谷成 裴颖/东北财经大学； 朱冬梅/中华人民共和国大连海关
内容提要：2017年末美国推出旨在吸引资金回流、激励本国经济发展的《减税与就业法案》，不仅对美国国内经济产生巨大影响，也对其他国家产生强烈冲击。欧洲一些国家在法案颁布前后推出相关税制改革方案予以应对。借鉴欧洲各国的应对举措，本文提出：降低工薪阶层个人所得税负担、完善企业减税降费的保障机制、提高财政透明度和财政资金使用效率，有助于缓解现代国家治理和国际税收环境下中国税制改革面临的压力。
关键词：特朗普减税法案 欧洲举措 中国税制改革
2017年12月，美国国会正式通过了《减税与就业法案》（Tax Cuts and Jobs Act）。在税制改革草案颁布之后，美国民主党全体反对该法案的通过，共和党则对该法案大力支持，西方各界对该法案的态度也褒贬不一。英国、德国、法国、意大利、西班牙等欧洲五国财长集体致信特朗普政府，称共和党减税计划将威胁国际协定并损害贸易，欧洲方面或采取报复措施。[1]实际上，美国大选前后，欧洲一些国家已经开始预测美国可能推出的减税方案，并积极酝酿本国的税制改革措施予以应对。本文分析了特朗普减税的主要内容和影响，考察了欧洲国家的相关举措，提出了完善中国税收制度的思路。
自2008年金融危机以来，美国经济始终在低位徘徊，GDP增长率仅为2%左右。尽管美国政府提出过一些刺激市场经济的政策，但作用十分有限。同时，美国面临的国际环境也发生了一些变化——中国自改革开放以来GDP高速增长，巴西、俄罗斯、印度、南非的经济实力日渐雄厚——这些因素使美国“世界超级大国”的影响力日渐下降。为了刺激经济发展并增加财政收入，特朗普政府希望通过减税吸引海外资金重新流入美国，以此提高美国企业在国际市场上的竞争力，挽救美国经济疲软的态势，通过推动再工业化，重塑美国的大繁荣。可见，美国减税实际上仍是国家间竞争的结果。
1.个人所得税
法案保留了现有的7级个人所得税税率，但从2018年至2025年，各级边际税率逐步下降（详见表1）。在标准扣除方面，法案提高了各类申报人群的标准扣除额度（至2025年）。如对已婚联合申报人从现有的13000美元提高到24000美元；对单独申报人从之前的6500美元提升到12000美元；对户主申报人从9550美元增加到18000美元。同时，自2019年开始，标准扣除额度将依据通货膨胀率进行指数化调整（由原来的城市消费者消费价格指数（CPI-U）改为消费者物价指数（chain-weighted CPI-U））。此外，法案规定，个人豁免将于2018年至2025年暂停执行，并取消了“奥巴马医保”中的税收处罚部分。在该法案中，儿童抵免金额提高到2000美元（其中1400美元可退还），非子女家属还可获得500美元的不可退还抵免额。在分类扣除方面，至2025年，已婚夫妇联合申报中的贷款利息扣除将由原先的100万美元降低到75万美元；单身纳税人的遗产税豁免额也由原来的560万美元提高到1120万美元。该法案还将州和地方税的扣除限制在1万美元以内，并对学生贷款、退休金以及高收入人群的可选择最低扣除标准作出了规定。
表1 个人所得税税率表
单位：美元
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单身个人申报，2018-2025 | |||
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应纳税所得额超过 |
低于 |
原税率 |
税改后税率 |
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0 |
9525 |
10% |
10% |
|
9525 |
38700 |
15% |
12% |
|
38700 |
82500 |
25% |
22% |
|
82500 |
157500 |
28% |
24% |
|
157500 |
200000 |
33% |
32% |
|
200000 |
500000 |
35% |
35% |
|
500000 |
以上 |
39.6% |
37% |
|
户主，2018-2025 | |||
|
应纳税所得额超过 |
低于 |
原税率 |
税改后税率 |
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0 |
13600 |
10% |
10% |
|
13600 |
51800 |
15% |
12% |
|
51800 |
82500 |
25% |
22% |
|
82500 |
157500 |
28% |
24% |
|
157500 |
200000 |
33% |
32% |
|
200000 |
500000 |
35 |
35% |
|
500000 |
以上 |
39.6% |
37% |
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已婚夫妇联合申报，2018-2025 | |||
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应纳税所得额超过 |
低于 |
原税率 |
税改之后税率 |
|
0 |
19050 |
10% |
10% |
|
19050 |
77400 |
15% |
12% |
|
77400 |
165000 |
25% |
22% |
|
165000 |
315000 |
28% |
24% |
|
315000 |
400000 |
33% |
32% |
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400000 |
600000 |
35% |
35% |
|
600000 |
以上 |
39.6% |
37% |
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已婚夫妇分开单独申报，2018-2025 | |||
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应纳税所得额超过 |
低于 |
原税率 |
税改之后税率 |
|
0 |
9525 |
10% |
10% |
|
9525 |
38700 |
15% |
12% |
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38700 |
82500 |
25% |
22% |
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82500 |
157500 |
28% |
24% |
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157500 |
200000 |
33% |
32% |
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200000 |
300000 |
35% |
35% |
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300000 |
以上 |
39.6% |
37% |
资料来源：https://www.investopedia.com/news/trumps-tax-reform-what-can-be-done/.
2.企业所得税
根据新法案，企业所得税税率将永久地由目前的35%税率降低至21%，同时取消公司的可选择最低扣除标准。该法案允许短期资本投资一次性计入费用而无须逐年累计折旧，并提出了个人独资企业、合伙企业、S公司[2]免税的设想。这些企业或公司被统称为“漏斗实体”，即收入在企业或公司层面不纳税，其所得全额流到这些实体的所有者手中，所有者就这部分所得按个人所得税税率缴纳个人所得税。《减税与就业法》（2017）规定，漏斗实体符合条件的经营收入适用20%的免征额。免征额的规定自2017年12月31日起生效，2025年1月1日起逐步失效。该项优惠仅适用于符合条件的企业，并且在医疗、法律、金融等特殊行业，除非单身纳税人的应纳税所得额高于157500美元并低于207500美元，否则不能享受这项优惠税率。
此外，该法案对公司贷款的利息扣除额也做出了明确规定，要求利息扣除额不得超过息税前利润的30%。该法案对未纳税的海外企业利润进行一次性征税——海外利润若是现金及现金等价物，则适用15.5%的税率，其余部分则按8%的税率征收投资所得税。
尽管拉弗曲线从理论上说明，适当降低税率有利于经济增长，进而促进财政收入的增加，但美国政府历史上的三次减税（分别由里根、小布什和奥巴马倡导）短期内都造成了财政收入的大幅下降。因此，多位学者预计美国财政赤字在2018年之后会有所增加。美国经济学家、乔治梅森大学教授Tyler Cowen认为，如果该法案实施，美国财政收入每年大约减少4200亿美元[3]，同时，由于美国在医疗保险、医疗补助与社会保障方面的财政支出不断增加，10年后一些目前在美国不太受关注的税种（如销售税），税率将会提高，用以弥补财政缺口。他认为，如果民主党接手政府的话，很可能采用提高资本利得税税率或者重新调高个人所得税最高边际税率的策略。因此即使现在得以实施，该法案也很难持续下去，甚至未来可能引起其他税种的税率提高。
美国的减税法案提出不仅对国内经济环境的改善具有积极作用，而且对国际市场产生了广泛影响。从国内看，新法案中“利息扣除额不能超过息税前利润的30%”的规定有利于中小企业获得足够的贷款。美国现行规定“企业可以在他们所交的税款中扣除利息但是不能扣除红利”，这意味着债务占比较高的公司只需要交少量的企业所得税，因而会鼓励企业提高自身的杠杆率（债务/所有者权益），使企业在压力下没有足够的资金用于弥补亏损，从而加大了企业破产的风险。小型企业引进投资则更加困难，由于没有申请银行抵押贷款时所需的固定资产，因而只能通过出售股权来取得资金。新法案间接限制了企业的资产负债率，促使企业的资金架构处于合理的水平上，也为小型企业向银行申请贷款提供了更大空间。此外，新法案将“新购置房屋贷款额的抵扣额度从原先的100万美元降低到75万美元”，可能对中产阶级及以上的人群的房地产投资产生一定的抑制作用。如果房产会因这部分需求的减少而价格下降，则有助于提高工薪阶层家庭房屋建筑的购买力。
在国际市场上，特朗普减税法案对各国造成了较大冲击，可能会影响国际资本流动的走向并引起税制改革浪潮。减税法案颁布后，经济形势的向好有利于吸引国际资本向美国集聚，博取美国经济增长的红利。国际资本对美元资产需求的上升将给美元带来升值压力。美国国内美元资本增多，外部美元供给将会下降。自2007年以来，新兴市场经济体的未偿还政府债务在2016年底跃升至11.7万亿美元，是2007年底的两倍多。新兴市场经济体的银行发行的证券股票在2017年上半年以6年来最快的速度增长，达到惊人的22.7万亿美元。[4]此时，如果美元持续走强，美元市场供给减少，或将加剧部分经济增长较弱国家的偿债压力，使部分国家产生财政和金融危机，令有业务的美国金融机构或企业受损。同时，美国减税政策降低了美国企业汇回本土的海外利润税，激励美元加速回流，引发资本从其他国家撤离。此外，美国减税政策还可能引发全球竞争性减税，促使各国为争夺税基而相继降低企业税率，进而恶化各国政府财政状况，使国际税收协调问题变得日益严峻。例如，众议院法案中的一项“附加税”将向美国从海外子公司采购的商品额外征收20%的消费税，然而对其国内的类似交易则不征收此类税。德国财政部大臣Peter Altmaier认为，这种规定直接违背了世界贸易组织规定的国际准则。面对美国的减税，英国、法国也已开始酝酿推出税制改革方案，用以应对可能会出现的资本流失。
在收入分配方面存在的局限性可能是本次减税法案的最大问题。法案颁布之前的民意调查显示，52%的民众反对减税法案的提出，认为富人会享受到更多的税收优惠，表示支持减税法案的民众仅占25%。[5]尽管特朗普政府坚持认为企业所得税的税负80%由股东承担，因此该法案不会扩大美国的贫富差距，但一些经济学家将特朗普的减税政策与1986年里根总统推出的减税法案进行了比较，发现特朗普减税主要针对的是企业，而企业大多被富人所拥有。根据美国税收政策中心的预测，2018年80.4%的户主税后收入会增加，但是这种收入的增加分布并不平均——在最高收入人群中有93.7%的人会受益，最低收入人群中则仅有53.9%的人会受益，[6]如图1所示。换言之，减税法案很有可能提高美国的基尼系数。此外，根据《安联全球财富报告2017》的数据，美国的基尼系数已经达到了0.81[7]，如果这项法案实施下去，贫富差距很可能进一步扩大。
数据来源：https://www.economist.com/blogs/graphicdetail/2017/11/daily-chart-13.
（四）经济稳定与增长效应
对于美国而言，该法案的实施无疑会促进国内经济的增长。减税法案颁布以前，美国35%的企业所得税率在OECD国家中相对较高，所以很多企业选择在海外建立公司以避免较重的税收负担。法案将企业所得税率调低至21%，对海外企业具有很大的吸引力，不仅有利于吸引外流资金回流，而且对本国企业也有激励作用，促进美国市场的扩张。例如，宝马公司预计公司净收益会由2017年的9.5亿欧元增加到15.5亿欧元，戴姆勒公司也表示其净收益会增加到17亿欧元左右。[8]此外，法案将个人所得税的标准扣除额提高到原有额度的2倍，增加了纳税人税后的可支配收入。税制的这些调整和变化都将对美国经济与政治的稳定起促进作用。
特朗普减税法案的推出绝非总统上任后的心血来潮。早在美国总统大选阶段，特朗普和希拉里都对美国的税制改革提出了自己的看法和主张，《减税与就业法案》的正式通过可以被视为有关美国税制改革探索与实践的阶段性成果。面临随时可能推出的美国减税法案和更多资金涌入美国的预期，欧洲各国也开始考虑和审视自身在世界经济中的影响力和竞争力，并积极推进或酝酿本国的税制改革方案。
1.德国
在2016年美国总统大选中，两位候选人都提出了减税的政治主张。为了应对美国减税可能带来的经济冲击，德国在2017年1月宣布开始实施税制改革，计划通过减税政策每年为企业减负150亿欧元。2018年1月，新资本利得税税法（GITA2018）开始实施。[9]改革后的资本利得税适用于两类投资资金，即德国资本投资法定义的投资资产池和不符合投资法定义的“虚拟的资本投资资金”（也称特别投资资金）。特殊目的实体公司[10]与控股公司以及不符合UCIT[11]标准的资金池不适用于资本利得税税法（GITA2018）。新资本利得税税法中最重要的一项调整是，如果投资于房地产业的资金取得了股息、租金收入或资本收益，那么这些收入将被课征公司所得税，税率为15%。此外，交易税的税基也取决于投资金额的多少——如果投资金额低于一定标准，则免征交易税。
来源不同的投资所得适用不同的企业所得税减免规定。对于企业投资者，如果投资股权基金的比例超过其总投资额的51%，那么投资收益的80%可以豁免；私人投资者则可以获得30%的免税。如果投资于房地产行业且投资占比超过总投资额的51%，则免税比例为60%；如果投资于非德国境内的房地产，免税比例进一步提高至80%。[12]新的资本利得法案允许纳税人根据情况进行个性化的申报纳税，并适用不同等级的减免。虽然这种模式对资产管理者的要求更高，但是各项税收减免优惠有利于激励纳税人扩大投资，从而达到促进经济增长、缓解美国减税经济冲击的目标。
2.英国
2017年1月特朗普上任后，减税的势头初露端倪。为应对美国减税的冲击，英国联邦政府推出的一系列减税政策也于2017年4月新财年开始时生效。在个人所得税方面，雇员的免征额从2017-2018年度的11500英镑上升至11850英镑。20%的个人所得税纳税区间由原先的11501-45000英镑调整为11851-46350英镑；40%的个人所得税纳税区间从45001—150000英镑调整为46351—150000英镑。此外，英国进一步完善ISA（Individual savings accounts）退休养老金税收政策。ISA退休养老金账户由现金账户、股票与股份账户、创新金融账户以及终身账户等四个账户组成。在每一个纳税年度内，纳税人都可以向自己的四个账户中追加储蓄。这四个账户的最高限额从2016-2017纳税年度的15240英镑增加到2017-2018纳税年度的20000英镑。所有大于16岁的英国居民都可以开立现金ISA账户，其他三种账户的开立则需要本人大于18岁，而终身ISA账户还要求纳税人年龄不得高于40岁。纳税人在ISA账户内的储蓄不计入个人所得税应纳税所得额，且现金储蓄利息与资本利得同样免税。
在企业所得税方面，英国于2017年11月宣布了2020年实现企业所得税税率由目前的19%下调至18%的计划。如果减税成功，英国将成为G20所有国家中企业所得税税率最低的。从长期看，该措施将刺激GDP增长0.6%-1.1%。纳税人税负的降低会使其可支配收入增加，从而促进消费的增长。此外，经济繁荣还会吸引劳动力的流入，缓解英国脱欧对本土经济的冲击，降低美国减税法案对英国资本市场的负面影响。
在其他税费方面，英国还对购买住房须缴纳的印花税进行了调整。如果纳税人在2017年11月22日之后购买了第一套住房且住房价格低于300000英镑，则可免交印花税；如果低于500000英镑，那么超过300000英镑的部分须缴纳5%的印花税；如果超过500000英镑，则税率与第二套住房适用的印花税相同。
3.法国
2017年11月特朗普减税法案提出后，法国也于12月21日通过了马克龙政府的首个预算草案。该预算案的多条减税举措从2018年1月1日开始实施，如取消巨富税（ISF），改征不动产巨富税（IFI）。马克龙将巨富税的征税范围缩小到仅对持有房地产市场价值超过130万欧元的纳税人，取消对人寿保险银行存款金融投资等流动资产的征税，依据每个家庭（包括妻子与孩子）的总资产进行征税，未婚同居者也按一个家庭单位计算IFI，继续适用私人主要住房享有30%税收优惠的规定。不动产巨富税需要和个人所得税一起申报，且应纳税额不超过之前纳税年度入的75%。[13]具体征收标准是，固定资产市场价值超过130万欧元，须缴纳不动产巨富税。超过部分低于800000欧元，税率为0.00%；800001欧元至1300000欧元，税率为0.50%；1300001欧元至2570000欧元，税率为0.70%；2570001欧元至5000000欧元，税率为1.00%；5000001欧元至10000000欧元，税率为1.25%；10000000欧元以上，适用税率为1.50%。
法国政府还将逐步取消80%家庭的居住税，每年取消三分之一，直至2020年全部取消。该措施适用于年收入最高3万欧元的单身人士（参照税后收入2.7万欧元），相当于每月2500欧元的应税收入。马克龙将于五年任期结束前取消所有家庭的居住税。
企业所得税税率在2018保持33.3%不变，2019年降至28%，2022年降至25%。对于小微企业而言，从事销售、餐饮、住宿的营业收入免征额由原来的82800欧元提高到170000欧元；从事商业行为（如咨询等专业领域）的营业收入由原来的33200欧元提高到70000欧元。如果连续2年超过免征额，则不再享受小微企业免税，适用正常企业所得税税率。
资本利得税也将从之前适用所得税累进税率转变为30%的固定比例税率。由于之前累进税率的最低档是14%，所以低收入家庭可以在适用新税率还是原有累进税率之间做出选择。投资金额超过15万欧元的单身者（或30万欧的家庭）负有纳税义务。尽管缩小“巨富税”的税基短期内可能导致法国财政收入的减少，但从中长期看，税收优惠政策有助于吸引海外富豪将资产转移到法国，从而避免或缓解美国为海外资金提供优惠税率可能引起的法国资金流出。对资本利得税与企业所得税的税率调低也有利于吸引劳动力和资本流入。
4.意大利
为了应对因特朗普减税而可能导致的资本外流和财政收入减少，意大利政府于2017年11月向议会提出了主要针对谷歌、Facebook、亚马逊等大型互联网公司的“电子营销税（web tax）”，并计划于2019年1月开始实施。这些大型互联网公司采用虚拟化的交易方式并声称自己在意大利没有常驻机构，通过转移收入偷逃了大笔税款。为控制和减少这些公司的逃税行为，电子营销税将对年交易次数大于3000次的大型互联网企业在意大利购买的“无形电子服务”（如网上广告，隐藏在网页中的赞助商链接等）的收入按照3%的固定税率征收，以应对美国互联网公司在意大利的逃税行为。根据估计这项法案将会给意大利带来1.9亿欧元的收入[14]。除了意大利之外，德国，法国、西班牙也计划推出类似的税收法规，以应对特朗普通过优惠税率吸引美国企业将海外资金转回本土的行为。
税收反映了既定历史时期、国家管理能力和国际环境背景下，政府将社会资源从私人部门转移至公共部门的过程中与社会成员之间的协商和博弈结果（谷成，2017）。尽管取得更多财政收入是政府课税的主要目标，但这一目标不可避免地面临着竞争约束。所谓“竞争约束”，即政府因强化对社会资源的控制而导致的资本外流，或者国内私有财产所有者与统治者在国内外的竞争对手联盟，危及国内社会经济与政治的稳定。随着全球化的不断推进，各国政府都十分关注其他国家的税制改革和税率变化，避免因税率水平过高而导致资本外流。
出于上述原因，欧洲一些国家短期内都选择了减税来应对特朗普法案带来的冲击。例如，英国和法国效仿了特朗普的做法，调低了本国企业所得税和个人所得税的税率，降低了宏观税负。德国则通过极高的豁免比例来降低本国的资本利得税，挽留本土企业在德国投资。该政策也被视为对美国政府推出的“对海外资金一次性汇回”低税率政策的一种回应。此外，各国都对税基的范围进行了限制。如法国将“巨富税”的纳税义务人缩小至持有高额房地产的富人，而英国则将个人所得税的免征额从原先的32000英镑提高到33500英镑，降低部分低收入人群的税收负担，提高了税制的累进性。意大利则尝试向大型互联网公司征收“电子营销税”，以限制大型互联网公司的逃税行为。如果能够顺利实施，则不仅会为意大利带来可观的财政收入，而且可以为各国电子商务课税提供好的模版。欧洲各国的应对举措为中国税制改革的推进提供了有价值的参考。
随着全球化的推进和中国社会成员税收意识的提高[15]，纳税人在关注本国税收要素和自身税收负担的同时，对其他国家的税收水平和税制变化也十分关注，并从国际视角审视本国税制改革的目标与效应，以此作为投资策略选择的重要依据[16]。这无疑为通过税制改革提高社会成员的国家和社会责任意识，改进政府在公共产品供给方面的负责性和有效性提供了契机。
（一）降低工薪阶层的个人所得税负担
1980年公布的《中华人民共和国个人所得税法》标志着中国个人所得税制度的正式建立。经历过多次修正，目前的个人所得税仍采用分类课征的基本模式。面临税收管理水平的限制和非正式经济规模较大的约束，中国65%的个人所得税来自于占纳税群体80%的中低收入者，而高收入者缴纳的个人所得税占比较低——工薪收入阶层构成了个人所得税的主要纳税群体。[17]马克思认为，劳动力再生产是社会再生产的重要组成部分和必要条件。自个人所得税开征以来，中国工资、薪金所得费用扣除标准由800元逐步提高到1600元、2000元和目前的3500元。由于通货膨胀以及各个城市发展不均衡等原因，在一些大型城市，3500元已经很难满足劳动力本身及其后代的再生产需要。这也使个人所得税始终面临着改革的政治压力。
从理论上看，要想使个人所得税在收入分配领域发挥更为显著的作用，采用综合课征模式显然优于现行的分类课征。对于发展中国家而言，这不仅需要提高非正式经济的运营成本，通过提高正式部门经济活动主体的收益扩大税基，还有必要加大对扣缴义务人和第三方信息的控制，尝试扣缴非工资收入的可能性。同时，将更多资源用于税收管理，促进纳税人的自主申报与纳税遵从。然而实践表明，发展中国家个人所得税的制度构建短期内并未取得预期的回报。
面对美国和欧洲的减税浪潮，尽管受到征管水平的限制，近期内中国很难将分类课征模式转变为综合征收并按照综合所得税课征模式制定费用扣除标准，但仍有必要尽快调整工资薪金所得费用扣除标准，及时应对社会成员对减轻税收负担和塑造公平社会环境的诉求。与增加子女教育、大病医疗等专项费用扣除相比，将指数化机制用于费用扣除标准的调整以避免物价水平的波动对纳税人生存条件的影响，无疑是个人所得税改革中更为现实的策略选择。此外，在暂时无法按照以家庭为计税单位征收的情况下，可仍以个人为单位，但依据家庭成员数量和就业状况确定费用扣除系数，由费用扣除标准和扣除系数共同确定费用额度的办法提高个人所得税的公平性。
（二）完善对企业减税降费的保障机制
从企业的税负上看，中国目前企业所得税税率为25%，欧洲企业所得税的税率平均约为20.9%，美国的企业所得税税率已降低至21%。通过税率比较，我国企业所得税在国际上不占有低税率的竞争优势。党的十九大报告指出，中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。为实现经济的高质量发展，有必要减税降费推动我国实体企业转型升级，降低实体经济成本。
实际上，自2008年国际金融危机以来，我国就已开始推行结构性减税政策。尽管税务总局要求各地税务机关坚持依法征税，积极维护和谐的税收征纳关系，不收过头税，但调查表明，结构性减税的政策效果并不乐观，甚至出现了增税趋势。[18]对此，很多学者提出了将具有税收性质的基金进行归并纳入税收管理、将以使用者付费形式在价格之外收取的费用并入价格之中、严格取缔部门间重复收取的费用、取消服务性收费和降低行政性收费标准的政策建议。
值得注意的是，除名义税率和税收减免外，政府税收收入的取得在很大程度上取决于税务机关的征管强度。当政府财政收入压力增大时，税务机关就会加大税收征管强度，以确保税收任务的顺利完成；相应地，企业感受到的实际税负也随之加重。现代国家治理基于政府、市场、社会组织和成员间的动态平衡和政府间职责权限的合理分工。2016年8月，《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号）初步划分了中央与地方的财政事权；2018年1月，国务院办公厅发布《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，中国财政事权与支出责任划分改革取得了深入进展。按照支出责任相匹配的原则改革政府间收入划分，不仅有助于更好地发挥地方政府在国家治理中的作用，更好地履行提高公共产品和公共服务的职责，也有利于税务机关适度把握税收征管强度，切实减轻企业税费负担。
（三）提高财政透明度和财政资金使用效率
尽管政府的财政行为被划分为取得税收收入和安排公共支出两个方面并分别设置职能部门，但从国家治理的角度看，这两个方面并不是相互孤立的。在现代国家治理中，政府征税的依据在于提供了用于满足公共需要的产品和服务，从而与社会成员之间就税收与公共产品提供达成了一种隐形契约。相应地，作为纳税人，社会成员也通过与政府的有效互动关注税收水平和公共产品之间的匹配关系，监督政府活动的负责性和有效性。在公共产品和公共服务的提供数量及质量令人满意的情况下，社会成员对税收水平的接受程度也相应提高；相反，如果公共产品和公共服务的提供无法满足社会成员的基本需要，维持或提高既有税收水平就会面临较大的政治压力。因此，特朗普减税也不可避免地引起了一些忧虑和质疑——减税是否会导致政府公共服务的相应减少或者质量下降？如果这种预期在不久的未来出现，那么减税是否仍有必要？可见，无论税收水平如何变化，通过税收制度的优化和公共产品供给水平的提高改善政府与社会成员之间的契约关系，都是现代国家提高社会成员国家意识、法治意识和社会责任意识，完善国家治理体系和治理能力的有效路径。
目前的情况表明，现代国家治理强调的政府与社会成员因税收征纳而形成的互利关系在中国税制的税收制度设计中并未得以充分体现。具有显著可观察性的所得税和财产税在税收收入中的占比相对较低。作为中国税制结构中的主体税种，商品税在最终零售环节较多采用价税合一的标价方法，从而使政府与纳税人的互利关系被税收的“强制性、无偿性和固定性”掩盖。此外，社会成员可获得的财政信息也十分有限。《2017中国财政透明度报告》中的数据显示，按百分制计算，2017年中国31个省份财政透明度平均得分为48.26分，尚未达到及格线，其中超过50%的信息未被公开。政府与社会成员之间互利关系的隐匿影响了纳税人对政府履职能力的评价和认知，使政府经常面临社会成员要求减税的政治压力。[19]
面对美国和欧洲各国的减税，中国有不仅需要通过减税降税降低企业生产成本和个人生活成本，还有必要考虑在减税空间既定的情况下，如何通过改善公共产品质量和财政资金使用效率应对现代国家治理条件下社会成员多元化的利益诉求，通过提高财政透明度使社会成员更为充分地了解政府收支行为并实施有效监督，进而实现降低治理成本，提高治理能力的目标。
参考文献：
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