向“我要有绩效”转变
“要我有绩效”主要是指财政部门和审计部门对支出部门绩效的评估与评价，以及上级对下级的要求和督查问责。这是来自于外在的压力和约束。若这种外在压力和约束不能转化为内在动力和激励，被推着走，全面实施预算绩效管理就会流于形式，甚至会陷入到会议多、文件多、督查多、问责多，而实质落实少的困局之中。中央对预算绩效管理的重视程度前所未有，不同层级出台的文件规范也越来越多，财政、审计部门的推动力度也越来越大，预算绩效管理取得了一定的成效。
但若预算绩效管理主要沿着“要我有绩效”的路径来推进，将会导致一系列问题无法解决。这至少有以下问题难以解决：一是实施成本高。截至2017年末，我国“四本预算”支出年度规模已经超过30万亿元，项目数量巨大。如果其绩效都主要靠外部专家来评价，则耗费的人力、物力将是一个很大的数字。绩效管理本身就要讲绩效，不惜代价搞绩效管理有违绩效初衷。二是严重的信息不对称。绩效评价中存在严重的信息不对称，外部专家无论具备什么专业技术特长，始终不如预算编制执行主体自己了解的程度。一个单位、部门的钱该怎么分配、怎么用才最有效果，只有预算编制执行主体才知道。而且，在外部评价过程中，被评价者总是存在有意隐瞒和歪曲重要信息的动机，进一步加大信息的不对称，使绩效评价的效果大打折扣。三是过程控制。在无内在动力的情况下，预算绩效管理将会陷入到事无巨细、什么都需要文件来做出规定，最终回到传统的过程控制上，而不是结果导向。绩效管理的高阶文件和法律应该是也只能是原则性、准则性的，加负面清单，给预算编制执行主体因地因时制宜的自由空间。放开过程，只问结果，这本就是绩效管理题中应有之义。
不难想见，预算绩效管理机制若是不能尽快从“要我有绩效”转换到“我要有绩效”，那我们所做的一切都是新瓶装旧酒，越是努力，将越是背离绩效管理的初衷。因此，机制的转换是全面实施预算绩效管理的关键，是我们所有努力是否有效的前提。
转向“我要有绩效”，这应当成为全面实施绩效管理的正确目标。实现绩效管理机制转换，有几个必要条件：一是把资金和决策从一种行政权力转变为一种法律责任和道德义务，变成一种“风险”，让决策主体小心谨慎地决策和申请资金、分配资金、使用资金和管理资金。二是提高绩效目标的透明度。只有在目标透明的条件下，花钱和办事才不会脱节，并产生一种无形的压力，从而转变为内在动力，主动地、创造性地把钱花好把事情办好，才可能避免胡乱拍板乱花钱。三是权力与责任对称。有责无权，或有权无责，都会导致绩效低下。过程干预往往导致有责无权，无法实现绩效，而且难以问责。责任可以推诿或层层下移，也往往导致不讲绩效。如利用专家打分方式来分配转移支付资金，就是利用程序来推卸责任的典型做法。这涉及到行政体制的改革和业务管理流程的再造。只有积极打造上述条件，绩效管理的目标才能实现。
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