于雯杰/中国财政科学研究院

 

内容提要：政府预算报告是政府管理活动的核心，科学合理的编写政府预算报告，既是规范政府财政收支的需要，更是促进国家治理体系现代化的必然要求。香港特区的政府预算案内容丰富、形式较为规范，其整个编制流程和与立法机构及公众的沟通机制都值得我们内地学习借鉴，本文在比较分析之后提出以下四点改进建议：一是在国家治理的框架下重新定位政府预算报告，二是充实完善政府预算报告的内容，三是加强与立法机构和公众的沟通，四是增加政府预算报告的透明度和公开程度。

关键词：香港特区  政府预算报告  预算公开  预算监督  

 

预算是公共财政的基石。预算管理制度是现代国家治理的基本制度与法治国家的基本要求。预算编制科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明，是现代预算制度的核心内容。预算编制的结果必须形成一个以数量和文字说明相结合的文本文件，这就是预算报告，政府预算报告是政府预算管理制度的直观表现方式，是反映政府政治经济决策的“一面镜子”，同时也是立法机关对政府管理行为的审查标准，是公众监督政府的工具，可以说，政府预算报告是政府最重要的政策文件。它通过对政府管理活动的核心——财政收支活动进行总结和展望，能够折射和反映出政府部门所从事的所有公共管理活动。随着我国预算管理体系的逐步完善，我国的政府预算报告编写取得了一定的进步。但相较于现代财政制度的要求，尚需进一步的改进。香港特区政府在预算报告的编写、预算编制流程、与立法部门和公众的沟通机制等方面有着许多先进的经验。本文将对其具体做法进行分析和归纳，为我国内地提供一些参考借鉴。

一、香港特区政府预算案的概况

政府预算报告在不同的国家有不同的叫法，在香港特区，政府预算报告被称为“政府预算案”。根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第一百零六条规定：香港特别行政区保持财政独立^[1]。由于香港特区经历过“港英政府”这一特殊历史阶段，其政府预算管理既有英国的影响，也有其自身的特点。与英美等国家一样，香港特区的政府预算案在经过立法机构审批之前叫做草案，在递交立法机构并审议通过时候就成为了正式的预算法案。本文中的预算案都指的是预算草案。

香港特区的政府预算案采用“自下而上”的编制理念，在预算编制的过程中主动接受大众的质询和意见，尽最大的可能满足公众的意愿，使预算的编制更加合理，使将来预算执行产生的社会效益达到最大化。

香港特区的财政年度从每年的4月1日开始，截止第二年的3月31日。其预算审批流程与英美等国相似，需要经过“一读”、“二读”和“三读”。“一读”时，财政司司长要对政府编制预算时的各种考虑进行概括性说明，立法会的议员们针对预算草案发表各自的看法。在预算草案初步形成后，财政司司长在立法会发表预算案演讲，即“二读”。每年的2月份，香港特区财政司司长会在香港特区立法会（特区最高立法机构）宣读公布下一年度的预算案，并对预算案进行说明，然后提交立法会表决。立法会要针对预算案提出修改意见。“二读”后，社会公众也可以对预算案提出自己的意见。通常，财政司司长会提前数周提交财政预算案，让各位议员在休会前，有充分时间考虑有关建议和进行辩论。之后，库务局（全称香港特区财经事务及库务局，职责相当于内地省一级财政厅）为主的行政部门对预算案进行修改，并进行“三读”，“三读”后，立法会需要对预算案进行表决通过，并成为正式的法案。

二、香港特区政府预算案的框架和内容

香港特区财政司司长每年2月份的演说词会以打印版本的形式发放给公众和媒体，同时还会有一份“摘要版”的预算案（Median Sheet）供公众选择阅读。而整个预算案则可以在香港特区政府的官方网站上找到。通常情况下，香港特区政府的预算案有上千页，财政司司长演说词省去了部门预算的详细内容，一般有一百多页，“摘要版”的预算案只有二三十页。这些都向社会公开，并可以在香港特区政府网站上下载。

（一）2017-18财年财政司司长演说词

以2017-18财年的财政司司长演说词为例，其全名叫做《二零一七至一八财政年度政府财政预算案》，共有112页，正文部分共58页，主要包括十一大部分，分别是：引言、2016年经济表现、2017年经济展望、公共财政的目标与方向、2016/17年度修订预算、巩固与提升支柱产业、多元发展、创造容量、公共财政、中期财政预测、结语。剩下的54页是补编和附录。演说词的正文部分没有表格，而补编和附录部分基本都是表格和数据。^[2]

在引言部分，财政司司长表达了自己的任职感言，并对整个预算案中的要点进行了提炼和概括。2016年经济表现主要总结了2016财年受国内外经济形势的影响，香港的经济增长情况、投资和消费情况、以及失业率的变化情况。2017年经济展望中，对美国、欧洲、日本、新兴国家等全球主要经济体的政治和经济形势进行了分析，对香港本地的对一些经济指标进行预测和分析，并提出了应对风险和提振经济的一些宏观政策措施。香港特区公共财政的三大目标分别是：发展经济、改善民生；投资未来、宜居宜业；公平公正、共享成果。针对这三大目标，财政司司长提出了香港政府稳中求进的公共财政政策方向，并针对已经了解到的社会上的一些意见做出了回应，包括以下几个方面：年度盈余、财政储备、衡工量值和用者自付、税收政策。

2016/17年度修订预算则对2016/17年度的实际财政收支与原预算相左的情况进行了解释和说明，主要包括财政收入情况、财政支出情况和财政盈余情况。

巩固及提升支柱产业部分对香港特区的优势产业进行了分析，并提出了进一步改进的措施。优势产业包括：贸易与物流、金融服务、旅游业、工商及专业服务。

多元发展部分主要阐述了香港政府在强化支柱产业的同时，对新兴行业的支持政策。主要包括：创新及科技、创意产业、文化艺术。

创造容量部分指出了香港特区政府在人力资源和土地资源领域的改革措施。

公共财政这一部分主要是2017/18年度财政预算，对新一财年的财政收支计划进行说明，包括财政支出计划、财政收入计划、公务员编制情况、财政盈余状况。其中财政支出既包括经营开支，也包括非经营开支。

中期财政预测主要是指包括下一年度在内的未来五年的香港特区财政和经济走向和预测。包括对经济增长的预测、财政收支的预测、财政盈余的预测。

补编就是对预算案有关情况的补充说明，包括以详细的资料和计算说明相关政策对经济发展的影响，以及对相关指标的解释等。

附录部分包括详细的中期预测、各政策组别之间的资源分配和财政收支情况、以及相关词汇。

（二）2017-18财年香港特区政府预算案

香港特区政府实行复式预算制度。其2017-18财年的预算案全称为《截至二零一八年三月三十一日为止的财政年度预算》。香港特区的政府预算分为两卷，分别是一般收支账目（卷一）和基金账目（卷二）两大部分。其中，一般收支账目（卷一）主要处理政府各部门的日常收支，其结余则收回构成财政储备。基金账目（卷二）列出了9个根据香港特区《公共财政条例》为特定目的而成立的基金的预算收支情况。^[3]

1.政府一般收支账目。这一部分主要包括四大内容，一是预算案的简介和综合摘要，以表格的形式概括介绍了一般收支账目和基金账目的总收支情况，二是政府一般收支账目的收支分析，三是所有开支总目的开支分析，包括管制人员报告、按分目列出的开支详情和承担额，四是总目收入分析。

香港特区政府预算案中的开支总目合计有84个，每个总目通常代表政府辖下的一个局、局下的一个科或者部门。每一个开支总目均附有一份由部门负责的管制人员提交的报告，报告说明建议投放资源的纲领及谋求达到的成绩。管制人员尽可能的以单位成本或者生产力指标来衡量这些成绩是否能够达到预期效果，以及取得这些成绩的成本效益。

收入总目一共有11个，分别为：应课税品税项；一般差饷；内部税收；车辆税；罚款、没收及罚金；专利税及特权税；物业及投资；贷款、偿款、供款及其他收入；公用事业；各项收费。

2.基金账目。基金账目的9个基金分别是：基本工程储备基金、资本投资基金、公务员退休金储备基金、赈灾基金、创新及科技基金、土地基金、贷款基金、奖券基金和债券基金。基金账目提供了9个基金的法律背景、成立目的和收支详情。

（三）2017-18财年香港特区政府“摘要版”预算案

“摘要版”预算案较正式的预算案内容进行了精简，删去了大量的专业性较强的表格和繁冗的数据，保留了群众和媒体比较关心的内容，报告篇幅也随之少了很多，2017-18财年的”摘要版”预算案仅有28页，内容包括七大部分，分别是：目标、预算总览、政府经常性支出、基本工程开支、2017-18财年财政预算的主要支出及收入建议、中期预算、以及附件。

2017-18财年的公共财政共有三大目标，分别是：发展经济、改善民生；投资未来、宜居宜业；公平公正、共享成果。

预算总览这一部分首先通过一个表格对2016-17财年和2017-18财年的财政收支进行了罗列和比较，这个表格的名字就叫做“主要数字”。财政支出又分为了经营性支出和非经营性支出。接着对2017-18财年的政府支出与五年前的2012-13财年和十年前的1997-98财年进行了对比。对比的内容主要为经常性支出（教育、医疗、社保）、总财政支出和总财政收入。

表1  主要数字^[4]

项目	2016-2017财年修订预算（亿元）	2017-2018财年预算（亿元）	增加/减少（%）
经营性支出	3541	3842	8.5
其中政府经常性支出	3453	3710	7.4
非经营性支出	1126	1072	-4.8
其中基本工程支出	862	868	0.7
政府支出	4667	4914	5.3
政府收入	5595	5077	-9.3
综合盈余	928	163	-82.5

资料来源：2017-18财年香港特区政府“摘要版”预算案。

 

政府经常性支出对2016-17财年和2017-18财年的政府经常性支出进行了比较，并对支出增加的原因进行了解释说明。接着对2017-18财年的政府支出与五年前的2012-13财年和十年前的1997-98财年进行了比较。由于教育、社保和医疗卫生三大领域占了政府经常性支出的六成，所以报告中专门将这三个领域的经常性支出增长情况进行了列表说明，既包括一年来的增长情况，也包括五年来的增长情况。

基本工程开支部分主要对政府未来一年基础设施建设领域的投资情况进行说明，主要包括医疗、房屋和土地供应情况、体育文娱和地区设施建设、教育、以及环保领域。

2017-18财年财政预算的主要支出及收入建议是该预算案中的主要部分，占了大部分的篇幅。报告中列出了未来一年政府要开展的新项目，每个项目增加的财政支出额度，以及该项目的受益人群。2017-18年度财政预算的主要支出及收入建议主要分为两大部分，第一部分是施政报告主要新措施。每年的1月份，香港特区行政长官会在立法会发表最新一个财年的《施政报告》，例如2017年1月18日，香港特区行政长官梁振英在立法会发表了题为“用好机遇、发展经济、改善民生”的施政报告。而库务局提交的预算案需要与《施政报告》中的施政要领和改革方案互相配合。因此，预算案中会对《施政报告》的新措施进行总结和列举，并对其需要用到财政拨款的情况进行说明。这一部分又分为经常性措施、非经常性措施和非经营项目。第二部分是财政预算建议，分为税务及短期纾缓措施和其他预算措施两类。税务及短期纾缓措施主要是指香港特区政府最新的税制改革措施和税收减免措施，包括税率的变化、免税政策的变化带来的财政收支变化以及低保的补贴支出额度等。

中期预算包含了未来五年的财政盈余（赤字）情况的预测，内容比较简单，只细化到经营性盈余（赤字）和非经营性盈余（赤字），以及财政储备情况。

附件部分主要是教育、社会保障、医疗卫生三大领域在未来一个财政年度的财政收支情况和政策改革措施。采用的分项目说明的方式，列举了每个项目需要的财政支出额度。

三、政府预算案的编制流程及与立法机构和公众的沟通机制

香港特区政府财政预算案由库务局制订，在每年4月1日政府财政年度开始前，由财政司司长在香港特区立法会宣读并付诸表决；通过后再由行政长官签署、送交中华人民共和国中央人民政府备案。

香港特区财政收支的民主决策程序是按照反映民意和充分体现民意的代议制方式设置的，政府的财政收支方案必须体现公开、透明、详实、具体化的要求，并依照法定程序进行审批。

政府预算从着手编制到立法会三读通过、付诸执行、年终审计需要24个月，大体可分为五个阶段。

一是预算编制准备和总体资源分配阶段（4月—8月）。5月，库务局发出通告，请各局就第二年财政资源的分配工作提出建议；6月，召开由政务司司长、财政司司长、库务局局长、公务员事务局局长等参加的政府高层资源会议，并就开支项目的优先顺序咨询立法会的意见，考虑列入施政报告的初步建议；7月，各局准备正式的资源申请，经库务局审议后提交政府高层资源会议；8月，政府高层资源会议就给予各局的资金限额作出正式决定。

二是正式编制预算案阶段（9月—12月）。9月，库务局发出有关预算编制的通告，收集各部门的预算资料；10月，库务局就各项收入措施咨询立法会的意见，并于次年2月决定所需实行的收入措施；11月，各部门在给定的资金限额内编制预算计划；12月，库务局审定并汇总预算草案。通常情况下，在提交预算案前的3到4个月，财政司司长带领着库务局就要开始就预算案的编制展开咨询。

三是审核通过预算案阶段（次年1月—3月）。库务局将预算草案提交给财政司司长，经政府高层会议确定后提交立法会，同时，在预算案制定出来之后还要发放给广大市民征求意见。之后，立法会财务委员会（负责审核政府预算的常设委员会）将会召开为期5天的特别会议，除了就涉及各部门的政府预算提供书面答复外，行政部门的官员还要当面回答议员质询。最终，预算案得到审议通过，成为各方面、各部门必须严格执行的法律。

在制定预算案中，香港特区政府财政司司长会走访商场，切身感受经济调整对小商户及民生的影响；对各项电话访问和民意调查的结果十分留意，希望从中进一步听取市民的心声；也会详细阅读了个别市民的来函，分享他们的个人经验，了解他们对香港特区经济情况的看法。

四是实施预算案阶段（4月初到第二年的3月底）。各部门严格按预算实施，提出具体资金拨付计划，由库务局进行具体的资金拨付，具体按照集中支付的方式直接拨付给商品供应商或劳务提供者，并登记管理部门账目。

五是预算执行结果审计阶段（第二年的4月-5月），由审计署组织人员审计政府账目，并向立法会报告审计情况，对发现问题责成部门纠正或处分。

四、香港特区政府预算案的公开程度

在香港特区，立法会与行政长官、法庭分享着政治权力，选民和立法会对本地财政事务的影响是很强的。香港特区预算案编制的核心理念是“衡工量值”（value for money）,类似于大陆所说的行政效率和绩效。香港特区政府认为，只有让更多的民众参与预算编制，才能真正的实现物有所值。

（一）透明度

在预算案发布当天，香港特区市民可以到指定地点领取印刷版本，即便市民不主动去拿，政府公务人员和一些社团也会主动在街头给市民派发；预算案的电子版可以到香港特区政府的官方网上查阅。电子版相比较派发的“演说词版”和摘要版”内容更加详尽，各部门的职责列的非常具体，并有量化指标，许多工作都详尽到明白陈述需要多少个人工小时来完成；财政司司长会通过演讲的形式向立法会提交预算，这个讲演是电视媒体全程直播的。香港特区的政府预算真正实现了“预算走向人”，可见其预算信息可得性之高。每年2月，预算案发布后，财政司司长还要不停的奔波于各大媒体、电台、电视台参加 “财政司司长热线”等公众舆论平台，现身各类论坛和会场等公共场所，举办记者招待会，回应公众、媒体、学界等关于财政预算的问题，详细解答关于预算案的方方面面。

（二）可读性

政府预算要想接受社会公众的监督，首先要让公众看懂。预算可读性的基本要求就是通俗易懂。预算信息面向的是为政府筹集财政收入的纳税人，他们大多数人并不是能看懂专业预算案的专业人士，预算案的通俗易懂是公众行使对政府预算知情权、参与权、表达权和监督权的重要保证。香港特区政府财政预算案除有文字表述外，在文字、数据中还配有大量的插图、表格，信息清晰明确，便于理解，有利于对比分析。在香港特区政府的官网上，在公开刊登当年财政预算案的同时，又以当年财政预算案的重点为题，提纲挈领并配有大量的漫画和插图予以形象化说明。

2009年，香港特区政府曾邀请专业漫画作家作了一部名字叫做《明日，今天的未来》的漫画，目的是吸引广大青少年关注本年度的政府预算案。漫画以故事的形式，向市民阐释每年的财政预算。通过将政府预算与家庭开支预算进行比较，一方面提醒了香港特区百姓学会量入为出，尤其是在金融危机时期，另一方面又将本年度特区政府的预算理念有效地传达给了广大百姓。这种形式的预算案宣传起到了很好的效果。在财政预算案宣读当天，财政司司长办公室收到了6750份有关预算案的建议书，与2008年相比整整多出6倍。^[5]预算案的宣传渠道也是非常多元化，香港特区政府曾在社交网站脸书上推出“假如我是财爷”的游戏及邀请香港特区有影响力的娱乐明星演唱《数字歌》、拍摄宣传片等。

（三）细化程度

香港特区政府及各部门的财政预算是毫无保留地向公众展示，并接受公众查询和质询的。其在网上公开的部门预算的支出情况多达数百页，细化到“一张公务用纸”、“一张桌椅维修”。政府部门预算公开既满足了群众的知情权，同时也通过预算公开，为公众监督政府行为创造了条件。此外，香港特区政府的部门预算采取了标准的绩效预算的形式，一项预算项目都细化到了具体人工和资金数量，并设置了多项绩效指标，因此公众能够很容易地从绩效角度判断预算内容的投资收益。

而且每个部门预算的第一部分都是管制人员报告，也就是部门负责人的报告，每个项目都对应着具体的问责官员。因此在提交部门预算时，各部门都必须万分谨慎，否则其部门首长就将面临着被公众质疑的尴尬处境。

五、对我国内地政府的启示与借鉴

近年来，随着新《预算法》的实施，我国政府预算报告的内容不断丰富，报告编写水平也不断提高。但仍有一些问题不可忽视。相比之下，香港特区政府预算案则更为规范和完善。我们可以从中找到一些好的经验来进行学习和借鉴。

（一）在国家治理的框架下重新定位政府预算报告

财政是国家治理的基础和重要支柱。政府预算的全面规范，既是现代财政制度的基本特征，也是现代国家治理的题中之义。政府预算报告的编制，不能仅仅停留在财政部这个部门的层面进行编制，而应该与国家治理和国家整个宏观经济运行密切联系。在香港特区，预算案的编制与其每年初发布的政府施政纲领关系密切。财政司司长在做预算案演讲时，也会阐述该预算案与政府施政纲领之间的呼应关系。读者从政府预算案中可以清晰的看到政府完成施政纲领的宏观经济措施和政策可行性。其实不只是香港特区，许多西方国家的政府预算报告中都会有对宏观经济的相关规划。相比之下，我国中央政府和其他各级地方政府的预算报告可以说只是一份财政收支账目表，与国家经济规划和建设的联系甚小，这不利于我国财政作为国家治理的基础和重要支柱作用的发挥。因此，需要继续加强对政府预算报告的重视程度，政府预算报告的编写应与国家治理的大框架密不可分。

（二）充实完善政府预算报告的内容

香港特区的政府预算案内容丰富，不仅包括财政收支明细，还包括政府的治理目标、对当下经济发展的总结、未来财政年度的经济发展规划、财政政策改革建议和包括未来五年在内的中期财政规划。这使得政府的财政政策的制定和实施更具有可持续性，减少了公共风险的几率。

香港特区的政府预算严格遵照绩效预算的做法，每个部门支出项下都有多项绩效指标，目标清晰，指标细化程度高，资金使用的预期效果一目了然。此外，对于一些增加的项目支出，预算案中还逐项列出了这笔支出的受益者和受益者数量，让公众对这笔钱是否“物有所值”也有一个直观的判断。这些都是我们内地预算报告所欠缺的，也是我们可以学习借鉴的方面。

（三）加强与立法机构和公众的沟通

香港特区的预算编制的每个环节，我们都能看到立法机构和公众的参与其中。预算编制的每一步的进行，都需要征求和吸纳立法机构和公众的意见建议。而在内地，全国人大和社会公众在预算编制中的参与程度还远远不够。从参与预算编制的政府公务员的角度来看，他们通常仅在行政部门内部进行预算的编制和讨论，与立法机构和社会公众沟通交流的机制尚不完善。从立法机构的角度来看，其与行政部门在预算报告形成之前沟通欠缺，立法机构的意见没有顺畅的渠道反馈到行政部门，只有在预算报告提交人大之后，人大才会对预算报告发表意见。从社会公众的角度来看，他们还没有合理的方式和机制参与到预算的编制环节中来，仅仅把预算报告当作是政府收支活动的一个财务报表。虽然最近几年社会公众对政府预算的关注程度逐年升高，但如果社会公众对预算的编制有什么意见，也没有适合的渠道进行意见的反馈，使行政部门的预算编制缺少了民众基础。此外，由于内地预算编制透明度和公开程度的不足，也阻碍了社会公众参与预算的编制流程。事实上，一本科学合理的预算报告的编制成功，仅仅依靠各支出部门“闭门造车”是万万不行的。财政资金，理应取之于民，用之于民。只有面对面的了解社会公众的需求和呼声，才能保证国家财政资金的使用效率和施政目标的顺利实现。

（四）增加政府预算报告的透明度和公开程度

香港特区预算案的所有内容都是向社会公开的，公开程度非常细致，每一项预算项目都细化到了具体人工和资金数量，让社会公众可以知道每一块钱的具体用处，公众能够很容易地从绩效角度判断预算内容的投资收益。

而且，预算报告由于出自财政专业工作人员之手，内容本身具有一定的专业性，并不适合普通百姓的阅读。我们可以借鉴香港特区制作“摘要版”预算案小册子的做法，在公开场合进行发放，保证社会公众都能及时了解预算报告。此外，专业版的预算报告会有很多的数据和表格，阅读起来会很不方便，我们也可以借鉴香港特区政府的做法，对专业版本的预算报告进行处理，多用通俗易懂的语言和图片，制作一份适合百姓阅读的通俗易懂的预算报告。

 

参考文献：

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