王娟/河北工程大学；李纯果/河北大学；徐运红/河北工程大学

内容提要：在财政部等部委出台严禁地方举借土地储备贷款等相关政策规定的背景下，许多地方政府探索通过政府购买土地储备服务模式解决土地储备资金短缺问题。本文通过分析地方政府在购买土地储备服务实践中的具体运作情况，以及财政部2017年6月出台《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》之后所面临的新状况，提出了推进和完善该模式的对策建议。

关键词：政府购买服务  土地储备  债务风险

一、政策背景

为进一步转变政府职能、改善公共服务，2013年9月国务院发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，提出了充分利用社会资本和力量在公共服务领域推进政府购买服务，倡导将本应由政府向社会公众提供的一部分公共服务，通过招投标等规定的方式和程序交由具备条件的社会力量承担，政府根据社会力量提供的服务的数量和质量评价情况向其支付费用^[1]。自此，我国拉开了普及推广政府购买服务的帷幕。随后，国务院又相继印发了《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》《关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》等一系列政策指导文件，鼓励在棚户区改造、易地扶贫搬迁、农村基础设施、城市地下综合管廊、海绵城市等建设领域应用政府购买服务方式推进项目建设。财政部作为该项工作牵头部门，自2013年以来，陆续印发了《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》《政府购买服务管理办法（暂行）》《关于政府购买服务有关预算管理问题的通知》等一系列文件，从原则上明确了政府购买服务实施的范围，即对于政府新增的或临时性、阶段性的公共服务事项，凡适合社会力量承担的都按照政府购买服务的方式进行；规定了政府购买服务购买主体、承接主体、购买方式和具体流程、预算和财务管理、绩效评价监管等内容^[2]。

值得重点关注的是，在2016年2月财政部等四部委联合印发的《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》中，提出了在土地储备领域探索应用政府购买服务，对于土地收购、征收、收回以及相关的拆迁安置补偿，鼓励地方国土部门探索通过政府购买服务方式实施；对于储备土地的道路、绿化、土地平整等前期开发的基础设施建设，鼓励土地储备部门探索通过政府采购实施^[3]。许多地方政府受困于财政资金不足、土地储备贷款被禁止、地方政府债券规模有限等因素，为解决土地储备资金难题，加快盘活土地资产，根据该通知精神陆续对政府购买土地储备服务进行了实践探索。然而，在具体的实践中，由于政府购买服务限制少，相对于PPP等方式更容易操作，部分地方政府为了推进项目建设、规避举借债务的政策限制，扩大了政府购买服务的范围，把采购工程变成了采购服务，通过政府购买服务方式筹集资金推进土地储备前期开发等基础设施建设，把政府购买服务当作一种变相举债的手段，隐匿了政府债务规模，增加了潜在的债务风险。为了防范财政金融风险，2017年6月，财政部出台了《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（以下简称“新规”）对政府购买服务行为进行了规范，明确要求严格按照采购法规定的服务范围实施政府购买服务，货物、土地储备前期开发等基础设施建设工程不得列入政府购买服务范围^[4]。

二、地方政府购买土地储备服务的实践探索

在2016年2月至2017年6月财政部新规发布之前，许多地方政府对政府购买土地储备服务进行了实践探索。经过对南昌、重庆、昆明、乐山等地实际运作情况的对比分析，地方政府探索政府购买土地储备服务的具体运作过程基本相同，主要包括四个步骤：一是建立制度保障。财政部门将政府购买土地储备服务纳入《政府购买服务指导性目录》，对政府购买服务主体、承接主体、购买内容、购买方式及程序、预算管理、绩效管理等内容进行明确规定；二是确定购买主体。政府确定相关部门、事业单位作为实施政府购买土地储备服务的购买主体，一般为具有土地收储职能的政府机构部门；三是确定采购方式和承载主体。购买主体按照《采购法》规定，确定公开招标、竞争性谈判、单一来源采购等招标方式后，实施政府购买服务项目招投标工作，确定土地收储项目承接主体；四是筹资推进项目。项目承接主体根据土地收储资金需求、政府购买土地储备服务合同约定等有关要求，选定融资方式及金融机构，项目承接主体利用融资开展土地储备项目建设^[5]。其主要不同之处在于各地政府购买服务的内容、筹资渠道和规模、购买服务的期限有所不同，例如：有的地方政府将土地的一级开发整理和基础设施建设也纳入政府购买服务范围；有的承接主体为当地的政府融资平台，承接主体筹资渠道包括银行贷款、股权基金等不同方式，购买期限从5年至13年不等。

（一）运作案例

根据A市年度土地储备计划等情况，该市政府拟对主城区规划范围内收储土地8696亩，预计总投资67.5亿元，其中一期收储4074亩，预计投资31.5亿元，二期收储4622亩，预计投资36亿元。为解决资金难题，2016年5月，该市政府将拟收储土地的前期开发（含道路、绿化、照明等基础设施工程）及拆迁安置补偿服务列入政府购买服务目录，经政府研究决定由该市国土资源储备办公室作为土地储备购买服务购买主体，通过公开招投标形式确定该市城发土地整理有限公司作为购买服务承接主体，同时经人大常委会研究将政府购买土地服务项目所需资金纳入以后年度（10年）财政预算。该市城发土地整理有限公司以已签订的购买服务协议以及自身优质资产作为担保，确定由两家金融机构提供资金，2016年10月，一期资金到位19亿元，期限10年，按基准利率执行。截至2017年5月底，该市利用该笔资金共完成收储土地3340亩，并实现部分土地成功出让，获得土地出让收入约13亿元。

另外，由于土地的收储与出让存在一定的滞后性，为保证有足够财力支付购买服务费用，该市所签订购买服务协议设置了三年（2016年-2018年）的宽限期，在宽限期内支付购买服务费用的规模主要包括融资机构利息及相关管理费用等。按照已到位资金情况，前三年每年约需回购资金约1.26亿元，而在2019年-2026年，由于承接主体需偿还融资机构本金，2019年为支付高峰期约需3.6亿元。从该市2011年-2017年的土地出让收入情况（表1）可以看出，2015年为该市土地出让收入的低谷，主要是由于经济下行、房企因大量不良融资导致资金链紧张，致使土地出让受阻。除此之外，该市近七年来其它年份的土地出让收入均在24亿元以上。2015年以来，随着政府制定的降低公积金贷款门槛、减免契税等刺激政策的实施以及土地市场的回暖，2016年和2017年土地出让收入分别同比增长72.6%和7.5%。尤其是2017年下半年以来，该市房价持续上涨，恒大、碧桂园等大型房地产企业的相继介入，土地价格不断攀升，土地市场呈现良好态势，预计未来几年土地出让收入将稳步增长。在土地出让收入支出情况中（表2），该市政府为盘活土地资产，用于政府购买土地储备服务费用等土地收储成本支出属于最优先保障，其所占比重最高，规模最低时也在4.7亿元以上。在2016年和2017年，该市通过土地出让收入按期支付了购买服务费用。根据近几年及未来土地出让收入预计情况，即使保持土地出让收入最低水平，在优先保障土地收储成本的前提下，也可以覆盖未来年度所需支付购买服务费用高峰期3.6亿元的规模。

表1  A市2011年-2016年土地出让收入情况表（万元）

数据来源：2011-2016年A市财政决算数据，2017年为财政快报数据

表2  A市2011-2016年土地出让收入支出情况表（万元）

数据来源：2011-2016年A市财政决算数据，2017年为财政快报数据

图1  A市政府购买土地储备服务流程图

1.财政部门将土地前期开发、拆迁安置补偿服务等项目纳入《政府购买服务指导性目录》。2.政府确定相关部门、事业单位作为实施政府购买土地储备服务的购买主体。3.建设、发改、规划等相关部门积极配合政府购买服务主体完成收储项目的立项、可行性研究报告、收储计划、拆迁补偿方案、评审等前期手续。4.购买主体按照《采购法》规定实施政府购买服务项目招投标工作，确定土地收储项目承接主体。5.购买服务项目采购主体与承接主体签订政府购买服务合同。6.财政部门按程序报经政府及人大常委会批准，将政府购买土地储备服务采购资金纳入财政支出预算。7.项目承接主体选定融资方式及金融机构，金融机构按照合同约定条件按时提供资金。8.项目承接主体利用融资开展土地收储项目建设。9.土地储备项目完成后，实现土地增值、出让，产生社会经济效益，实现财政收入增长。10.项目购买主体根据绩效评价标准、最终结果、取得成效等内容对土地储备项目进行考核验收。11.财政部门依据项目采购主体申请审核拨付购买土地储备服务资金。12.项目购买主体根据项目验收情况按合同约定支付项目承接主体费用。13.项目承接主体偿还金融机构融资本息。

（二）利弊分析

1.主要优点

（1）有利于缓解地方政府资金压力。从A市的实践运作中可知，通过政府购买土地储备服务模式筹集的资金具有规模大、利率低、期限长、成本低的特点。该项目承接主体通过竞标方式选择金融机构，贷款利率为五年以上贷款基准利率。与以往土地储备融资相比，将贷款利率降低了10个百分点，节省利息支出约1亿元。融资期限与以往土地储备贷款相比，由以前的2至3年中短期贷款拉长为10年长期贷款，有效降低了未来几年资金集中支付压力。

（2）有利于促进土地收储进展。土地收储资金的筹集从某种程度上决定着土地收储及出让的进度，而且资金具有占用量大，前期投入多等特点。案例中，A市城发土地整理有限公司凭借签订的购买服务合同，从两家银行获得第一期政府购买土地储备项目资金19亿元，资金的及时到位，充分满足了项目实施过程中的资金需求，加快了土地收储进展，并实现了部分土地的出让，盘活了土地资产。

（3）有利于推动政府融资平台的市场化转型。在政府融资平台剥离政府融资职能向市场化转型的过程中，推动鼓励城投公司等政府融资平台成为政府购买土地收储服务承接主体，可充分发挥融资平台在资金筹集、项目建设管理等方面的优势，推进自身市场化转型。

（4）有利于拓展项目融资渠道。采用政府购买服务模式，项目承接主体可将购买服务协议及自身资产等方式作为抵押担保，综合运用银行信贷、信托基金、投资理财、产业基金、资产证券化等多种方式筹集资金，摆脱土地储备贷款融资的局限，拓宽抵押担保方式、融资渠道，更有利于筹集项目建设资金。

2.存在问题

（1）模糊政府“购买”与“采购”服务界限。财政部等部委印发的《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》明确规定对于服务类事项是“购买”，对于工程类事项是“采购”。《政府采购法》中规定的采购是指以合同方式有偿取得工程、服务和货物的行为，服务是指除货物和工程以外的政府自身需要的服务和政府向社会提供的公共服务，是有别于工程和货物的一类采购对象。地方政府拥有制定政府购买目录的权限，但许多地方政府对购买服务范围的界限理解模糊，有的甚至是故意模糊，从而扩大了政府购买服务范围，违规将土地储备前期开发及相关的基础设施建设工程等项目内容列入政府购买服务目录，把政府购买服务当作一种变相举债融资的手段。

（2）隐匿政府债务规模和风险。政府购买土地储备服务实施过程中，项目建设所需资金是由项目承接主体向金融机构筹集的，形成的负债表面上属于项目承接主体，实质上，由于地方政府没有直接向金融机构借款并提供抵押担保，未列入政府债务统计范围，而项目承接主体大多凭借与政府签订的政府购买服务协议向金融机构融资，最终支付购买服务的资金主要是从土地出让收入中安排，由此看来，其仍属于政府债务范畴，只是通过支出方式的转变隐匿了政府债务规模及潜在的债务风险。由于购买服务费用的支出过度依赖于土地出让收入，尤其是资金规模过大，一旦土地市场出现波动，土地无法实现正常出让时，将出现支付危机，政府债务及金融风险将会显现。

（3）形成代际不公问题。许多地方政府在探索政府购买土地储备服务时，并未在年初编制预算时列入或者年初预算安排资金规模不足，而是受迫于资金短缺及摆脱融资需求、政策规定等条件约束，通过临时召开人大常委会将支付政府购买服务的费用相应列入以后年度支出预算。但由于支付购买服务费用规模较大，为减轻资金支付压力，又将支付的期限拉长，有的甚至在10年以上，资金的支出已安排到本届、甚至下届政府任期结束，固化了以后年度预算执行的刚性，寅吃卯粮，形成代际不公平问题。

三、新规出台后的新状况

为了解决上述存在的问题，防范潜在的财政金融风险，2017年6月，财政部印发的《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》重点明确：政府购买服务要在年度预算和中期财政规划（三年）中据实足额安排，先列入预算、再实施购买服务；严格按照采购法规定的服务范围实施政府购买服务，货物、基础设施建设等建设工程不得列入政府购买服务范围；严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资，防止借政府购买服务名义进行利益输送等违法违规行为^[4]。在该政策出台后的执行过程中，地方政府面临了一些新的状况。

（一）政策把握出现偏差，执行过程“一刀切”

通过对比《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》和《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》两项政策，可以看出两者并不矛盾，国家对土地获得阶段仍然是鼓励采用政府购买拆迁安置补偿服务，只是从预算安排、购买服务范围和期限、信息公开等方面进行了细化规定。土地整理和前期开发阶段倡导的是采用政府采购形式，严令禁止的是对储备土地前期开发等建设工程作为政府购买服务项目，土地征收前期入户调查和模拟拆迁、收购相关的勘测、评估、储备土地项目征收拆迁安置服务等项目^[6]仍属于国家政策允许的政府购买服务范围。然而面对新政策，许多金融机构持谨慎观望态度，暂缓了政府购买土地储备服务贷款发放，更有甚者借机提高利率。地方政府则为了避免违规承担具体责任，探索通过政府购买服务方式实施土地收购、征收、收回以及相关的拆迁安置补偿的积极性也不断消退，原本可以缓解土地储备资金问题的国家政策也未能得到充分利用。

（二）问题项目整改难，短期资金供需矛盾凸显

新规中明确要求对于违法违规行为进行整改，并按期整改到位。但是，对于违规并且已经完工、正在实施的已经签订购买服务协议的项目，项目承接主体已经利用购买服务协议向金融机构筹集了资金，资金的来源也已列入当年和以后年度预算。由于金融机构已经暂缓此类项目贷款的发放，以及土储专项债券规模较小，财政资金有限，很多土储项目因资金问题停滞不前，如何妥善解决项目后续建设资金问题，成为地方政府面临的新难题。此外，如按新的政策要求将政府购买服务期限限定在年度预算和中期财政规划期限（三年）内，地方政府需提前支付购买服务资金。由于资金规模较大，造成短期支出压力激增，超出地方财政承受能力，而如未能落实整改要求，又有可能承担相应责任，地方政府及相关部门进退两难。

（三）土地出让受阻，发展及偿债资金缺乏来源

当前，对于许多地方政府而言，一般公共预算收入仅可维持政府机构的正常运转，地方政府发展经济、基础设施建设、债务偿还所需资金的重要来源是土地出让收益。禁止将土地储备前期开发等项目通过政府购买服务实施后，由于资金的缺乏，一定程度影响了土地收储进度，土地无法及时出让，进而使地方经济的发展、债务资金的偿还缺少来源。

四、思考与建议

实施政府购买服务可以通过支出方式的转变实现政府角色由公共服务的提供者向购买者和监督者的转变，降低政府的初始投入及公共服务成本，节约财政资金。对于地方政府而言，如何将政府购买服务和盘活土地资产结合起来，破解土地储备资金需求难题，需要上级政府进一步完善政策指导，加大支持力度。同时，自身也需要在政策允许的范围内，充分利用政策，创新项目建设方式，加强项目管理，缓解资金需求矛盾。

（一）完善政策细则，分类规范指导

新规要求对于已经违规进行的政府购买土地储备服务项目进行整改，但是由于其涉及到地方政府、项目购买主体、承接主体、金融机构及投资方等多个机构，如何进行整改，新规中缺乏统一的规范和指导。应对通过政府购买服务违规融资的具体情况以及所形成的债务规模进行全面的摸底甄别，针对不同的政府购买服务类型、项目的具体进展、资金来源渠道等情况出台具体细化的政策。比如：对于正在谈判和即将实施的购买服务项目严格按照新规执行，立即叫停；对于在建项目设置整改过渡期，在过渡期内对项目进行调整和置换，将政府购买土地储备工程转为政府采购工程，通过土储专项债券、新增债券或PPP方式解决项目后续建设资金问题；对已完工的项目，继续按照原协议执行等。

（二）探索政府购买土地拆迁安置补偿服务，加强项目监管

地方政府在土地收储过程中的资金需求主要包括政府取得土地价款或征地拆迁补偿和政府进行必要的前期土地开发两大部分。对于土地储备过程中的拆迁安置补偿，当前国家的政策仍是鼓励通过政府购买服务实施。地方政府应积极探索政府购买土地拆迁安置补偿服务，对于土地征收前期入户调查、收购相关的勘测、评估、征收拆迁安置、审查和审计等非土地前期开发等项目通过政府购买服务方式实施。但是，政府购买土地储备服务必须严格限定在政府应当承担的拆迁安置补偿服务范围内，严禁将与储备土地项目相关的道路、土地平整等基础设施建设按政府购买服务方式实施。同时，地方政府应结合自身财力、土地市场供需状况等因素，加强对政府购买服务项目进行资金规模总量控制审核，科学限定购买服务总体费用及年度支付数额，合理确定土地储备规模。此外，还应加强跟踪监管，对项目进展情况进行动态监督检查，严格按程序公开政府购买服务信息，规范政府购买服务预算管理。鼓励对政府购买土地储备服务活动中的违法违规行为进行监督和检举，防止出现违规使用财政资金、项目资金、违规转包等问题。对于发现违纪违规问题，及时移交纪检监察部门处理。

（三）充分利用社会资本，推进土地储备前期开发

对于土地储备的前期开发可以吸引社会资本的积极参与，比如：由地方政府与社会资本方就某地块的开发达成合作协议，在约定的合作期限内，由社会资本方负责地块内土地储备前期开发，包括基础设施建设、公共设施建设及运营管理、产业发展服务、空间规划、建筑设计、公共项目维护等基础性服务，地方政府以该地块内所新产生地方收入留成作为投资回报。地方政府无需直接筹措大量资金投入、不必为开发商的投资进行担保、兜底，只负责对该区域发展方向的监督监管。合作期限结束后，开发商将该地块的基础设施公共设施产权及经营权无条件移交给政府。通过与社会资本的这种利益共享、风险共担合作方式，可以降低政府的初始投入，充分发挥社会资本和社会组织的专业优势，推进城市基础设施建设，也不失为一种选择。

（四）适度增大地方政府专项债券规模，加快健全地方税体系

在营改增以及一系列国家规范政府举债的政策出台后，许多地方政府的财政收入增速明显放缓，举债融资能力严重受限。面对基础设施建设、土地储备等项目的巨大资金需求，有限的地方政府债券对地方政府而言只是杯水车薪，应根据地方政府项目收益情况，适度扩大地方政府专项债券的发行规模，满足地方政府正常合理的资金需求。另外，营业税改征增值税后，由于原地方收入的主税种被分享，地方收入受到一定影响。按照十九大报告指明的方向，进一步加快健全地方税体系，调整税制结构，完善以直接税（房地产税、水资源税等）为主的地方税种设置，拓展地方税的范围，使地方政府拥有可持续的收入来源，缓解资金需求压力。

参考文献：

〔1〕 国务院.关于政府向社会力量购买服务的指导意见[EB/OL].http://www.gov.cn/zwgk/ 2013-09/30/content_2498186.html.(2013-09-26)[2017-05-07]

〔2〕 财政部 民政部 国家工商总局.政府购买服务管理办法（暂行）[EB/OL]. http://zhs. mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201501/t20150104_1175300.html.(2014-15-15)[2017-05-08]

〔3〕 财政部 国土资源部 中国人民银行 银监会.关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知[EB/OL].http://zhs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201602/t2016022

2_1763007.html.(2016-02-02)[2017-05-06]

〔4〕 财政部.关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知[EB/OL]. http:// yss.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengceguizhang/201706/t20170602_2614514.html.(2017-5-28) [2017-06-01]

〔5〕 邓源.新形势下土地开发建设融资模式思考[J].西部财会，2016(8).p57

〔6〕 成都市人民政府办公厅.关于印发成都市政府购买土地储备服务管理暂行办法的通知[EB/OL].http://www.cdht.gov.cn/zwgkrmzfw/86302.html.(2017-5-2)[2017-07-04]

〔7〕 杜伟鹏.新形势下创新政府筹融资途径的建议[J].河北财政，2017(11).p50

〔8〕 罗异,王硕.新的形势和政策背景下土地储备融资模式的简要分析和探讨[J].科技经济市场.2017(8).p106

〔9〕 财政部.地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）的通知[EB/OL].http://yss. mof. gov.cn/zhuantilanmu/dfzgl/zcfg/201706/t20170601_2612924.html.(2017-6-1)[2017-07-01]