史  虹  王善东/辽宁省财政厅

内容提要：推进政府购买服务旨在通过改变供给方式，进一步提高公共服务质量和效率，是当前全面深化改革、转变政府职能、创新社会管理的重要举措。建立健全辽宁政府购买服务制度，既要以市场为抓手，更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用；又要提升本省社会力量提供公共服务能力，降低财政支出压力。本文对辽宁政府购买服务现状及存在问题进行了梳理分析，以问题为导向，研究提出建立和完善辽宁政府购买服务管理体制机制的政策建议。

关键词：政府购买服务

政府购买服务，是指通过发挥市场机制作用，把应当由政府负责提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需辅助性事项，按照一定的方式和程序，交给具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用的行为。政府购买服务正在成为国家治理体系和治理能力现代化的重要标志和实现工具，被赋予了推动政府职能转变、引导社会组织健康发展、促进事业单位分类改革的现实任务。在未来一定时期内，政府购买服务将成为政府部门主要的行政方式或者说公共服务主要的提供方式。当前，加快建立和完善辽宁政府购买服务政策制度体系建设和机制创新，对深化财税体制改革、建立现代财政制度具有重要意义。

一、政府购买服务改革现状

（一）构建政策体系

按照国务院关于推进政府购买服务工作的总体部署，2014年9月，辽宁启动了政府购买服务改革工作。2014年,辽宁省政府办公厅颁发《关于推进政府向社会力量购买服务工作的实施意见》，明确了政府购买服务的基本原则、工作目标、基本要求和购买程序以及财政、编委办、工商、民政、审计、监察等相关部门工作职责。2015年，辽宁省财政厅研究制定《辽宁省政府购买服务暂行办法》，明确项目的预算编制、信息公开、组织采购、合同签订、资金支付、绩效评价等购买流程，为推进政府购买服务提供操作性较强的政策指导。

2016年以来，辽宁省政府购买服务政策体系得到进一步完善。一是制定分级、分部门的政府购买服务指导性目录政策，组织省直部门编制分部门的指导性目录，共有90个省直部门编制了本部门的指导性目录。二是制发《辽宁省推进事业单位政府购买服务改革工作实施方案》，明确事业单位的分类定位，提出推进公益二类事业单位承接政府购买服务的主要措施，推进和规范事业单位政府购买服务改革。三是制发《通过政府购买服务支持社会组织培育发展的实施意见》，明确支持和规范社会组织承接服务的具体措施，促进社会组织提升服务能力和专业化水平，改善公共服务供给。四是组织省直部门梳理了所属公益二类事业单位承担政府购买服务事项，制发《省直公益二类事业单位承接政府购买服务目录》，促进公益二类事业单位发展，激发公益二类事业单位动力与活力。研究出台关于社会工作、公共文化、残疾人公共服务、棚户区改造服务等领域购买服务的实施意见或办法，不断加大对公益性服务项目的购买力度。

（二）规范政府购买服务项目实施

1.加强政府购买服务项目预算管理。从2016年开始，在辽宁省本级部门预算报表中设置政府购买服务项目支出表。本着“应买尽买、应编尽编”的原则，将省直部门政府购买服务项目的申报、审核、批复纳入部门预算编制流程，实现政府购买服务项目与部门预算同步编制、同步审核、同步批复。

2016-2018年，全省预算安排政府购买服务项目逐年提高，项目个数分别为1029个、1306个和1173个，资金总额分别为61419万元、117123万元和128731万元，2018年项目预算资金总额是2016年的2.1倍。一是从项目分类情况看，基本公共服务类项目个数分别为140个、210个和187个，资金总额分别为16029万元、40312万元和45429万元，资金总额占比由2016年的26.1%下降到2018年的25.8%；社会管理服务类项目个数分别为67个、91个和49个，资金总额分别为1808万元、2674万元和2229万元，资金总额占比由2016年的2.9%下降到2018年的1.7%；行业管理与协调类项目个数分别为6个、19个和17个，资金总额分别为414万元、1502万元和1251万元，资金总额占比由2016年的0.7%提高到2018年的0.9%；技术服务类项目个数分别为384个、478个和386个，资金总额分别为21150万元、35668万元和38686万元，资金总额占比由2016年的34.4%下降到2018年的30.1%；政府履职所需辅助类项目个数分别为378个、444个和532个，资金总额分别为19081万元、29555万元和52972万元,资金总额占比由2016年的31.1%提高到2018年的41.1%。二是从承接主体看，社会力量承接购买服务项目分别有894个、1125个和1025个，分别占项目总量的86.9%、86.1%和87.4%，资金总额分别为49936万元、104465万元和112267万元。其中，企业作为承接主体的分别有753个、887个和828个，分别占项目总量的73.2%、67.9%和70.6%，资金总额分别为43345万元、92530万元和101997万元；中介机构（事务所）作为承接主体的分别有54个、121个和105个，分别占项目总量的5.2%、9.3%和9.0%，资金总额分别为3133万元、7298万元和7144万元；社会组织作为承接主体的分别有87个、117个和92个，分别占项目总量的8.5%、8.9%和7.8%，资金总额分别为3458万元、4637万元和3126万元。三是从购买服务方式看，分别有695个、814个和707个项目采用了政府采购方式，分别占项目总数的67.5%、62.3%和60.3%；分别有334个、492个和466个项目采用了非政府采购方式，分别占项目总数的32.5%、37.7%和39.7%。

2.政府购买服务项目实施逐步规范。辽宁省财政厅对省直部门政府购买服务项目实际执行和进展情况进行跟踪、定期调度和通报，要求省直部门按季度向财政厅报送本部门政府购买服务项目的公开情况、实施购买、签订合同、支付资金、绩效评价情况等，及时发现问题，研究解决对策，逐步规范省直部门政府购买服务行为。为统一政府购买服务范本，提高项目的质量和水平，辽宁省财政厅制发了《辽宁省政府购买服务合同示范文本》。为加大政策宣传，在门户网站设置“政府向社会力量购买服务”专栏，发布政策信息、反映工作动态、总结工作经验、推广好的做法等，方便社会各界了解和掌握相关信息，指导、督促各地区、各部门有序推进政府购买服务工作。2018年，参照国家模式，依托“辽宁政府采购网”创办了“辽宁政府购买服务信息平台”，加快形成统一有效的政府购买服务平台和机制。

（三）推进重点领域项目试点

2016年，辽宁省财政厅会同残联、民政厅等部门选取购买残疾人服务和社会工作服务等项目作为重点领域推进的政府购买服务试点项目，并加强对重点项目的督查和调研，推进试点地区和部门对政策的掌握和项目的规范实施。全省残联系统共确定28个试点项目，预算资金2615.2万元。其中，市级项目15个，预算资金2171万元；县级项目13个，预算资金444.2万元。项目主要集中在贫困残疾人家庭无障碍改造服务、残疾儿童康复训练服务、残疾人托养服务、残疾人辅助器具适配服务、残疾人职业技能培训、残疾人文化服务等方面。辽宁省民政厅确定关爱孤儿社工服务项目，预算资金30万元，为孤儿学校的孤儿和教师提供特殊关爱和心理疏导等服务，促进孩子们在学习、人际关系、人格成长方面的健康发展，缓解教师心理压力。按照规定操作流程，辽宁省民政厅规范实施公开项目信息、公开招标承接主体、签订服务合同以及制定“服务量化标准”进行服务项目的评价验收和资金支付等工作。

为继续抓好重点领域政府购买服务项目试点，2017年，辽宁省财政厅会同民政厅、文化厅等部门选取居家养老、公共文化等基本公共服务领域自上而下地开展项目试点，以示范、带动县区政府购买服务改革工作。全省民政系统共确定6个试点项目，预算资金508.6万元，均分布在市县。其中，市级项目4个，预算资金400万元；县级项目2个，预算资金108.6万元。项目主要是以社会组织为依托，以社区服务为支撑，充分调动社区周边企业、医院、商家等服务资源，围绕着老年人的个性化需求提供方便快捷、周到细致、高效优质的服务。全省文化系统共确定4个试点项目，预算资金550万元，均为市本级项目。项目主要集中在公益文化惠民演出方面，组织各级艺术院团开展送戏到基层、惠民演出等活动。

二、政府购买服务存在的主要问题及原因分析

（一）存在的主要问题

1.政府购买服务规模小，且公共性和公益性服务项目有待拓宽。一是辽宁政府购买服务规模虽逐年递增，但与部分发达省份相比仍存在较大差距。2016年，江苏省、福建省和浙江省政府购买服务资金总额分别为311.8亿元、256.8亿元和159.5亿元，分别是辽宁2018年政府购买服务预算资金总额的24.2倍、20倍和12.4倍。二是公共性和公益性服务项目较少。政府购买服务项目应突出公共性和公益性，重点考虑、优先安排与保障和改善民生密切相关的领域和项目，从2018年省本级和各市推进政府购买服务改革工作情况看，公共性和公益性政府购买服务项目分别占总项目的3.8%和16.9%，而省本级和各市政府履职所需辅助性项目占比分别为35.2%和46.9%。

2.政府购买服务操作行为不规范。多数县区的政府购买服务项目尚未纳入年度预算编制管理。部分项目在公开政府购买服务信息方面，没有做到政府购买服务项目的事前、事中、事后全过程向社会公开。部分购买主体在选取承接主体方面没有按照政府采购程序执行，如有些购买主体将公共服务项目直接委托给下属行业协会承担，未执行公开、规范的购买程序，对于社会组织作为承接主体的，因社会组织数量较少，购买主体无法通过竞争性方式选择承接主体，往往是采取直接委托的方式。部分购买主体在政府购买服务项目的履约验收、监督管理、绩效评价等方面没有按照政府购买服务的政策规定进行规范操作。

3.事业单位参与政府购买服务行为尚需规范。一是部分公益一类事业单位仍参与政府购买服务。按照现有政策规定，公益一类事业单位是政府直接举办并通过财政直接拨款予以保障的公共服务提供机构，不宜作为购买主体。同时，公益一类事业单位应当全力做好政府赋予的公共服务职责，不存在承接其他政府服务事项问题，也不能作承接主体。但从2017年省本级和各市项目实施情况看，仍有部分公益一类事业单位参与政府购买服务。二是事业单位承接政府购买服务的项目实施不规范。历史上部门建立的事业单位，就是提供公共服务的主体，这些事业单位一直承担部门交办的工作任务，有些部门选择承接主体时，仍习惯于将项目直接委托给下属事业单位，未通过政府采购方式选择承接主体，并且购买方式采取直接拨款方式，没有相应调整财政供给方式。三是事业单位分类性质与现有的财政补助政策不衔接。目前，部分划分为公益一类的事业单位，在财政补助政策上既有经费差额补助单位，也有经费全额补助单位；部分划分为公益二类的事业单位，既有经费全额补助单位，也有经费差额补助单位。

4.社会组织承接政府购买服务能力不足。目前辽宁社会组织等市场主体整体发展水平不高，多数规模较小，承接服务和筹集社会资源的能力不强，特别是有资质的政府购买服务承接主体数量和能力有限。2017年，由社会组织承担的政府购买服务项目，省本级只有8个，市以下有109个，仅占市以下项目总数的9.9%。从近两年辽宁政府购买残疾人服务、社会工作服务和居家养老服务3个试点项目的工作实践看，辽宁社会组织等承接主体力量薄弱问题十分突出，符合条件能够承接购买残疾人服务项目的机构比较少，难以形成充分的竞争，能够提供专业养老服务的承接主体十分有限，养老服务的提供主体大都集中在社区和少数社会组织，目前只能采取直接委托的方式选择养老服务承接主体，无法通过公开竞争、招标的方式来选择。

5.监督评估机制尚不完善。政府购买服务的初衷就是要提高服务质量、降低服务成本。由于公共服务的成本和服务难以量化、标准体系缺失等客观原因，目前政府购买服务还没有建立起一套科学有效的有效监管和科学评估的方法，政府在购买公共服务的过程监控和质量评估环节还比较薄弱。

6.基层改革工作推进缓慢。具有公共性、公益性的政府购买服务项目多数在县区，但是由于受经济下行压力的影响，以及思想认识不到位、承接主体能力不足等原因，导致县区推进政府购买服务工作缓慢，从近两年情况看，财政预算安排政府购买服务项目的县区尚未超过一半。

（二）原因分析

1.政府购买服务相关规章制度尚不完善。一是在顶层设计上缺乏法律依据。目前，全国各地仍处于探索和实践阶段，有些地方政府根据各自实际，自行制定一些指导性意见和办法，但是没有上升到法律层面，效力低、随意性较大、持续性不够，缺乏系统性和长远规划。二是操作层面规范性文件不完善。招标文本、合同范本尚缺乏国家统一规定。与货物不同，目前服务项目成本核算、付费标准、服务质量标准不明确，核定服务价格方面存在过大的自由定价空间，服务效果还缺乏相应规范。为此，政府购买服务绩效评价仍缺乏规范的衡量尺度，行业定价机制尚未形成。三是购买方式不灵活。到目前为止，国家和一些省份出台的购买方式政策基本上都是采取政府采购的方式进行购买，没有充分考虑到服务购买不同于产品购买的特性，限制了多元化服务项目购买方式的发展。

2.社会组织力量较为薄弱。这是当前推行政府购买服务最大的制约因素。一是社会组织起步较晚，尤其在公共服务领域长期以来主要由政府直接提供，导致公共服务市场体系发育不足，社会组织在规模和数量上不能很好满足政府购买服务的需求。二是由于历史原因，部分社会组织行政化倾向严重，政社不分，管办一体，导致其丧失了本质属性和发展活力。同时，由于受内部管理不规范、专业化人员缺失、管理水平不高等因素影响，社会组织在承接政府购买服务工作中，谈判能力较弱，势必形成竞争中的弱势。三是政府对社会组织的扶持力度不够。在资金方面，社会组织的资金来源主要靠政府资助，但是补贴数额有限，有时还存在补贴资金不能及时到位的情况，造成社会组织发展面临资金紧张的局面，导致社会组织无法扩大服务规模，改进服务质量，甚至无法生存下去。在法律保障方面，有关社会组织的法律法规长期处于缺失状态，未来社会组织立法之路仍很艰难。在政策支持方面，政府对社会组织的管理在税收、行政审批、人员身份定位、薪酬待遇等方面都存在着一系列的政策性障碍。

3.事业单位改革尚未到位影响改革进程。目前，事业单位分类改革正在推进，完全到位尚需时日，一些事业单位承担着行政主管部门交办的工作任务，负责提供部分公共服务，如这些公共服务向社会组织购买，就会出现一边花钱养事业单位“人”，一边花钱养社会组织“事”的现象。

三、完善政府购买服务政策体系的措施建议

（一）加强制度建设

1.强化顶层设计，完善相关法律法规。建议国家尽快研究出台“政府购买服务法”，规定购买服务的管理流程，对购买目录、承接主体准入资质、经费保障、绩效评价、监督管理、信息公开等做出明确规定，形成政府购买服务领域统一、权威的法律法规。

2.结合实际，进一步完善相关配套政策。一是根据国家政策要求和现存问题，以及政府购买服务暂行办法与现行政府购买服务推进情况不合时宜的实际，适时修订辽宁省政府购买服务管理办法。二是根据经济社会发展变化、政府职能转变及公众需求等情况，及时组织有关部门对本部门的政府购买服务指导性目录进行动态调整。

（二）进一步规范政府购买服务行为

1.加强预算编制管理。将政府购买服务项目的申报、审核、批复纳入部门预算编制流程，实现项目预算的同步编制、同步审核、同步批复，从源头上保障政府购买服务指导性目录内的项目，均编制项目支出，确保指导性目录内的项目应编尽编。

2.加强项目执行监督。按照政府购买服务的操作流程，做好项目信息的公开、组织采购，以及合同的签订、履约验收和资金支付工作，不断强化项目监管，规范项目实施。

3.加强项目绩效评价。推行全过程预算绩效管理，规范开展绩效评价。合理设定绩效目标和指标，将服务对象满意度纳入绩效指标体系。在购买主体采取自行评价或委托第三方评价机构对政府购买服务项目进行绩效评价的基础上，财政部门应选择部分项目开展重点评价，并将绩效评价结果作为以后年度编制项目支出和选择承接主体的重要参考依据。

（三）大力培育和发展社会组织

1.加快社会组织相关法律法规建设。应尽快出台促进社会组织发展的相关法律法规，明晰社会组织的功能定位，打破政策壁垒，将对社会组织的管控转为扶持、引导，并做到一视同仁、平等对待，解决社会组织长期以来存在的独立性不够、地位不对等、谈判能力不足等问题。

2.加大社会组织扶持力度。一是应根据社会组织发展的实际需要，构建多元化筹资渠道，加大对社会组织资金投入的规模和比例，并将政府用于支持社会组织发展的资金纳入当地财政预算。二是扩大社会组织承接政府购买服务的规模和能力，改善社会组织承接政府购买服务环境。对成立未满三年，在遵守法律法规、按规定缴纳税收和社会保障资金、年检方面无不良记录的社会组织，应当允许参与政府购买服务。同时，应通过税收减免、加大转移支付和财政补贴力度、简化行政审批程序、落实人才激励政策等方式，为社会组织提供优质土壤和环境，扩大其生存空间。三是鼓励购买主体在同等条件下优先向社会组织购买民生保障、社会治理、行业管理、公益慈善等重点领域的公共服务项目，逐步提高政府向社会组织购买服务的份额或比例。

3.提升社会组织承接政府公共服务能力。一是加强社会组织承接政府购买服务培训和示范平台建设，采取孵化培育、人员培训、项目指导、公益创投等多种途径和方式，进一步扶持社会组织培育发展。二是加强社会组织承接政府购买服务信用信息记录、使用和管理，定期对社会组织的行为进行评估和监督，将社会组织信用状况作为确定承接主体的重要依据。

（四）健全绩效评估制度

1.建立主体多元化、公正、科学的评估体系。一是评估人员的组成尽可能多元化，既包括政府部门，也包括公共服务的承接主体和专业评估组织、公众代表等。二是制定详细的评估细则，建立完善的绩效指标考核体系，对政府购买服务的绩效进行全面考核。评估指标涵盖服务效率、服务质量、服务效果等，在评估过程中既要注重效率又要强调结果，既要评估购买服务所产生的经济效益又要注重其产生的社会效益。三是鼓励邀请专业机构、专家团队参与绩效评估，提高评估的科学性和有效性。四是在评估方式上可以采取年度考核、平时考核、实地考核和网上考核、过程考核、结果考核相结合的方法。

2.建立开放型的第三方评估机制。加大对专业化评价机构建设的支持力度，保障其在对购买公共服务进行评价过程中的独立性。探索建立政府购买服务专业评价机构库，逐步扩大政府购买服务项目第三方评价数量，完善第三方评估结果信息公开制度，保障评估结果的公平、公正、客观。

3.制定完善激励和追惩措施。一是进一步完善绩效评价结果应用，对评估结果优秀的承接主体给予更多的政策倾斜，对评估结果较差的承接主体给予警告、处分，必要时取消其承接主体资格。二是对在购买过程中出现的权力寻租等违法违纪行为及时追责，依法依规严厉查处。三是适时制定更加明确的奖惩措施，做到奖优罚劣。

（五）建立健全监督管理制度

1.加强内部监督管理。一是对政府购买服务的各环节制定相应的监管问责制度，实施动态监督，落实责任，并且严加治理从而确保公共服务的质量。二是在横向上，监管机构应与相关部门积极协调配合，进行合理的职能分工。财政、审计部门加强对政府购买服务的监督、审计，确保政府购买服务资金规范管理和合理使用。民政、工商管理等部门将承接主体承接政府购买服务行为信用记录纳入年检(报)、评估、执法等监管体系，不断健全守信激励和失信惩戒机制。

2.完善外部监督制度。积极探索和完善社会监督和舆论监督机制，利用信息技术，通过网站、监督热线、信箱、微博等方式，拓宽民情民意收集渠道，建立有效的信息传达平台。发挥大众媒体、公众、专家团队等多元主体的监督作用，建立健全防止问题发生的长效机制，使政府购买公共服务在阳光下进行。

（六）与事业单位分类改革相互衔接

1.做好财政补助政策与事业单位分类改革的衔接。一是对公益一类事业单位，根据其正常业务合理需要提供相应经费保障，强化公益属性，有效发挥事业单位提供基本公共服务的职能作用。二是对公益二类事业单位，根据单位业务特点和财政收支状况等，给予经费定项或差额补助，并根据条件逐步通过政府购买服务方式予以支持。

2.改革公益二类事业单位承接政府购买服务财政供给方式。贯彻落实《辽宁省推进事业单位政府购买服务改革工作实施方案》，按照“费随事转、以事定费”原则，对公益二类事业单位承接其行政主管部门项目的，要通过政府购买服务方式实施，并将相关经费由事业单位预算调整至行政主管部门预算。以政府购买服务方式向事业单位转制的企业集团采购公益服务产品，改变原有公益服务只能由事业单位提供的单一模式，丰富公益服务的提供主体形式。

3.探索建立事业单位财政经费与人员编制管理的协调约束机制。运用政府购买服务的理念，结合机构编制和财政支持方式变化，做好政府购买服务与事业单位分类改革有机衔接，推动事业单位与主管部门理顺关系和去行政化。一是对承接政府购买服务项目的公益二类事业单位，编制管理部门要合理确定其人员编制，并随着事业单位通过政府购买服务方式承担的公共服务数量及提供服务获得收入的增加，逐步核减人员编制。二是财政部门逐渐淡化财政资金与人员编制挂钩的关系，将事业单位提供的公共服务数量、质量等因素作为核定财政补助的标准，按照“费随事转”的原则，对公益二类事业单位承担并适宜由社会力量提供的服务事项，逐步将财政拨款改为政府购买服务，实现“以钱养人”向“以钱养事”转变。三是政府新增用于公益二类事业单位的支出，优先通过政府购买服务方式安排，原则上不再增设机构或增加编制。对于条件成熟的事业单位，推动其逐步转为企业或社会组织，退出事业单位序列。

参考文献：

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