高艳/南京大学；赵婉辰/河北地质大学
内容提要：地方政府债券信息公开是有效监督债券发行兑付、保持地方债风险可控的关键所在。省级政府财政网站作为财政部指定的债券信息披露网站，理应成为地方政府主动公开债券信息的直接“窗口”、公众获取债券信息的权威渠道。本文采取网站信息查询方式，根据便捷性、时效性、完整性、详细性等四个指标描述债券信息主动公开情况，从过程和结果两个层面探究存在的问题并分析形成原因，探索通过认知、制度和技术三条现实路径改进债券信息主动公开现状。
关键词：地方政府债券 信息公开 省级财政网站 信息查询
作为地方债治理新理念“开前门”的具体措施，地方政府自主发行债券自实施伊始，就被寄予了满足融资需求和“切实把债务风险关进笼子里”[1]双重功效的期望。地方政府债券发行是否能实现这一期许，还是会加重债务累积导致风险恶化，债券信息公开尤为关键。地方政府债券信息公开既能实现对债券规模和债务风险的有效监控，也可推动政府积极治理防范风险。《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》和财政部关于债券发行、管理的通知，都要求地方政府必须主动公开债券信息。作为财政部指定的债券信息披露网站之一，省级政府财政网站是否便捷、及时、连续地主动公开有关政府债券的完整、详细信息，如何更好实现债券信息公开职能、改进公开现状、提升公开质量，这是本文研究的出发点和核心。
一、信息查询方式的情况说明及局限性
笔者通过网站信息查询方式，于
（一）选择省级政府财政网站查询信息的缘由
选取各省级政府财政网站作为研究地方政府债券信息主动公开现状的依托，主要基于两个考量：一方面，互联网时代政府网站的便捷性。与政府信息公开的传统方式如政府公报、新闻发布会以及报刊、广播、电视等相比，省级政府财政网站更为方便快捷，符合互联网时代公众获取信息首选网络的行为习惯。另一方面，省级政府财政网站的直接性。与主要面对投资者的中国债券信息网相比，省级政府财政网站公开债券信息，既满足公众获取信息就登陆相应政府网站的行为惯性，也有利于公众对财政部门及其网站的直接监督。
（二）信息查询方式的局限性
本文通过信息查询方式，虽然力求客观、公正地描述公开状况、探究分析其中存在的问题与原因，并试图提出有针对性的现实路径来改进现状，但仍存在较大的局限性：一方面，不能全面、准确反映财政网站债券信息主动公开情况。囿于研究的时限性，网站信息查询在一定的时期内完成，并不能全面地反映财政网站债券信息公开的所有情况，如新疆财政厅网站调查期间一直打不开，但论文投稿之前又可以打开了；也存在由于笔者搜索能力不足，在查询期间没能查找到网站已经公布的部分信息。另一方面，即便选取了四个指标从过程和结果层面试图描写信息主动公开全貌，但定性分析这种相对简单的方法，导致分析结果并不具备完全客观性，无法百分之百客观、准确地评价财政网站的债券信息公开程度。
主动公开是考评信息公开的最基本要素。通过网站信息查询，根据四个指标描述省级政府财政网站主动公开政府债券信息的情况，并从中挖掘信息公开过程与结果中存在的问题。
查询财政部门门户网站是公众获取债券信息的首选方式，因此，笔者通过网站查询，从过程即查询的便捷性和公开的及时性、结果即信息的完整性和详细性两个层面，对30个[2]省级政府财政网站主动公开债券信息的情况进行描述。
1.债券信息查询的便捷性
便捷性是信息查询的方便快捷程度。第一，在网站首页导航栏目上，北京、河北、湖北三省财政部门在网站首页有债券导航，点击链接进入债券专栏，能够快速地找到这三个省按时间排序的债券类信息。其他省份大多需要经过三次以上的深入查询，才能在网站内的部门文件、通知公告、工作动态或其他名称各异的栏目，找到债券信息。第二，在债券信息安排上，北京、河北、湖北、福建、山东等省设有诸如“债券债务类”“地方政府债券管理”之类的专栏，将债券信息归置在专栏下，方便公众查找、下载。其他省份大多没有将债券信息进行归类，该类信息与其他财政信息、通知公告、最新动态等混在一起，某一省份竟然需要在169页的最新公告里查询债券通知，信息查找起来非常不便。第三，在网站搜索上，绝大多数省份在网站醒目处设有“站内搜索”，输入“债券”即可搜索到相关信息。部分省份可以根据搜索位置“任何地方”“标题”“正文”和排序方式“相关度”“时间”，方便公众对信息进行筛选和整理。
2.债券信息公开的时效性
时效性要求政府债券信息公开既要保证及时，又要保持连续。财政部要求，地方财政部门应当不迟于债券发行日前5个工作日，通过指定网站披露信息。通过查询发现，部分省级政府如北京、河北、湖北、宁夏、四川、重庆等按照规定，及时、完整地在财政网站发布自2015年以来每期债券信息，保持了信息的连续性。但也有部分省份，虽然公布某一期或者某一年信息时做到了及时，但是连续性不强：有些省份只在2015年刚自主发行时公布了当年的债券信息，有些省份只公布了2018年最新的债券信息，有些省份则选择性地公布了某年里的一至二期信息。
3.债券信息公开的完整性
完整性是评价信息内容的重要指标。财政网站债券信息的完整性根据两个具体标准来评判：网站能找到所有年份的债券信息；网站已公开的债券信息内容完整，包括信息披露文件、信用评级、公开招标发行兑付办法和规则等。根据这两个标准，完整度高的省份有北京、河北、宁夏、四川、重庆、湖北、江苏等省。从这些财政网站查询到的信息，能够全面地反映该省政府债券情况，有利于公众进行有效监督。其他省份完整度不够主要表现在：部分年份、某期或者某几期债券信息缺失；公布的债券内容只有债券额度、没有其他相关信息；只在通知公告栏里公布了债券发行通知，没有具体披露文件等。
4.债券信息公开的详细性
按照财政部要求，绝大部分省份财政部门在中国债券信息网公布了较为详细的信息，但在自己的财政网站，大部分省份公布的债券信息就显得较为随意，不够详细。有些省份公开的信息简单、笼统，有些只是用通知或动态的形式简单介绍了债券发行的基本信息。详细度高的有宁夏、四川、重庆、湖北、江苏等省份，不仅债券披露文件描述具体，跟债券发行相关的地区经济运行、财政收支等信息也详尽细致，还公布债券募投项目情况、偿债资金来源、付息情况等。
绝大多数省级政府财政部门都通过门户网站公开信息，基本履行了债券信息公开义务。但是，简单完成公开义务并不是公开的终极目标，公开的最终目标是通过公开提高政府透明度，使公众能够更好地监督政府。通过信息查询，笔者发现，各省级政府财政网站在主动公开债券信息方面存在两个突出的问题：信息查询过程费时费力、信息披露结果质量不高。
1.信息查询过程费时费力
在债券信息主动公开的过程中，政府职能部门本应简化公众获取信息流程，满足公众便捷获取信息的需求。然而许多省级政府财政网站却存在较多信息公开障碍，导致公众的信息查询过程费时费力，大大提高了公民获取信息的成本。
第一，债券信息缺乏严格分类。只有北京、河北、湖北、福建、山东等少数省份将债券信息与其他信息区分开来，统一归置在债券专栏下，并按时间进行排序。其余省份的债券信息在网站中大多处于“自然状态”，与其他众多信息混在一起，查找起来异常麻烦。第二，债券信息放置的位置各不相同。除了北京、河北、湖北三省财政部门在网站首页有债券导航，放置在债券专栏下，其余各省将债券信息放置在“政务公开”或“政府信息公开”大栏目下，但是放置的具体位置五花八门，有些在“财务数据”“财政业务”下，有些在“最新动态”“工作动态”下，还有些在“公告公示”“通知公告”“最新公告”下，如此等等，不一一列举。第三，搜索设置简单。虽然几乎所有网站都有“站内搜索”导航，许多网站也能按照某些关键词进行搜索信息的筛选，但输入“债券”两字得到的结果较为繁杂，即便筛选仍需费时费力查找。云南和广西两省虽然在首页有搜索导航，但是输入“债券”后网页无法打开，无法搜寻信息。少数省份搜索引擎既没有筛选功能，搜索结果也不按时间和相关度排序，徒增公众查找信息的成本。
2.信息披露结果质量不高
财政部有关债券发行管理的通知文件一再要求，地方财政部门应当加强政府债券的信息披露管理，逐步细化信息披露标准，扩大信息披露内容范围，积极披露其他相关信息，尤其要加强披露具体使用项目及偿债计划等内容，以提高债券信息的披露质量。
从获取到的信息结果来看，第一，披露信息范围小，集中在发行环节。目前各地公布的债券信息集中在债券额度、利率、信用评级、发行年限等发行方面，但发行之后的使用、兑付如具体使用项目、资金使用效率和项目效应、偿债计划等大多没有公开。第二，已经主动公开的债券信息并不全面详细。在债券基本信息上，部分网站只能获取某一年份或者某些年份的部分信息，少有省份能够找齐所有年份的所有债券信息；在募集资金投向方面，大多不做具体描述，即便有描述也不过一两句即止。第三，债券信息缺乏有意识地总结与归纳。与三公经费公开有规律、有总结的特性不同，已经公布的地方债券信息呈现出它的“自然状态”，缺乏阶段性的统计与总结。
政府主动公开的债券信息质量不高，如关键信息的欠缺、公开的信息描述笼统和缺乏定期总结，公众也就无法完整掌握债券和债务全局，不了解债券具体投向、资金利用效率、债券所投项目的社会效应和经济效应等，更无法对地方政府债券和债务风险进行准确研判，那么通过信息公开有效监督和约束政府投融资行为、控制债务风险也就无从谈起。
地方政府债券信息公开力度不够、公开质量不高，有同其他政府信息公开一样的诸如信息公开意识不强、监督不到位、工作人员怕麻烦不想公开等原因，更多是由地方政府债券信息独有特征造成的。主要原因有二个：一是认知，地方政府对债务类信息的“家丑”认知导致其主观上不愿意公开；二是制度，相关制度安排的不完善又为其客观上可以不公开“保驾护航”。
认知是行动的先导。国人大多认为，负债是一件丢人的事情，是不可外扬的“家丑”，这种认知同样广泛存在于政府。地方债风险膨胀引起广泛关注以后，地方政府的这种认知更是强烈，许多地方政府将包括债券在内的政府债务类信息当成机密，就像个人隐私一样，秘而不宣。即便上报给上级部门，都得遮遮掩掩、修修改改。为遮“家丑”，政府在公开此类信息时谨慎小心，能省则省。因此此类信息的公开程度不可能与直接体现政府官员政绩的诸如GDP之类内容的公开程度相媲美。
（二）保密与公开失衡的制度安排
公开与保密是信息处理的两个对立面，强调保密会影响信息公开，强调公开则可能导致泄密。现有的制度安排，导致了公开与保密的失衡，形成保密优先的信息处理方式，从而影响政府债券信息的公开质量。
1.公开制度与保密制度的权威性不对等
与公开相关的《政府信息公开条例》，与保密相关的《保守国家秘密法》《反间谍法》《国家安全法》《网络安全法》等相关制度的实施，表明政府信息处理受到了高度重视。但主导公开的《政府信息公开条例》属于行政法规，位阶较低，跟主导保密的这些法律比起来，权威性不够。一旦公开与保密发生冲突，根据上位法优于下位法原则，应当优先适用于保密相关的法律。
2.制度中有关公开与保密的规定不明确
《政府信息公开条例》第二章第九条采用列举法明确政府信息公开的范围，实则限定了公开的信息范围，客观上违背了“以公开为常态，以不公开为例外”的现代信息公开规则。虽然2017年的《政府信息公开条例（修订草案征求意见稿）》将公开范围确定为：除法律、行政法规另有规定外，政府信息应当公开，但修订稿并未正式实施。《保守国家秘密法》第九条将“国家事务重大决策中的秘密事项、国民经济和社会发展中的秘密事项”确定为国家秘密，也将定密权赋予给行政机构，加之其他与保密相关的法律加持，在这种背景下，当面临公开与保密抉择时，政府部门自然宁保密、不公开了。
四、地方政府债券信息主动公开的改进路径
地方政府债券信息公开，既有政府信息公开有利于打造透明政府、满足公民知情权、强化监督等原本效用，也会给高负债的地方政府带来外在压力，推动其强化危机意识，积极行动，化解“灰犀牛”风险隐患。改进地方政府债券信息公开现状、提升公开程度，可以从认知、制度和技术三条现实路径入手：改变认知促使地方政府主观上愿意公开、行动上积极公开，完善制度设计推动地方政府客观上必须公开，优化技术技巧提升公开力度与效果。
（一）改变原有认知促进公开常态化
只有改变认知，才能改变行为惯性。债券信息公开中“负债即家丑”的特有认知和政府信息公开中“不公开是常态，公开是找麻烦”的固有认知，构成了信息主动公开的两大认知障碍。推动政府信息公开，必须从改变认知开始。
1.改变“负债即家丑”的落后认知
在政府高负债、谈债色变的当下，地方政府需要“不忘初心”，重新认识负债的出发点，明确发行债券的意义，正视负债行为。举债融资虽然因为债务庞大、风险凸显带来了负效应，但并不能抹杀举债融资在完善地方基础设施建设、推动地方发展上的积极作用。即便地方政府将负债视为“家丑”，一味掩盖，也并不能解决债务问题，只有主动公开、积极治理，才能化解风险。
2.改变“不公开是常态，公开是找麻烦”的固有认知
保密优先的信息处理方式，固化了政府工作人员保密不违法，公开会给自己找麻烦、甚至可能违反保密法的认知，导致其能不公开则不公开，能少公开则少公开。政府拥有公开的主动权不意味着可以无视公众的知情权，更不意味着拥有主动权和保密条款就可以凌驾公众利益和自身责任之上。因此，地方政府及其工作人员必须重新认识公开的价值，自觉树立“公开是常态，不公开是例外”的公开意识，积极担负公开责任，主动公开、全面公开。
相关制度安排不当，导致了公开与保密的失衡，最终形成保密优先的信息处理方式，极大地阻碍了地方政府债券信息主动公开。基于此，完善相关制度设计，改变过去非此即彼的行为惯性，实现公开与保密的平衡，成为政府信息处理得当的制度前提。
1.推动《政府信息公开法》出台
与公开相关的是条例，与保密相关的是法律，这种不对等性其实隐含了政府信息处理的保密优先倾向，也在客观上为不公开、少公开提供了借口。要进一步提升政府信息公开透明度，必须改变这两种制度权威性不对等的现状。2017年的《政府信息公开条例（修订草案征求意见稿）》对原有的公开制度作了一定的修改，要求坚持以“公开为常态、不公开为例外”，遵循公正、公平、便民的原则，在信息公开范围的确定上，坚持“除法律、行政法规另有规定外，政府信息应当公开”的底线，摒弃了原来的列举法。但即便修订，也改变不了条例的本质和法律地位。因此，建议加紧推进《政府信息公开法》的立法，以法律形式明确公开范围和不予公开的信息，强化政府信息公开的监督和保障。
2.推进政府债券信息公开制度的刚性化
相关法律制度已经将地方政府债券信息视为政府应主动公开的信息，如《预算法》第十四条明确，政府举借债务的情况应该由本级政府财政部门向社会公开并做出说明；《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》规定，各地区要定期向社会公开政府性债务及其项目建设情况，自觉接受社会监督。自地方政府自主发行债券以来，财政部也出台了一系列有关债券债务发行和管理的通知，对政府债券公开进行了较为具体、详细的规定。但地方财政部门在门户网站的信息公开仍然与财政部的要求存在较大的差距。偏差存在的核心原因在于这些公开制度的柔性化，制度设计没有完善的责任追究和惩罚机制，制度落实中缺乏贯彻执行。因此，促进政府债券信息公开制度的刚性化，成为现阶段的重要认知：一方面在以后的制度安排中增加公开责任追究和惩罚机制；另一方面在制度执行中，加强对地方公开程度的评估和监管、对于公开程度低、质量差的地方财政部门应追究其公开不力的责任，提高地方政府债券信息公开度。
（三）优化技术技巧提升公开力度与效果
1.利用网络技术提升公开力度
在主动公开政府债券信息的过程中，财政网站需要扫除公众获取债券信息的技术性障碍，帮助公众方便、快捷地从网站得到所需债券信息。一方面，将债券信息分门别类、统一放置。基于债券信息的重要性，各省应该向北京、河北、湖北等省学习，将债券信息按时间进行排序，归置在一处，与其他信息区别开来，统一放置在债券债务的专栏下，并在网站首页醒目处设置导航，点击该链接即可进入债券专栏，节约公众查询成本。另一方面，强大财政网站搜索功能。增加高级搜索功能，支持从标题、主题词、全文等多角度进行搜索；提高检索结果的准确度，允许从时间、关联度、类别等来排列检索结果。
2.优化表达技巧提升公开效果
债券信息公开既不是文字游戏，也不是数字游戏，公开的目的是满足公众信息需求，促进公众对政府债券资金使用的监督。因此，在信息内容上，通过文字、数字以及必要的讲解，详尽描述所提供的债券信息内容，既要清晰具体、详细充分，也要通俗易懂，不能使公众获取信息后仍旧一头雾水。在信息表达上，必要的时候可以借助直观的图表对复杂的债券数据信息进行描述，多运用简单易懂的语言对债券信息专业术语进行详细解读。通过优化信息内容和表达，可以帮助公众理解债券信息，提升信息利用效果，既有利于公众对政府负债进行有效监督，也有利于公众理解政府举债行为。
政府信息公开制度虽已实施10年，但政府信息供应与公众信息需求之间的不匹配，一直是政府信息公开的核心问题。这个问题在政府债券信息公开中同样存在，主动公开虽为政府信息公开的主要手段，但政府主动公开的政府债券信息与公众对债券信息的需求之间总会存在偏差。这种偏差不消弥，一方面不能提高公众对政府债券信息公开的满意度，另一方面无法实现公众对政府投融资行为和地方政府债券债务的有效监督。因此，在坚持政府信息主动公开为主并不断完善的同时，还需要推动政府信息依申请公开的有效落实，弥补主动公开方式的不足，实现政府信息供应与公众信息需求的匹配。
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