杨志勇/中国社会科学院
内容提要：改革开放以来，中国财政赤字几乎连续出现。财政赤字如何弥补是宏观财政管理体制的一项重要内容。1978-1993年，财政赤字主要通过银行透支来弥补；1994年之后，财政赤字通过发行公债来弥补。2006年，中国建立起国债余额管理制度。在赤字弥补方式转变的同时，赤字口径也作了相应的调整。2013年以来，财政赤字和债务管理体制正按照国家治理体系和治理能力现代化的要求不断改进，特别是，2015年地方债的正式启动，对相关体制改革提出了更多的要求。本文基于历年预决算报告，回顾赤字和债务管理体制改革的重要细节与关键点，从中可见财政管理制度适应市场经济需要所进行的变革，可感受到财政改革成就的来之不易。
关键词：财政赤字 债务管理体制 财政改革
改革开放以来，为了不同时期不同政策目标的实现，中国财政赤字[1]几乎连续出现。财政赤字如何弥补是宏观财政管理体制的一项重要内容。在1994年之前，按照当时的赤字口径，财政赤字是硬赤字，除少数年份动用结余弥补之外，通过银行透支(即向中国人民银行借款)是最常用的方式。财政赤字与公债制度关系密切。公债是现代国家最常用的弥补赤字的方式。2006年，中国建立起国债余额管理制度，适应了公债管理体制改革的要求。2013年以来，财政赤字和债务管理体制正按照国家治理体系和治理能力现代化的要求不断改进。本文基于历年预决算报告，回顾财政赤字和债务管理体制改革的重要细节与关键点，从中可见财政管理制度适应市场经济需要所进行的变革，可感受到财政改革成就的来之不易，是在打破观念的基础之上取得的。财政赤字与债务管理体制的变革，也可以为中国财政观念的转变与体制改革提供一个例证。[2]
一、财政赤字主要靠透支弥补：1978-1993年
(一)财政赤字靠向银行透支和动用结余弥补
1978年财政结余为10.17亿元，[3]不存在财政赤字的弥补问题。1979年国家决算总收入和总支出相抵，支出大于收入170.6亿元。除了动用历年财政结余80.4亿元之外，为了弥补赤字，向中国人民银行透支90.2亿元。[4]1980年，财政赤字为127.5亿元，财政向银行借款80亿元，并从1981年发行国库券的收入中动用了47.5亿元以弥补。[5]1981年财政有结余，不涉及赤字弥补问题。1982年、1983年和1984年财政赤字分别为29.34亿元、43.46亿元和50亿元，均向中国人民银行透支来弥补。[6][7][8]1985年结余21.62亿元，也不涉及赤字弥补方式问题。[9]
1986年财政赤字为70.55亿元。按当时财政管理体制的有关规定，地方财政结余23.63亿元，应留归地方支配使用；中央财政赤字94.18亿元，向中国人民银行透支来弥补。[10]这是中央和地方财政关系改革之后，中央和地方财政关系迈向真正“分灶吃饭”的一个重要表现。
(二)赤字弥补方式的更新与反复
1987年财政赤字79.59亿元中，按当时财政体制的有关规定，地方财政结余17.19亿元，应留归地方支配使用；中央财政赤字96.78亿元，国务院决定不再向中国人民银行透支来弥补，改由财政部向各专业银行和社会发行债券来解决。[11]1988年财政赤字78.55亿元，按现行财政体制的规定，地方财政结余27.96亿元，应留归地方支配使用；中央财政赤字106.51亿元，国务院已决定由财政部通过发行保值公债来弥补。[12]1987年和1988年的财政赤字弥补均未通过向中国人民银行透支，切断了债务货币化的纽带。值得注意的是，在1988年的决算报告中，关于财政赤字专门有一句注释，“如果把国内外债务收入作为赤字处理，1988年全国财政赤字为349.33亿元。”[13]这表明财政赤字口径向国际标准迈出了重要的一步。
1989年财政赤字为92.33亿元，国外借款仅完成计划的87.3%，[14]赤字规模比1988年略有扩大。1989年11月召开的十三届五中全会提出，用三年或者更长一些时间，努力缓解社会总需求超过社会总供给的矛盾，逐步减少通货膨胀，使国民经济基本转上持续稳定协调发展的轨道，并且努力实现财政收支平衡，逐步消灭财政赤字。1980年代末的财政工作是在这样的观念指导下进行的。但是，由于财政困难是多年积累的，不可能在短时间内解决，1990年财政赤字难以很快压缩下来，提交审议的国家预算草案，国家预算赤字和中央财政赤字都略低于1989年预计数的水平。[15]从执行结果来看，1990年决算的财政赤字比预算增加了50.73亿元。赤字扩大的原因，主要是对财政支出控制不严。地方因素是财政赤字增加的一个重要因素。1990年财政赤字分中央和地方情况看，主要是地方财政超过预算较多。在财政包干制下，地方财政多收可以多安排支出。一些超收的地区，用多收的钱追加一部分支出，，而短收的地区，，按规定应当压缩支出，自求平衡，但由于一些必保的支出压缩不下来，收不抵支的情况，致使地方财政出现赤字。[16]
1991年财政赤字为202.67亿元(如果把国内外债务收入作为赤字处理，1991年全国财政赤字为664.07亿元)。其中，中央决算赤字为182.54亿元，国务院确定，通过向人民银行借款来弥补。收支相抵，地方决算赤字为20.13亿元，按照当时的财政体制由地方财政自行解决。[17]1987年开始的财政赤字不向银行透支的做法没有得到坚持。1992年财政赤字236.63亿元，比预算增加28.77亿元。其中，中央财政赤字206.59亿元，比预算略有减少；地方财政预算，年初中央代编时是平衡的，执行中出现赤字30.04亿元。1992年预财政赤字超过预算，主要是地方财政出现了赤字。[18]1993年财政赤字199.25亿元，比预算减少5.75亿元。其中，中央财政赤字204.77亿元，比预算减少0.23 亿元；地方财政结余5.52亿元。中央决算赤字204.77亿元，按照第八届全国人民代表大会第一次会议的决议，将通过向人民银行借款弥补。[19]
1978-1993年，财政赤字几乎每年出现，财政平衡观念逐步被打破，财政收支平衡观念在一定程度上仍然存在且得到坚持，但由于各方面的原因，财政平衡没有办法真正实现。在这期间，财政赤字口径的改进问题引起重视，回应了社会上债务收入不是收入的说法；财政赤字弥补方式一度不通过向中国人民银行透支，但未能作为一种制度坚持下去；中央和地方分级财政改革也在地方结余和赤字的处理方案中得到了体现。宏观财政管理体制改革的小小进步，都需要经过不懈的努力。
二、财政赤字靠公债弥补及国债余额管理制度的确立：1994-2012年
(一)财政赤字靠公债弥补制度的真正确立
1994年预算在国内外债务收支编列和财政赤字的计算口径均有重要变化。过去债务收入计算在总收入内，把归还债务本息支出计算在总支出内，收支相抵后的差额，作为财政硬赤字，并通过向中国人民银行借款弥补。这种靠银行透支来弥补赤字的做法极易引起货币的财政性发行，不利于币值稳定，因此广受批评。为了更好地反映国家正常财政收支的平衡状况和债务规模，从1994年起，赤字编列口径作了调整，调整后的债务收入不包括在预算总收入之内，归还债务本息支出也不包括在预算总支出之内，财政收支的差额全部通过债务弥补。同时，到期需归还的国内外债务本息，也通过借债来归还。这样调整以后，只是计算口径发生了变化，并不影响实际赤字额。[20]这样，财政赤字靠公债弥补的制度真正确立起来。
1994年预算赤字574.52亿元，中央决算赤字666.97亿元，通过发行债务予以弥补；地方决算结余92.45亿元，按照财政体制规定，留归地方使用。此外，1994年国家债务收入1175.25亿元，其中，用于弥补中央财政赤字666.97亿元，偿还国内外债务本息499.36亿元，国家财政利用国外借款安排的重点建设支出8.92亿元。[21]
中国从1995年开始实施《预算法》。《预算法》规定：“国务院财政部门编制中央决算草案，报国务院审定后，由国务院提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准”。1995年中央预算赤字为662.82亿元。1995年国家债务收入1549.76亿元，超过年初预算12.34亿元。其中，用于弥补中央财政建设性预算收支差额662.82亿元，用于偿还国内外债务本息878.36亿元。[22]地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字，因此中央预算赤字基本上反映的是全国预算账面上的赤字。
1996年中央预算赤字为608.84亿元，1996年国家债务收入1967.28亿元，完成了年初确定的预算。其中，用于弥补中央财政建设性预算收支差额608.84亿元，用于归还国内外债务本息1315.32亿元，债务收入大于支出43.12亿元，将结转下年使用，已相应减少1997年国家发债数额。[23]1997年中央预算赤字为558.45亿元。中央财政债务收入2476.82亿元，完成预算的99.6%。其中，用于偿还国内外债务本息1918.37亿元，用于弥补当年财政赤字558.45亿元。[24]
1998年6月，中国决定财政政策转向，实行积极财政政策，当年中央预算赤字为958.01亿元。九届全国人大常委会第四次会议批准了国务院提出的1998年中央财政预算调整方案，财政部向国有商业银行增发了1000亿元国债，重点用于农林水利、交通通信、环境保护、城乡电网改造、粮食仓库和城市公用事业等基础设施建设。1998年中央财政债务收入为3310.93亿元，完成全国人大常委会批准的调整预算方案。其中，用于偿还国内外债务本息2352.92亿元，用于弥补当年财政赤字958.01亿元。[25]1999年中央财政赤字为1791.6亿元。1999年中央财政共发行国债4015.03亿元，除代地方政府举借的300亿元外，中央财政债务收入3715.03亿元，完成调整预算的100％。其中，用于偿还国内外债务本息1910.53亿元，弥补当年赤字1791.6亿元，所余12.9亿元用于补充中央财政偿债基金。中央财政偿债基金自1997年设立后，在调剂年度间债务发行规模，保证国债还本付息，稳定预算方面发挥了重要作用。[26]国债转贷给地方政府实际上是给地方打开地方债的一个口子，这在积极财政政策(扩张性财政政策)落实中意义重大。
(二)财政赤字口径的进一步变化
从2000年开始，债务利息支出列入中央财政总支出。这样，中国的财政赤字口径和市场经济国家流行做法接轨。
2000年全国财政收支相抵，支出大于收入2473.61亿元。中央财政收支相抵，赤字2596.87亿元，比九届全国人大常委会第十七次会议审议批准的赤字数额减少201.59亿元。2000年中央财政债务收入4180.1亿元，比全国人大常委会批准的调整预算数减少199.36亿元，主要是由于中央财政赤字比预算确定的数额减少，用于弥补赤字的债务发行数额相应减少。其中，用于偿还国内外债务本金1579.82亿元，弥补当年赤字2596.87亿元，补充中央财政偿债基金3.41亿元。2000年列入预算的中央政府性基金收入1365.75亿元，支出1365.75亿元。[27]2001年全国财政收支相抵，支出大于收入2516.54亿元。中央财政收支相抵，赤字2596.27亿元，比九届全国人大四次会议批准的赤字数额减少1.83亿元。2001年，中央财政共发行国债5004亿元，其中，中央财政债务收入4604亿元，代地方政府发行400亿元。中央财政债务收入中，用于偿还国内外债务本金2007.73亿元，弥补当年赤字2596.27亿元。2001年，列入预算的中央政府性基金收入1080.32亿元，支出1080.32亿元。[28]
2002年全国财政收支相抵，支出大于收入3149.51亿元。中央财政收支相抵，赤字3096.87亿元，比九届全国人大五次会议批准的赤字数额减少1.28亿元。2002年，中央财政共发行国债5929亿元，其中，中央财政债务收入5679亿元，代地方政府发行250亿元。中央财政债务收入中，用于偿还国内外债务本金2563.13亿元，弥补当年赤字3096.87亿元，补充偿债基金19亿元。2002年，列入预算的中央政府性基金收入999.1亿元，政府性基金支出999.1亿元。[29]2003年全国财政收支相抵，支出大于收入2934.7亿元。中央财政收支相抵，赤字3197.68亿元，比十届全国人大一次会议批准的赤字数额3198.3亿元减少0.62亿元。2003年，中央财政共发行国债6403.53亿元，其中，中央财政债务收入6153.53亿元，代地方政府发行250亿元。中央财政债务收入中，用于偿还国内外债务本金2952.24亿元，弥补当年赤字3197.68亿元，补充偿债基金3.61亿元。2003年，列入预算的中央政府性基金收入1035.94亿元，政府性基金支出1035.94亿元。[30]2004年全国财政收支相抵，支出大于收入2090．42亿元。中央财政收支相抵，赤字3191．77亿元，比十届全国人大二次会议批准的赤字数额3198．3亿元减少6．53亿元。2004年，中央财政共发行国债7021．35亿元，其中，中央财政债务收入6871．35亿元，代地方政府发行150亿元。中央财政债务收入中，用于偿还国内外债务本金3671．59亿元，弥补当年赤字3191．77亿元，补充偿债基金7．99亿元。2004年，列入预算的中央政府性基金收入1204．8亿元，政府性基金支出1204．8亿元。[31]
2005年全国财政收支相抵，支出大于收入2280．99亿元。中央财政赤字2999．5亿元，比十届全国人大三次会议批准的3000亿元赤字规模减少0．5亿元。2005年，中央财政共发行国债7022．87亿元，其中，中央财政债务收入6922．87亿元，代地方政府发行100亿元。中央财政债务收入中，用于偿还国内外债务本金3923．37亿元，弥补当年赤字2999．5亿元。[32]
(三)国债余额管理制度的确立
2006年，国债余额管理制度确立。这意味着中央公债的发行数量控制让位于余额管理，只要年末不突破限额，国债就可以不受限制地发行。[33]
2006年中央财政赤字2748.96亿元，比十届全国人大四次会议批准的2950亿元的预算赤字减少201.04亿元，比2007年3月向十届全国人大五次会议报告的赤字预计数减少0.99亿元。2006年年末，中央财政国债余额控制在35380.69亿元的限额以内。2006年，中央政府性基金收入1707.01亿元，中央政府性基金支出1707.01亿元。[34]2007年中央财政赤字2000亿元，占GDP的比重下降到0.8%，比十届全国人大五次会议批准的2450亿元的预算赤字减少450亿元。2007年末中央财政国债余额52074.65亿元，控制在限额以内。[35]
2008年在年中确定财政政策转向，实行积极财政政策。当年中央财政赤字1800亿元。年末中央财政国债余额53271.54亿元，控制在年度预算限额55185.85亿元以内。[36]2009年中央财政收支相抵，赤字7500亿元，控制在十一届全国人大二次会议批准的数额之内。2009年末中央财政国债余额60237.68亿元，控制在年度预算限额62708.35亿元以内。[37]2010中央公共财政收支总量相抵，赤字8000亿元，比预算减少500亿元。2010年末中央财政国债余额67548.11亿元，控制在年度预算限额71208.35亿元以内。[38]2011中央公共财政收支总量相抵，赤字6500亿元，比预算减少500亿元。2011年末中央财政国债余额72044.51亿元，控制在年末国债余额限额77708.35亿元以内。[39]2012中央公共财政收支总量相抵，赤字5500亿元，与预算持平。2012年年末中央财政国债余额77565.7亿元，控制在年末国债余额限额82708.35亿元以内。[40]
三、适应国家治理体系和治理能力现代化的财政赤字和公债管理：2013年至今
2013年，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》赋予财政新定位，即财政是国家治理的基础和重要支柱。随着新定位的提出，按照建立现代财政制度的目标要求，财政运行方式有了较大的变化。财政支出越来越强调与政策挂钩，支出的政策特征越来越明显。[41]
2013年中央公共财政收支总量相抵，赤字8500亿元，与预算持平。年末中央财政国债余额86746.91亿元，控制在国债余额限额91208.35亿元以内。[42]2014年中央一般公共预算收支总量相抵，赤字9500亿元，与预算持平。年末中央财政国债余额95655.45亿元，控制在国债余额限额100708.35亿元以内。[43]2015年中央财政赤字11200亿元，与预算持平。年末中央财政国债余额106599.59亿元，控制在国债余额限额111908.35亿元以内。[44]2016年中收支总量相抵，中央财政赤字14000亿元，与预算持平。2016年，中央财政发行国债30869.32亿元，其中内债30545.41亿元，外债323.91亿元，由中央财政统筹安排使用。发行的内债中，储蓄国债3182.64亿元，平均发行期限为4年；记账式国债27362.77亿元，平均发行期限为6.55年。2016年国债还本17415.62亿元，其中内债17201.65亿元，外债213.97亿元。年末国债余额为120066.75亿元，包括内债余额118811.24亿元和外债余额1255.51亿元，控制在全国人大批准的国债余额限额125908.35亿元以内。[45]2017年中央财政赤字15500亿元。2017年，中央财政发行国债40096亿元，其中内债39812.37亿元、外债283.63亿元，筹措资金除用于到期国债还本外，其余均由中央财政统筹安排使用。发行的内债中，储蓄国债3215.28亿元，平均发行期限为4.08年；记账式国债36597.09亿元，平均发行期限为7.79年。2017年国债还本25401.36亿元，其中内债25176.18亿元、外债225.18亿元。年末国债余额为134770.15亿元，包括内债余额133447.43亿元、外债余额1322.72亿元，控制在全国人大批准的国债余额限额141408.35亿元以内。[46]
2015年1月1日，新预算法生效。政府举债一般通过发行债券的方式。标准化的债券发行可以降低举债成本。新预算法赋予省级政府发债权，并同时实行债务余额管理制度。地方债分一般债券和专项债券。地方债的正式启动，意味着宏观财政管理体制改革需要更充分地考虑地方因素的影响。
四、结语
1978年以来，财政赤字与债务管理体制改革的成就是主要的，但相关体制还有进一步完善的空间。财政赤字与债务管理体制的完善，需要服从宏观财政管理体制的总体安排。预算稳定调节基金与财政赤字规模之间的关系需要作进一步调整，才能更适应现实的需要。这一点对于评判财政政策的力度有着重要意义。财政赤字管理体制改革，与政府会计制度改革也有着密切关系。记账基础的变化，权责发生制的引入，会直接影响财政赤字规模，对债务风险管理也有直接的影响。[47]合理的体制安排，才有利于宏观财政管理决策的顺利进行。省以下各级地方政府在什么条件下可以获得发债权，还需要结合分级财政(分税制财政管理体制)的要求作进一步的探讨。
参考文献：
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