刘尚希/中国财政科学研究院

内容提要：地方隐性债务主要是或有债务，当前面临的问题是地方政府的或有债务没有可操作的权威定义，导致底数不清，更谈不上或有债务代偿概率的测算分析，无法全面准确揭示其风险。按照“开前门、堵后门”的思路对地方政府性债务实行整改之后，仍产生大量或有债务，这表明“风险大锅饭”体制依旧。要防控隐性债务风险，短期看，要控制增量，平衡好债务增长与偿还能力增强之间的变化，保持两者之间的动态匹配。而从中长期看，关键是用好债务资金，使债务与承债能力之间形成良性循环。

关键词：地方隐性债务风险  或有债务  风险大锅饭  资产负债表

化解风险，好比拆弹，要求精准性和耐心，操作不慎就可能会发生爆炸，引发危机。我国当前面临的风险形势不容乐观，风险点多面广，而且相互关联，相互嵌套，通过债权债务关系链条成为一个整体。实体企业风险、地方政府隐性债务风险、金融风险、房地产风险、家庭债务风险等等，本质上都是资产负债表风险，是相互关联的。化解风险，不能仅看表面，要看到风险的整体性、各个领域风险的穿透性和传染性。各自为政来防范化解风险，可能会引发巨大的操作性风险。对此需要高度关注和予以警惕。当前比任何时候都要协同协调协作，而且需要以改革创新的思维来统筹风险防控。

当前地方政府性债务的透明度就如一座冰山，水面上的是显性债务，而水面下的就是隐性债务。隐性债务究竟有多大规模，缺少权威的说法，但其危险性不言自明，尤其在债务管控急刹车的情况下更是显著上升。预期到2018年三季度，不少地方就会发生资金断流的风险。按照2016年国办转发的地方政府性债务应急处置方案，估计有一些市县达到了启动“财政重整计划”的应急级别，只是在当前问责机制下，谁也不愿意成为倒下的第一块骨牌。多部门同时发力，用操之过急的行政方式遏制隐性债务增长，有可能提前引爆风险炸弹。

下面拟从三个方面谈点看法：

一、地方隐性债务主要是或有债务

虽然缺乏完整的数据，但从地方案例分析，地方隐性债务增长很快，规模巨大，一些地方远超显性债务规模。这包括三大类：一是建设性债务，如投融资平台的债务、棚改债务、政府购买服务项目的债务、政府与社会资本合作项目的债务、地方国企僵尸企业债务、金融扶贫项目等等。二是消费性债务，主要是养老金缺口，已经有十多个省出现缺口，这个数字还会不断增加。三是地方政策性融资担保形成的债务，如过桥贷、银政担等。

从法律上看，这些债务大都表现为经济法人的债务，融资平台整改之后，与行政法人做了适当的切割，因而大都不属于地方政府的直接显性债务，但因都与政府行为直接相关，一旦出现偿债危机引发连锁反应，政府势必要承担救助责任。从专业视角看，隐性债务大都是政府的或有债务，不能直接归为政府债务。政府的债务与政府的或有债务在性质上不同，不能简单相加。以前常说的“政府性债务”包括了前述两种性质不同的债务，故而这个概念不能当作统计口径来使用，也不能把隐性债务简单直接地归结到地方政府头上，而必须根据或有债务类型的代偿概率分布来估算地方政府可能承担的风险。

当前面临的问题是地方政府的或有债务没有可操作的权威定义，导致底数不清，更谈不上或有债务代偿概率的测算分析，无法全面准确揭示其风险。这既可能夸大地方政府的债务风险，也可能缩小风险。2014年审计地方债务时就已经面临这个问题。这种风险遮蔽本身就是巨大风险，当炸弹与西瓜分不清的时候，防控风险的政策措施就会无的放矢。这与政府会计准则的不完善有关，也与政府宏观管理的粗放不专业有关。一些部门制定的文件通知，仅仅依据大概的情况，原则性地作出规定和提出要求，通常就是几页纸，政策细节和可操作的条款都要靠被规范对象自己去揣摩和领悟。

二、大量或有债务产生是“风险大锅饭”体制造成的

按照“开前门、堵后门”的思路对地方政府性债务实行整改之后，仍产生大量或有债务，这表明“风险大锅饭”体制依旧。在计划体制下，有利益大锅饭，现在没了；而风险大锅饭却没有被端掉。这与体制机制的创新性不够相关。从风险视角观察，体制的功能不但要明晰风险责任，更要有内在的防范风险机制。如点菜、买单，当两者关联一起时，买单的风险就可以得到控制；而当两者分离时，买单的风险将无法揭示和防范。当前的体制缺陷就在于此。

在现实生活中，自己本应承担的风险尽量让他人来承受，趋利避害，这是任何行为主体的本能，政府也不例外。要遏制这种风险外部化倾向，需要体制机制创新，并界定和明晰行为主体的风险责任，自担风险。而现实是谁也不愿意承担风险，也存在以种种方式规避风险责任现实性的可能性，导致公共风险扩大。公共风险具有隐蔽性，往往等到相当严重之后才采取措施，形成运动式控制风险，治标不治本。

当前大量隐性债务，也就是政府的或有债务快速扩大，至少有以下几个具体成因：

一是事权过于下沉，财政责任不清晰。上面文件多、要求多，不断增加新事权，扩大地方支出责任。事权层层下移，市县成为发展责任、民生责任、生态责任、扶贫责任等各种责任的主要承担者。当地方政府难以承担时就会以或有债务的方式转移风险，向下转移、或向市场主体转移或向未来转移。当然，这同时也为地方政府追求政绩创造了条件。

二是财政风险评估机制缺失。这是当前宏观管理的功能缺陷。对重大项目、政策的社会稳定风险评估开始在做，环评也得到重视，而唯独财政风险评估没被重视，未来支出责任有多大，谁来承担，缺少清晰的分析评估。无论是政策制定，还是政策执行，都缺少财政风险维度的思考。各种政策大都是在“钱不是问题”的假设条件下出台的，自然也就不会做财政风险的评估。一旦失去财政风险评估的约束，就意味着点菜的不考虑买单。在这种机制下，随意点菜就不可避免，隐性债务也就成为买单的一种方式。

三是预算约束不完整。对预算约束的理解，仅仅停留在当前确定的支出事项，而忽略了政府履行职能过程中的或有支出事项，没有一个机制和程序来揭示或有支出事项，这就会产生大量的“表外”债务，也就是隐性债务，隐匿财政风险。而我们面临的现实环境是不确定性的，各种不确定性因素都可能引发政府的或有事项，从而产生政府的或有支出。如果我们漠视这种现实，没有不确定性思维和风险思维，在政策制定和执行上就不会形成防控风险的机制。当预算约束的对象具有不确定性特征时，约束就会失效。

四是难以预期。预期和行为是紧密相连的。下级在预期上级政策的变化，上级也在预期下级政府的行为。宏观政策目标的排序变化、上级部门之间的文件打架、支出标准不稳定等等，面对诸多的不确定性，下级政府无法形成稳定预期，就会以机会主义方式行事。下级越是这般，上级对下级就越是不放心，从而制定出严厉的规定，导致激励不相容。这样一来，就会陷入一放就乱，一管就死的循环之中。隐性债务就是这个循环衍生出来的一个结果。

三、债务不等于风险，风险在于债务使用低效

债务风险多大，不取决于债务规模，而要看未来的偿还能力，而偿还能力从根本上决定于债务资金如何使用，使用是否有效。建设性债务都会形成资产，只要资产质量高，未来的偿还能力就会增强，债务风险就不会扩大。因此，要防控隐性债务风险，短期看，要控制增量，平衡好债务增长与偿还能力增强之间的变化，保持两者之间的动态匹配。而从中长期看，关键是用好债务资金，使债务与承债能力之间形成良性循环。

具体而言，应关注以下几点：

一是债务控制不能搞急刹车。有地方把问责风险放在首位，中止工程、中止合同，全力还债。这导致工程款没着落，拖欠工资，加大社会风险。政府公信力受损，将给以后地方的发展造成难以弥补的损害，恶化地方的营商环境。

二是盘点资产负债，分类分层编制可变现资产负债表。评估地方政府的或有债务代偿率以及政府或有支出事项，把显性债务、隐性债务纳入统一的债务管理框架，优化调整开前门堵后门的思路，在总额控制条件下，给予地方适当的融资方式创新选择权。把地方政府性债务管理的重点放到或有债务的风控机制建设上来，形成精算式的债务管理模式。中央应加大对地方政府性债务的风控机制建设的管理和评价上来，从直接管理地方债务转向直接管地方“风控机制”，间接管地方债务。

三是督促地方编制投融资项目总体规划，做到精准融资精准建设精准控制风险。当前大量地方国企事实上承担了政策性融资机构的作用。应把政策性功能剥离出来整合为统一的政策性平台机构，也可把以前的融资平台加以改造，以此来承接地方政府的一部分建设职能，如投融资总体规划，以及在具体项目上实现融资、投资、建设、维护、偿债、风控等一体化管理。转变政府职能，专业的事情让专业的人来干。

四是防范隐性债务风险应与经济形势、国际环境的变化关联考虑，不应孤立起来。如2018年下半年可能经济下行、房地产市场变化、金融风险防控等，都可能使地方隐性债务风险爆发的临界值会降低。对此应有两手准备，需以不确定性思维来应对，才可能获得我们希望的确定性。