李成威/中国财政科学研究院

内容提要：中国改革开放经历了40个年头，财政改革贯穿始终。观察和分析中国的财政改革，社会化与公共化的逻辑是一架很好的透视镜。财政改革一头连着社会化，一头连着公共化。一方面，财政改革为社会化提供了动力，推动了中国市场化和市场经济的建立与完善，也对促进中国的城镇化发挥了巨大作用；另一方面，财政改革为公共化提供了基础，为化解中国改革和发展过程中的各种重大风险提供了保障，在此过程中探索出中国特色的公共财政（或民生财政）、法治财政和大国财政之路。当前，中国社会化和公共化方面依然存在一些问题，需要通过继续深化财政改革加以不断地解决。

关键词：财政改革  公共化  社会化  市场化  公共风险 

到2018年，中国的改革开放已经走过整整40年。回眸过去的40年，可以清晰地看到，作为国家治理的基础和重要支柱，财政始终是改革开放的核心和关键所在。财政改革既为社会化提供了动力，推动了中国市场经济的建立和完善；又为公共化提供了基础，为化解中国改革和发展过程中的各种重大风险提供了保障。

一、端起历史的“透视镜”：社会化与公共化的逻辑

端起历史的“望远镜”，我们可以看到中国改革开放40年来所发生的一桩桩财政改革事件，这些改革事件可以列一长串的关键词，如：“分灶吃饭”、“利改税”、“税制改革”、“分税制”、“公共财政”和“营改增”等。但是如何透视这些改革事件背后的逻辑关联，如何评价这些改革措施的重大意义，只有历史的“望远镜”是不够的，还需要历史的“透视镜”。基于社会化与公共化逻辑的分析框架，就是这样一架“透视镜”。

（一）人的发展的二重性：社会化与公共化

在《资本论》当中，马克思对商品进行了高度抽象，认为商品是用来交换的劳动产品，具有使用价值和价值两种属性，商品是使用价值和价值的统一体。商品之所以具有使用价值和价值，是由劳动的二重性所决定的。“物的有用性使物成为使用价值”，而“作为价值，一切商品都只是一定量的凝结的劳动时间”。[1]马克思对商品的高度抽象，并以此为基础展开的分析框架，实际上就是研究资本主义生产方式的一架“透视镜”。

与马克思分析商品的思路相似，对人和人的发展进行高度抽象之后，我们发现人以两种方式存在——个体与群体，人的发展具有两重性——社会化与公共化。社会化以个体为逻辑起点、以个体逐利为动力、以产权为保障、以社会分工为基础、以个体理性为指引；公共化则以群体为逻辑起点、以公共风险为动力、以公共权力为依托、以民主为形式、以公共理性为指引。[2]

社会化与公共化虽然是人的发展的两个方面，但这两个方面是互相联系的。首先，人的发展需要社会化，这样社会才有活力，人的自由全面发展才有基础；其次，由于社会化是以社会分工为基础的，而随着社会分工的扩大，分工带来的系统性风险也越大，公共风险就会不断累积，对公共化的要求就会更高；再次，公共化对社会化形成约束，表现为公共风险、公共制度安排对个体行为的约束。总之，公共化与社会化应该是同步的、相协调的。

（二）财政改革分析：社会化与公共化逻辑是一架“透视镜”

财政是国家治理的基础和重要支柱，从“以人文本”和“促进人的全面自由发展”出发，促进人的发展是国家治理的重要目标，也可以说是终极目标。在《德意志意识形态》和《共产党宣言》中，马克思、思格斯都阐述过人的自由而全面发展的问题。按照马克思主义学说，促进人的自由而全面发展是我们社会中人的生存与发展状态的本质要求。因此，对财政改革的回顾和评价，应该从促进“人的发展”中寻找逻辑起点和分析框架。对于人来说，财政既与群体有关，又与个体有关；对于人的发展来说，财政改革一头连着社会化，一头连着公共化。社会化与公共化的逻辑是分析财政改革的最佳“透视镜”。归纳起来，可以从以下三个方面进行透视：

第一，从社会化的角度透视财政改革，可关注：对于个体来说，财政改革是否有利于激发个体和社会的经济和创新活力，是否建立了有利于社会化的产权制度安排，是否有效促进了社会分工，是否促使经济、社会和政治得到了极大发展。

第二，从公共化的角度透视财政改革，可关注：对于群体来说，在公共风险推动公共化的过程中，财政改革是否与之相适应，是否建立了相应的财政制度安排，是否提升了公共理性水平，使公共风险不断得到化解。

第三，从社会化与公共化协调的角度透视财政改革，可关注：财政改革是否促进了社会化与公共化的协调同步发展。

二、社会化视角的财政改革：功劳莫过于为市场化奠基

40年中国财政改革推动社会化表现在多个方面，既包括经济领域，也包括社会领域和政治领域，但最主要的贡献则体现在为经济领域的市场化改革。可以说，中国的财政改革为中国的市场化奠定了基础，也为中国经济的起飞铺就了跑道。

（一）计划经济最大的问题是社会化不足，造成短缺风险

中国的改革开放之前，实行高度集中的计划经济体制，绝大部分资源都掌握在国家手中。这种经济体制可以集中力量办大事，但缺陷是造成社会化严重不足，个体的积极性发挥不出来，最终导致经济短缺，人民群众存在严重的生存风险。从经济水平来看，1978年中国人均GDP排名倒数第2位，仅是印度人均GDP的2/3；从人民生活来看，大多数发展和生活指标排在世界国家和地区170位以外，处于联合国有关部门和世界银行等组织划定的贫困线之下。^[3]邓小平就强调，不改革开放，总有一天会被开除球籍。^[4]

（二）财政改革促进社会化的关键词之一：放权

计划经济体制社会化不足的根本原因在于配置资源的权力牢牢掌握在各级政府尤其是中央政府的手中。因此，打破计划经济体制促进社会化的关键在于放权，而财政改革在放权改革中起到了核心作用。财政的放权改革主要包括三个方面，一是中央向地方放权，如“分灶吃饭”改革，使地方政府相对脱离于中央政府，调动地方政府的积极性；二是政府向企业放权，如企业的基金制和利润留成改革、“拨改贷”以及之后的两步“利改税”改革和承包制等，使企业脱离于政府，调动企业的积极性；三是企业向个人放权，如工资制度改革和用工制度改革等，使个人脱离于企业，调动个人的积极性。

（三）财政改革促进社会化的关键词之二：市场经济

财政的放权改革是从计划经济体制中撕开一个裂口，放权有利于推动社会化。但放权毕竟还有一个放权的主体，放与不放、放多少还是取决于放权的主体，并不能从根本上解决社会化问题。要真正建立促进社会化的制度和机制，必须从根本上打破原来的格局，重构社会的产权基础和经济运行机制，这就是实行市场经济，我们称之为社会主义市场经济。在建立和完善社会主义市场经济的过程中，财政同样发挥了核心和基础作用。一是推动产权制度改革，打破所有制界限，促进多元化市场主体的形成。一方面，按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的目标，推进国有企业现代企业制度改革；另一方面财政大力推动政府退出竞争性领域，将更多的空间留给企业特别是非公有制企业。二是“统一税制，公平税负”的税制改革，为市场主体创造统一、公平的运行环境。三是通过分税制改革，形成了相对稳定和规范的中央与地方财政分配关系，促进全国统一市场的发展。

（四）财政改革促进社会化的关键词之三：城镇化

在财政改革促进社会化的关键词中，还有一个是城镇化。改革开放以来中国的城镇化飞速发展，1980年中国的城镇化率只有19.39%，而2017年则达到了58.52%，与发达国家平均城镇化率80%还有差距，但1980年发达国家平均城镇化率已经达到了70.9%。近40年中，我国与发达国家的城镇化率差距由约50%缩小到约21%。

中国的城镇化与社会化和市场化密切相关，而这与财政改革又是密切相关的，包括与土地流转相关的土地出让制度改革和与商品房市场化相关的住房制度改革，都是财政改革促进社会化的结果。有很多民众甚至一些学者对土地出让制度和住房制度提出了很多质疑，但他们没有意识到，中国的城镇化是建立在土地出让制度和住房制度基础上的城镇化，没有土地出让制度和住房制度就没有今天的城镇化辉煌成就。在这个过程中，财政收获了土地出让金，但背上了较为沉重的地方政府性债务。

在图2中可以看出，随着经济（GDP）的快速增长，中国的储蓄率也快速增长，出现了大量的闲置资本迫切需要寻找出入。这个时候就出现了钱到哪去的问题，要为大量的闲置资本寻找出路。同时，随着中国城乡二元结构的打破，大量的人口涌向城市，城镇化搞基础设施和盖房子需要大量的资金，出现了钱从哪来的问题。在这种背景下，有三项重大改革与财政改革有关：一是建立了土地出让收入制度；二是虽然预算法不允许地方政府负债，但地方可以通过变通的手法举借地方政府性债务；三是改变了住房供给制度，建立住房商品化制度。正式上述改革措施，将钱到哪去和钱从哪来的问题得到了很好的结合解决，促使中国的城镇化和经济实现同步腾飞。

有人说在中国的市场化改革之路上，财政改革发挥了排头兵和突破口的作用，这只是看到了其中的一部分作用。实际上，财政改革对于中国市场化改革具有奠基作用，相当于给市场经济这架让中国经济起飞的飞机铺上了跑道。市场经济体制建立和完善的过程中，中国经济领域的社会化飞速发展，相当于在经济领域走了群众路线，充分调动了全社会（包括政府、企业和广大人民群众）发展生产的积极性，中国经济发展从此走向了发展的快车道。国际货币基金组织公布的2017年全球十大主要经济体的排名中，中国排名第二，人均GDP也由1978年的倒数第2上升到了第71位。[5]

三、公共化视角的财政改革：化解不断变迁的公共风险

与社会化进程相伴随，中国的公共化程度不断加深，公共风险也在不断累积。正是这些公共风险推动了财政改革，也是财政改革使得这些公共风险不断得到化解，保证了经济的可持续发展和国家的长治久安。

（一）社会化和市场化使公共风险不断累积和升级

随着中国社会化程度的提高和市场化的推进，公共化的内涵与外延也在不断扩大。从理论上来说，社会化直接对公共化的发展动力——公共风险产生影响。因为随着社会分工的深化，公共风险也在不断累积，公共化的内涵与外延也就不断扩大。[6]

在实践中，随着中国社会化程度的提高，经济发展的水平得到很大提高，短缺的风险得到了化解，但其他的公共风险则不断的产生和累积，这表现在多个方面。一是过度依赖资源投入的发展模式使得经济风险不断累积。特别随着我国经济进入新常态，经济领域的潜在风险也在不断积累，突出表现为产品供需错配、产能过剩；企业成本畸高、盈利下降；杠杆率过高、风险剧增等。二是随着改革的深入和社会转型的加速，我国面临的社会风险也日益增多。曾几何时，贫富差距拉大、社会保障滞后、腐败特别是司法腐败问题严重、社会焦虑加剧等对中国社会的稳定构成了巨大的潜在风险。三是并未摆脱发达国家工业化的宿命，先污染、后治理，生态破坏和环境污染问题突出。四是债务风险和金融风险不断累积，成为经济社会发展的重大隐患。例如，按照国家审计署的审计结果，2010年底地方政府性债务余额10.7万亿元，与地方政府可支配财力和地方政府性基金收入两者基本持平。2007年到2010年期间年度增长均超过万亿规模，累计增长了1.38倍。金融方面，从总量看我国宏观杠杆率呈现快速上涨趋势，从2002年的154%，上涨到2017年的242.1%。^[7]处于新兴市场经济体的中国，宏观杠杆率已达到发达经济体水平，特别是2008年以来杠杆率直线上升。

（二）财政改革推动公共化的关键词之一：公共财政（或民生财政）

由社会化内生或导致的公共风险，在社会化的过程中不会自行得到解决，唯有通过加深公共化的程度才能化解。随着市场经济体体制改革的不断深化，经济社会主体和城乡关系发生了深刻的变化，要素、人口流动日益频繁。建立在原所有制和城乡关系基础上的体制机制和财政制度难以适应新的所有制关系和动态社会的要求，社会矛盾日益尖锐。在这一背景下，财政改革以“公共财政（或民生财政）”为导向，深入推进，改革重点向财政支出领域转移，通过财政改革推动社会改革。在这一时期正式提出了尽快建立公共财政框架的目标要求，强调财政要突出公共性、公平性和公益性。图3反映我国教育、医疗卫生及社保和就业支出额合计及占财政支出比重变化趋势，说明社会性支出的比重在不断上升；图4反映我国环保节能支出额及占比变化趋势说明财政在美丽中国建设中的作用不断增强。财政改革坚持以人民为主体和以人为本，始终围绕“不断满足人民日益增长的美好生活需要”来展开，大力实施精准扶贫、加强社会保障体系建设等，社会风险等得到了极大化解。

（三）财政改革推动公共化的关键词之二：法治财政

实行公共财政（或民生财政）是化解公共风险的途径之一，用的是公共权力对全社会的资源进行配置，以消解社会化过程中不可避免出现的公共风险。但要从机制上化解公共风险，还必须依赖于制度的创新。这种制度的创新应用于中国的财政改革，体现为中国特色的法治财政之路。

社会化过程之所以产生公共风险，是与社会化中的个体和集体行为有关的。个体行为的外部化会产生公共风险，集体行为的脆弱性也会导致公共风险，同时社会化导致社会分工的高度关联性放大个体和集体行为产生的公共风险。[8]中国特色的法治财政是基于行为规范的法治财政。中国特色的法治财政对行为的规范主要体现在三个方面，与国家治理的三个维度（政府与市场关系维度、政府与社会关系维度和中央和地方关系维度）是一致的。一是对政府与市场关系的行为进行规范，财政改革通过涉企税收、收费和企业补贴等方面的制度改革，如“营改增”等，既规范和引导政府对企业的行为，也规范企业的经营行为。财政改革通过对政府与市场关系的行为进行规范，不断提升经济的运行效率，使得经济领域风险得到有效化解。二是对政府与社会关系的行为进行规范。财政改革通过涉及个人和社会组织的税收、转型性支出等方面的制度改革，既规范和引导政府对社会的行为，也规范社会自身行为。财政改革通过对政府与社会关系的行为进行规范，不断提升社会公平，使得社会领域风险得到有效化解。三是对中央与地方关系的行为进行规范。40年来，我国不断深化财政体制改革，既强化各级政府的责任，又调动各级政府的积极性，形成了协同化解公共风险的内在机制。

（四）财政改革推动公共化的关键词之三：大国财政

以上都是基于封闭条件下的公共化分析，但是如果放在中华民族伟大复兴和全球化背景下来考虑，还有一个重要的维度是不可忽视的，即全球公共风险。改革开放初期，财政改革主要是如何利用全球化力量化解内部风险；随着我们日益融入全球化，如何防范和化解全球风险成为财政改革的新命题，这就要求我们必须要有“大国财政”思维。大国财政虽然是最近几年才出现的名词，但改革开放以来中国在实践着不断升级的大国财政。尤其是党的十八大以后，我国在大国财政实践有了突破性进展，关注的焦点从财经问题参与走向了全球风险治理，在分化的世界中提倡和推动“命运共同体”的构建。大国财政标志性事件包括“一带一路”倡议的提出、亚洲基础设施投资银行（AIIB）和金砖国家新开发银行（NDB）的组建，也包括也门亚丁港撤侨等。在世界政治、经济和文化舞台上，中国不断展示着大国形象。大国不仅体现在体量上，更多地体现在国力、软实力和影响力等方面，而大国财政是其中重要的内容。[9]

我国的公共化之路与中国传统文化中的“阴阳合一”、“天人合一”等理念是相通的，强调的是事物之间的对立统一和转化关系。凡事都要因势利导，同时还要注意未雨绸缪、居安思危等，这些在我国财政改革推动公共过化过程中得到了充分体现。

四、社会化与公共化问题与财政改革要求

改革开放40年来，财政改革促进和推动了中国的社会化和公共化，对于促进中国经济快速发展和保障社会稳定发挥了巨大作用。凡是过往，皆为序章。需要十分清楚的是，我们依然是最大的发展中国家，并处在一个公共风险频发的风险社会，面对的是一个不确定性的未来。我们的社会化与公共化还有很多问题需要解决，并且这些问题随时变化。如果把我们的国家和社会比作一辆高速行进的飞机，社会化和公共化就分别是两侧的“发动机”，只有我们随时保持风险理性，对“发动机”进行定期保养和维护，才有可能将风险降到最低。

（一）社会化与公共化方面存在的问题

中国经济领域的社会化走在前面，对于促进经济发展发挥了重要作用。但即便从经济领域来看，一些领域社会化不足的问题依然存在。特别是在一些生产要素领域，生产要素市场发展滞后，要素闲置和大量有效需求得不到满足并存。^[10]党的十八届三中全会明确提出要让市场在资源配置中发挥决定性作用，显然目前还存在一定的差距。社会化的基础是产权问题，党的十八届三中全会提出产权是所有制的核心，健全归属清晰、责权明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。这一方向无疑是对的，但产权改革还有很长的路要走，这点在国有企业改革的过程中表现较为突出，如何打破所有制的思维，以产权思维推进国有企业改革值得探索。

在经济领域之外，其他领域的社会化则更为不足或滞后，突出表现在社会领域和科技创新领域。在中国，强调政府与市场之手的作用，但经常忽视在政府与市场之外还有第三只手，即社会之手。因此，在我们的社会事业发展当中，如教育、医疗、养老、扶贫等方面，常常一会强调发挥政府作用，一会强调全面放开，出现一管就死、一放就乱的情况，造成人民群众对一些领域的不满意。与在这些领域的社会化不足有关，对相关领域的相关社会组织培育不够，没有发挥出社会的自组织功能。另外一个社会化严重不足的领域是科技领域。政府掌握了大量的科技资源。在科技方面很多部门手里都有“一把米”（支持资金），政府对科技创新的扶持的做法不是下功夫创造出有利于科技创新的环境，而是对科技创新进行干预甚至主导。如果把科技创新比作蘑菇生长，推动科技领域社会化政府需要做的是营造出有利于蘑菇生长的温度、适度环境，这样蘑菇会自动生长。但现在的做法类似于政府亲手去栽蘑菇，结果蘑菇很难得以存活。

在公共化方面，同样存在一些问题，表现为一些方面的公共化不足或与社会化不协调，导致公共风险不断积累，突出表现为地方政府债务风险、宏观金融风险和生态环境破坏风险。如，各方反映企业融资成本高，根本原因在于金融生态体系出现问题，与金融领域的公共化与社会化不协调、不同步有关。金融领域社会化过度而公共化不足，导致金融领域野蛮生长。金融与实体企业没有实现良性循环，金融与实体经济脱节，融资环境恶化，资金在金融体系内循环，风险剧增。[11]此外，政府治理方面，还存在政出多门、九龙治水的问题，政策之间容易产生合成谬误，即从某个部门看，政策出发点是好的，但政策汇集到一块就产生掣肘。这在一定程度上影响公共风险的治理，不利于公共化的推进。

（二）未来财政改革要求

针对中国的社会化和公共化存在的问题和未来趋势，财政改革要继续围绕推动社会化和公共化、促进社会化与公共化相协调做文章。具体来说主要有：一是进一步推动经济领域的社会化，促进生产要素市场化改革，深入推动产权制度改革，按照现代产权制度要求深化国有企业改革；二是推动社会领域的社会化，给政府和市场之外的社会部门留出更多的空间，发挥社会领域社会部门的自组织功能；三是大力推动科技创新领域制度改革，促进科技创新社会化，政府和财政更多地关注构建有利于科技创新的环境，而将更多的创新活动放手交给科研机构、企业和社会；四是强化对公共风险的统筹治理，特别是国家财政作为系统性金融风险的最终救援者和成本承担者，应发挥其在治理中的基础性作用，强化财政、金融和经济风险统筹管理，对金融风险防范应有整体把握；五是以财政权统一为纽带推动政府治理改革，促进各项改革和政策之间协调，减少合成谬误，提高公共风险治理水平；六是致力于构建新型大国关系，大国财政要主动作为促进形成命运共同体，在国际经济和财政金融问题上寻求更广泛的共识，通过合作共赢实现利益最大化。

参考文献：

〔1〕马克思.资本论第一卷[M].人民出版社1975 年版.

〔2〕习近平.关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明（2013年11月9日）.十

八大以来重要文献选编（上）[M].中央文献出版社2014年版.

〔3〕刘尚希.公共化与社会化的逻辑[J].学习与探索,2008(5).

〔4〕刘尚希,李成威.基于公共风险重新定义公共产品[J].财政研究,2018(8).

〔5〕刘尚希,李成威.大国财政：理念、实力和路径[J].地方财政研究,2016(1).

〔6〕周天勇.三十年前我们为什么要选择改革开放[N].学习时报,2008-8-25.

〔7〕余玮.邓小平和特区的故事[J].党史纵横,2008(4).

〔8〕国际货币基金组织官网[OL].http://www.imf.org/external/index.htm.

〔9〕张晓晶,常欣,刘磊.总体稳杠杆、局部去杠杆[N].经济参考报,2018-4-4.

〔10〕李成威.中国政府公共风险管理能力上台阶[N].中国财经报,2018-5-8.