薛 钢/中南财经政法大学；李淑瑞/湖北财政与发展研究中心
内容提要：美国特朗普政府以供给学派的理论为基础，提出减税法案引起国内外热议。本文通过介绍美国税改历史，详细阐述了特朗普“新干预主义”减税的理论依据、经济效应与潜在风险。在借鉴美国税改的基础上，结合我国正在进行的现代税收制度改革进程，对进一步推进符合我国供给侧结构性改革需要的减税降费政策提出完善的建议。
关键词：特朗普税改 供给学派 新干预主义 现代税收制度 减税降费
一、美国税改历史沿革
税收政策是一个国家财政政策的重要组成部分，减税则利用税收的乘数效应对经济增长产生影响。所谓减税政策是指政府通过调整税种、降低税率和缩小税基，短期内实现税收总量或税收占GDP比重的下降，并致力于长期税收制度的优化。美国在全球减税方面具有典型性，它的税改不仅对美国，而且对世界经济的发展和各国的税制变革都有重要的影响。实际上，美国的减税政策产生于上个世纪30年代的经济大萧条，历经肯尼迪减税、里根革命、克林顿“综合经济发展计划”、小布什减税增支、奥巴马新政直至目前的特朗普减税法案，减税已经成为美国刺激经济增长不可缺少的政策工具。
凯恩斯主义主张减税刺激总需求的扩张性财政政策，肯尼迪政府为了解决战后经济危机，刺激社会消费和投资运用增长性财政政策，用减税等方式刺激总需求，取得了肯尼迪政府减税的成功。里根政府主张“供给性减税”，通过减低税率，扩大税基，减少政府干预，刺激劳动力和资本等生产要素的有效供给，通过财税政策推动科技创新和生产的增长。从凯恩斯主义“政府全面干预”转变为政府尽量减少干预经济的“自由主义”政策，实现了经济增长效应。克林顿政府实行国家干预型平衡增长预算，是一种政府收入上增税和减税并行，财政支出上增支和减支兼顾的财政政策，通过兼顾税收增减，进行收入分配结构性调整以实现经济增长。
为了恢复美国经济，尽快走出衰退期，布什政府加强企业微观层面的监管，采取的是一种需求管理与供给管理相结合的综合治理思路，侧重于减税增支，有利于中高收入阶层积累财富。而奥巴马经济遵循“自由主义”和“保守主义”相结合，通过实施刺激就业增长的一揽子计划，阶段性地通过扩大政府开支增加社会需求，同时构建社会保障体系，试图缓和社会矛盾，以促进美国的经济增长。
二、特朗普“新干预主义”减税政策
1.特朗普“新干预主义”经济政策
2008年美国金融危机，使美国政府和学者认识到新自由主义思潮和政府反对监管的政策是危险之源，危机后的国家干预主义走上舞台，被称为“新干预主义”，彻底与市场原教旨主义相诀别，加大了国家干预的宽度和深度。
特朗普“新干预主义”和以前美国政府经济政策的区别主要在于其“有选择的干预”，基于对以前历届政府经济政策的反思，特朗普“新干预主义”意欲扭转美国政府不直接干预经济的传统，并以此展开一系列国际和国内的政策调整，一方面体现在国际贸易政策以保护主义为原则导向，遵循本国利益优先原则，为美国企业开拓广阔的国际市场，试图否定多边国际贸易投资体系；另一方面运用实用主义和重商主义为原则进行有选择的干预，通过加强对企业微观经济活动的引导，以制造业等传统产业为核心，集中反映传统产业资本集团的利益诉求。
2.特朗普减税的主要内容
为了落实减税承诺和改变前任执政期间不断增加公共财政支出，特朗普税改于2018年1月1日生效，是继里根政府、小布什政府、奥巴马政府减税之后，美国历史上最大规模的减税，特朗普政府基于供给学派的减税理念，主要包括以下四个方面内容：一是个人所得税改革，最高个人所得税率降至37%，并提高个人免征额和儿童税收优惠额度。二是企业所得税改革，企业所得税税率由目前OECD国家中最高35%的税率降至21%的税率水平。三是对于跨国企业海外利润汇回美国，实施一次性14%低税率，从而促进有效投资，提高就业率。四是属地征税体制，依据资本输入中性原则适用来源地税收管辖，对纳税人来自国外收入不予征税，为避免境内外重复计税加重投资者税负，对海外子公司股息所得税予以豁免。同时，税改针对跨国企业设置了20%的“执行税”，旨在限制企业和境外分支机构的内部交易来规避缴税；提高遗产税起征点等。
特朗普政府基于供给学派的减税理念，通过减税减轻个体和企业的税收负担，个人所得税最高边际税率降幅为6.57%，公司所得税降幅为40%，以此刺激供给要素的积极性，带动就业和经济增长。另一方面对部分税前扣除及优惠进行政策的增减调整，实现简化税制及弥补税收漏洞，实施反避税条款，实际减税效果将低于预期。
3.特朗普减税与“新干预主义”经济政策
特朗普的“新干预主义”减税政策与以往减税的不同在于，通过“选择性”把政府的干预和自由主义市场经济结合起来，一定程度上放弃了传统的税收“中性”原则。在国内，减税政策中个人所得税的高税率级距变化，缩小遗产税征税范围，均无形中有利于高收入纳税人降低税负获得更多净收入，同时，特朗普叫停奥巴马医保计划，选择性的减少了政府福利和社会保障方面的干预，保障民生的政府支出的减少将导致贫富差距加剧。在国际上，特朗普的减税政策为体现“美国优先”原则，降低本国企业税负以吸引全球资源，促使跨国企业利润回流，也造成他国资源相对稀缺，从而引发国际税收竞争。特朗普减税可能会加剧美国财政赤字，加大美国政府债务，容易引发通货膨胀，从而导致纳税人行为扭曲和整体社会福利净损失。
三、特朗普减税的理论基础与经济分析
特朗普经济政策以“重商主义”和“保护主义”为导向，通过加强政府对企业微观经济活动的干预，实质是通过“选择性”的政府干预实现“美国优先”目标。所实施的减税政策主要是基于供给学派理论，即通过适度减税扩大税基进而增加财政收入的内在逻辑，从供给要素入手为经济发展提供动力。特朗普减税虽然具有经济产出效应、政府收入效应、收入分配效应及溢出效应，但是在实施过程中也面临着赤字风险、效率风险、税制稳定风险和时滞风险等不确定性。
（一）特朗普减税政策的理论基础
特朗普减税遵循供给学派的减税理念，是基于资本、劳动等生产要素的角度，通过削减所得税的边际税率，扩宽可抵扣额度，增加投资的有效收益，提升闲暇的机会成本，强化劳动者的积极性，从而扩大就业活跃市场主体。
供给学派减税的主要理论依据是“拉弗曲线”。20世纪70年代，为了解决需求管理政策难以应对的“滞涨”问题，供给学派的代表人物阿瑟·拉弗提出了“拉弗曲线”。该“倒U型”曲线揭示了政府税收收入和税率之间的辩证关系，在达到最优课税点之前，税收收入会随着税率的提高而增加，但是高税率并非意味着高税收，当宏观税率超越最优课税点，曲线上的税率弹性为负时，即进入“税收禁区”，高税率将抑制经济主体的市场活力，反而会导致税基的降低。因此，在经济衰退中，国家应通过削减边际税率，可以借助鼓励劳动和强化创新来增加市场主体的投资收益，从而夯实经济增长良性发展的基础。
当然在实践中，“拉弗曲线”具体形状会受到政府支出政策、市场的完全性、经济周期、税收制度等的影响。政府支出是侧重于提高经济生产率还是侧重于增加社会消费，“拉弗曲线”的陡峭程度和峰值会有所差异[1]。“拉弗曲线”在完全市场下呈现倒U型，而在不完全市场下呈水平S型[2]。经济衰退年份，由于税收大幅度减少导致曲线更为陡峭[3]。不同国家的税种和税率制度不同，拉弗曲线中显示的峰值也不同。由于所谓的最优课税点难以明确，会导致不同国家的税收禁区也存在明显的差异[4]。
（二）特朗普减税政策的经济效应
1.减税的产出效应
Laffer(2004)认为，减税的产出效应包括对生产要素和经济增长的影响[5]。减税政策通过影响着资本、劳动力及技术与生产率等各个生产要素的供给，从而影响经济增长。依据税收效应理论，税收会产生收入效应和替代效应。收入效应是指征税改变了纳税人的实际收入水平，是资源在税收征纳双方内部的转移，不会改变经济效率。替代效应则指税收改变了经济活动的机会成本，纳税人用其他经济活动替代原来的经济活动。
在资本供给方面，减税政策一方面可以形成税收的收入效应，通过降低企业税负，增加企业可利用资金，企业可将更多资本应用到技术创新，以提高企业生产率。另一方面形成税收的替代效应，特朗普税改限制了企业债务利息的税收抵扣，改变以往利息开支可以全额抵税的规定，会对企业的资本机构、经营绩效及资金的流动性产生影响，则企业融资时更倾向于内源性融资，借用外来资本进行投资的动机减弱。
在劳动力供给方面，在其他条件不变情况下，减税政策对劳动力要素供给形成收入效应和替代效应，收入效应体现为减税政策增加了劳动供给者的收入水平，从而提高了劳动者的购买力，进而激发了劳动者的劳动供给倾向；替代效应则是指减税提高劳动者个人可支配收入，提高闲暇机会成本，增加了劳动者的劳动供给量[6]。根据奥肯定律中失业率和经济增长率之间的关系，劳动供给量的增加会导致国民生产总值上升，进而促进经济增长。
在技术与生产率方面，供给学派认为，由于使用资源和要素的部门效率存在差异，不同部门占用资源和要素的情况会影响社会生产力。减税政策的收入和替代效应促使社会资源和生活要素从家庭生产部门向市场部门流动，从而提高了社会的总体效率，实现了经济增长。增加投资会提升资本劳动比率，进而提升了生产率，增加经济产出。
2.减税的政府收入效应
特朗普减税的政府收入效应反映为税收政策对政府收入量的影响，一方面特朗普政府通过修补当前税制的漏洞，废除企业替代性最低税，减少企业因变更性质避税的可能性，有望增加联邦财政收入。另一方面当税基不变时，降低税率虽然会减少政府即期的税收收入规模，但是同时也会产生反馈效应，即通过降低市场主体的税收负担以增加经济产出，从而增加政府税收收入的税基，这种反馈效应和“拉弗曲线”的理论分析结论是一致的。
3.减税政策的收入分配效应
特朗普政府减税政策不仅有减轻税负的条款，也有取消优惠、扩大税基的条款，不同收入群体受益具有明显的差异，富有阶层减税幅度高于平均水平，中产阶级损失较多，大部分减税受益被富有阶层和利益集团占有。美国穿透性税制是一种旨在鼓励小企业发展的制度安排，对小企业不征收公司所得税，仅在业主利润分配时缴纳个人所得税，而一般企业缴纳公司所得税，税后利润由股东缴纳个人所得税。美国约一半企业通过穿透性税制规避缴纳公司所得税，特朗普税改降低穿透性实体税率，不仅造成税收收入的流失，而且加剧了社会贫富差距。
4.减税政策的溢出效应
美国减税政策通过降低企业在美国的投资成本，营造良好的美国投资环境，提升国际竞争力，降低美国海外企业汇回的利润税，加速资金回流，同时，将引起全球的竞争性减税和争夺税基，从而引起供给链扭曲和双重征税等问题，不仅会加速各国政府财政状况恶化，而且最终将税负转嫁至个人纳税人。
（三）特朗普减税政策的风险分析
虽然减税在一定的社会背景下扭转了美国“滞涨”，激励了经济增长，但减税风险在政策实施过程中却不可规避，主要包括赤字风险、效率风险、税制稳定风险和时滞风险等。一是财政赤字增加风险。就短期来看，减税直接减少政府财政收入，带来财政赤字的风险；二是资源配置效率降低的风险。减税是国家通过“契约”形式向社会公众让渡部分利益，它的实质是社会资源在国家与纳税人之间的再分配。经济人的本质决定了逐利过程的不平等竞争，势必造成市场主体资源配置效率的降低；三是税制稳定性降低的风险。减税政策通过对税收政策的局部调整，势必造成税制各期政策的协调问题，不利于税制的法定性。四是政策效果时滞性风险。减税的政策效果需要通过市场主体的转换才能呈现出来，税收政策的传导机制和调节具有时滞性，时滞风险不可避免。
综合考虑以上风险因素，减税风险是客观存在的，政府应该将风险控制在可调节的范围以内，同时辅之财政、货币、汇率、价格等配套措施，共同调节经济，减税的效果将有助于政策制定者实现预期的目标。
四、特朗普减税对我国税制改革的启示
（一）税制改革应尊重中国国情
供给侧结构性改革是实施减税降费的政策背景和理论依据，是我国宏观经济政策从需求管理向供给管理的重大调整。减税目标的实现依赖于从供给要素入手，提高管理意识形态并加强团队合作，不断提高全要素生产率，通过生产供给和需求结构的优化、制度创新以及要素升级等措施改良社会投资环境，降低企业经营成本，激发市场活力，从而实现经济发展由要素驱动向创新驱动的转变。
自我国实施供给侧结构性改革以来，降成本作为该项改革中的重头戏之一而备受社会各界所关注，虽然降成本主要依靠于企业自身的技术进步和管理优化，但是降低税收负担对于降低企业成本的激励功能也不能轻视。相对于美国减税将所得税作为减税重点，针对我国税制结构的特点，我国减税的重点就应该放在增值税上面，毕竟这是我国税收收入中的绝对主体。因此，在下一步的税收制度改革中，增值税将是我国推动减税战略的主要方面之一，并重点通过税率结构优化的方式进行实施。更为重要的是，自2008年以来，OECD国家的改革趋势是逐步提高增值税税率水平而降低企业所得税、个人所得税税率水平，在国际性减税浪潮的冲击下，我国将降低增值税税率作为重点，可以对冲其他国家降低直接税所产生的税收竞争压力，也是符合我国特殊税制结构的最佳选择。
（二）税制改革应维护市场经济资源配置的决定性作用
公平统一与自由选择是市场经济在资源配置中的基本要求，一个公平统一的市场才是一个更有生命力的市场，允许市场主体自由选择才能最大限度地发挥各市场主体的积极性，更好地促进经济发展与社会进步。这样的制度设计至少应该做到两点：一是商品和服务能够自由流通，让所有资本、管理、人才等市场要素能够充分自由发挥各自的能力；二是各类经济行为主体的制度待遇要公平，不能有制度上的差异形成不公平的竞争环境。因此，在减税过程中，还需要注意规避可能出现的减税风险，营造有利于纳税人发展的社会环境。
一是我国在整体企业减税的同时需要优化税收结构。政府一方面逐步调整税制结构，提高直接税比例，进一步改革增值税，真正减轻企业税费类的负担。另一方面也需要强化个人所得税、资源税、环保税等“绿色税收”的征收管理，对落后产能企业规避“搭便车”现象，同时也对冲因企业减税带来的“政府减收压力”。二是清楚了解企业税费负担情况，充分认识到“降费”比“减税”更具紧迫性。通过实现行政零收费，清理不合理企业负担，加强对市场调节和监管。同时，规范税费法律法规，界定行政性收费的立法层级，制定专门的非税收入法律，以法律的形式明确税费征收权限。三是企业投资决策不仅取决于税收成本，而且取决于劳动力成本、土地成本及政府的公共服务环境等要素。只有不断的提升政府和社会服务企业的广度和深度，进行针对性的便企服务，才能进一步优化营商环境。四是在现行税制模式下，企业需要加快科技创新，增加技术含量，提高产品附加值，从而降低交易成本，根据结合各地区的发展战略，给予高新技术产业和小微企业财税优惠补助政策。同时充分利用特朗普减税政策，为我国企业“走出去”拓展了空间，提高资源配置效率，促进跨境企业间的互动合作。
（三）税制改革应适应经济环境变化的复杂性
长期以来，受到传统税收固定性的影响，我国税制改革优化在灵活性方面存在一定的不足，更多制度性的设计内容主要通过政策来体现，尤其反映在纳税人、税率等税收要素的调整方面，未能及时反映出对经济环境变化的适应性。特别是2008年经济危机爆发以来，在其他国家频繁调整税收制度（以增值税、企业所得税税率调整为主）的对比之下，我国主要税种的调整明显过于稳定。
我国作为全球第二大经济体，税制改革更需要适应经济全球化和税制改革国际趋同化的趋势，建立符合国际惯例、具有国际竞争力的现代税收制度，是顺应时代发展需要的必然要求。目前，美国税改方案的通过已经说明世界性减税趋势已经形成，应对美国发起的税收战与贸易战，我国企业将面临着更加不确定的外部风险，税收制度更应该保持一定的灵活性，根据经济发展的需要适时调整。
（四）税制改革应适应国家治理体系与能力现代化建设的需要
在现代国家中，税收制度支撑着整个现代国家履行职能、为公民提供公共产品和公共服务的职责，一个国家整体治理效率的高低取决于税收制度设计的科学性和合理性。因此，着眼于社会和国家的有效治理，现代税收制度不仅是经济和社会关注的重点，更上升至国家层面，是构建国家治理体系的有利杠杆、国家变革的重要手段和国家治理能力提升的重要工具。正如熊彼特指出的，税收可以改变社会结构，只要国家征税，税收就会成为社会发展的重要推手，并成为推动国家命运不可缺少的力量[7]。在这种意识的影响下，税制改革的成功不能单纯以税收收入的规模来判断，更应该从是否有助于促进国家战略与治理水平来衡量。党的十九大报告提出建设现代化经济体系，需要回归本源，把发展经济着力点置于实体经济上。而制造业与现代服务业既是实体经济的重要组成部分，也是经济发展的基础与方向。因此，税制改革的减税重点领域应该向小微企业、先进制造业和现代服务业进行倾斜与激励，这既和党的十九大报告提出的要求保持一致，也能够对冲美国税改与未来贸易战对我国制造业、高端技术行业的不利影响，进一步激发上述行业企业加大投资、升级改造的积极性，促进国家产业升级与经济转型。
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