王雍君/中央财经大学

关键词：绩效管理  六级框架  技术集成  管理机制

一、引言

发展背景下，公众期待政府以合理成本交付其偏好的公共政策（policy）、规划（program）与服务（service），[1]并以客观结果而非主观努力加以计量与评估，这是财政绩效（fiscal performance）的基本含义。中国式术语常被表述为预算绩效（budgeted performance），扩展的概念即为政府绩效（government performance）或公共部门绩效（performance of public sector）。本文统一使用财政绩效概念。就受托责任观而言，它比其他相关概念更为适当。受托责任安排的关键方面是财政受托责任（fiscal accountability），旨在约束与引导政府得自人民的财政资源，须按人民的意愿使用，并致力产生人民期望的结果。一般地讲，强化和改进政府对人民的财政受托责任，为发展中国家公共部门改革的首要命题。

财政绩效概念根植于受托责任安排的第二个关键方面，即政府须就财政资源的使用结果对公众负责，区别于受托责任观的传统焦点——合规（compliance）。公共财政的核心是一些人（政府）花其他人（公众）的钱（von Hagen, Jurgen and Ian J. Harden,1995），合规和绩效分别从行为正确和结果合意提供评判是否“花好别人钱”的判定标准。调和合规和绩效间的冲突为公共部门改革的永恒主题，尤其是公共财政改革。为建立正确的绩效概念，清晰区分合规与绩效并正确理解其相互关系至关紧要。[2]（全面）绩效管理的基本逻辑根植于两个事实前提：即便代理人的行为正确也不足以产生合意的结果，委托人很难观察代理人努力（efforts）的窘境需要通过评估绩效得到补救。绩效与合规因而共同构成委托代理关系的焦点。[3]委托代理关系源于财政授权（fiscal authority）安排，而财政受托责任安排构成健全的委托代理关系、也是绩效管理概念的基石，[4]然而，当前凌乱嘈杂和碎片化的绩效话语与实践与受托责任观存在相关偏离，误入歧途和劳而无功的风险因而远高于想象。

为系统校正偏差和控制其负面后果，有必要澄清绩效受托责任概念的三个关键问题：（1）委托人期待代理人追求的适当绩效目标究竟是什么？（2）怎样的技术方法最有利于达成这些目标？（3）怎样的管理机制才能为被界定适当的目标和方法提供可靠的保证？三者分别指向框架拓展、技术集成和管理机制构造。

二、从运营绩效到六级框架

意识到当前主流话语与实践非常狭隘地指向运营绩效很重要。运营绩效（operational performance）通常表述为3E概念，即经济性（economy）、技术效率（efficiency）和有效性（effectiveness），以此作为评估结果链（result chain）有效性的标准。[5]尽管3E抓住了财政绩效概念的核心本质，但视野的狭隘性和由此带来的负面后果值得费心考量，这可从理解联结发展（development）概念的理想财政成果（fiscal outcomes）的六个层级开始，因为当代的财政绩效话语是在发展语境下被使用的。这里的发展语境体现功利主义发展观，其中立性价值表述莫过于“富强”，即物质生活的富足。

这样的发展概念由三个主题联结而来——蛋糕做大、蛋糕分享和（两者）可持续，分别形成综合（overall）经济政策的三个一般目标：增长、平等和稳定。财政政策（fiscal policy）被当作达成这些目标的核心工具，理想财政成果的三个核心层次因此被鉴别出来，这就是总量层次的财政纪律（fiscal discipline）、配置层次的优先性以及运营层次的运营（3E）绩效。其中，财政纪律与一般经济政策的稳定目标相连，优先性与平等目标相连，运营绩效与增长目标相连。

相应地，全面绩效管理必须采纳三级框架，以约束与引导财政政策致力追求三个层次的理想财政成果：财政纪律、配置优先性[6]和运营绩效。当前被狭隘理解的绩效概念明显忽视了前两个层级，尽管它们高于运营绩效的层级。[7]“高于”源于如下理由：财政纪律与配置优先性是达成运营绩效不可或缺的前提条件。

三级框架在20世纪90年代被提练为公共支出管理（PEM）的基本框架，隐含代理人追求委托人三重关切的理念，与功利主义发展观最相契合。尽管如此，绩效管理的三级框架仍不“全面”，因为忽视了三个外围层次（对应核心层次），这就是位居三级框架前的范围、位居三级框架之后的风险和透明度。[8]财政透明度（fiscal transparency）的基本含义是：政府应向公众提供关于公共规划与财务信息；缺失透明度意味着公众不得不作出毫无根据的选择（Daniel R.mullins and Michael A.Pagano,2005）。

至少，全面绩效管理的拓展框架涵盖理想财政成果的六个层级，每个都代表财政受托责任的特定方面。

表1 财政绩效管理的六级框架

只要与六级框架相观照，运营绩效概念的狭隘性便立即呈现出来。当前热衷于绩效评价指标（体系）的绩效运动，几乎未对其他五个层级的绩效目标给予起码关切，更不要说精心建构和运用适宜的绩效指标了。在这种情况下，政府职能与预算边界的“越位”与“缺位”，财政纪律松驰、配置优先性借位、财政风险扩散和财政透明度的不充分，无法在当下时髦的绩效话语与实践中呈现出来。只要绩效运动“偏好一隅”的现状继续下去，就很难设想潜在甚至现实的负面后果得到有效控制。

注意到表1所示的六级框架包括协调很重要。六级绩效目标只有在协调性的管理框架下才能得到协调，协调失灵势必导致顾此失彼进而产生短板，进而涉及其他层级的绩效目标。最重要的是整合支离破碎的行政预算体制，以促进预算制定、战略计划制定和支出管理的部门间协调；其次是消除预算准备的脆弱性，尤其预算被批准前的收支概算不到位、缺乏关于规划的信息以及对重大变化的解释，导致支出、收入和人事方面不能为立法机关、公众和媒体提供任何标杆，从而妨碍预算执行过程的绩效计量（Kurt Thurmaier,2007）。更宽泛的绩效框架还应将公款安全性——保卫公款以防被偷盗，这不仅是极为重要的受托责任职责所在，从技术观点看也是公共支出管理的基本前提（Salvatore Schiavo-Campo,2007）。此外，公共部门的财务诚实（financial integrity）也绩效的关键方面——但常被忽视，这是20世纪60年代发展起来的公共管理改革的三个路径之一，另外两个分别是效率和能力（Willy McCourt,2007）。

三、技术方法的整合

当前的绩效运动明显地将技术方法理解为建构与运用量化的绩效指标（performance indicator），似乎指标“搞定”了，绩效管理几乎就水到渠成。这种错误和狭隘的指标观造成的问题，比本身要解决的问题还要多得多，指标越多越好的认知更是错上加错。如果考虑到指标间的相互关系难以经得起基本的逻辑检验，从而导致相互矛盾和混乱的信号，问题还要严重得多。不得不说，指标导向的绩效话语和管理倾向不仅在逻辑是错误的，在实践中也深具危害性，因为绩效管理的目的与意义并非指标。[9]

痴迷指标也招致对技术方法的其他方面的忽视，尤其是路径、方法和工具的鉴别与运用。技术路径关注管理者路径与市场路径间[10]以及人工和自动化（系统）的选择，[11]技术方法关注合同外包、公私伙伴关系（PPP）、特许、政府补助、志愿者互助、凭票供应、民营化、司法救济和道德行为守则间的选择，技术工具关注全面质量管理（TOQ）、平衡计分卡（BSC）、作业成本法（ABC）、关键绩效指标（KPI）、标杆管理和部门战略规划[12]的选择。

指标痴迷还模糊了作为分析工具和作为决策工具的绩效概念，前者旨在呈现相关的绩效信息并制度化地融入预算过程，绩效信息不作为资源配置的标准（最多作为参考）；后者要求资源配置与绩效规则明确地联结起来，特定支出决策只与单一规则挂钩。[13]作为分析工具和作为决策工具的绩效概念，在技术路径、方法和工具上的要求相差很大，清晰区分开来因而很重要。当前的绩效指标痴迷隐含的问题是：这些指标即便对于分析目的是适当的，作为决策工具是否也很适当？答案几乎肯定是“不”。[14]

抛开技术路径、方法和工具的整合——朝向预算程序（“全过程”）的整合，指标本身的技术性整合也很重要，源于当前被实际运用的绩效指标既多且乱，主要表现在两个方面：

——合规性评价被混同于绩效评价。这种混同充斥于许多关于绩效评价的政策文件中，[15]导致不必要的复杂化，源于对合规和绩效的不同性质与要求缺失基本理解：合规作为对行为正确的要求，不同于绩效对结果合意的要求。对行为正确与否的评价，不宜采用结果是否合意的绩效标准，因为结果在很大程度上受行为者本身无法控制的因素影响。同样，不应用结果合意性作为评判行为正确性的标准，因为行为主要受相关法律法规与程序的硬约束，这些硬约束先于并高于结果导向的软约束。将评价行为正确性的指标与评价结果合意性的指标混同起来，无助于解决任何问题，也与绩效管理的正确概念相悖。一般地讲，合规指向“安全的政府”，绩效指向“进取的政府”，这是两个不同的范式。[16]

——运营绩效评价指标未得要领。当前被普遍使用的运营绩效评价指标的可解释性通常很差。二八定律表明的“关键的少数和无用的多数”，非常切合绩效管理概念。一般地讲，给定其他条件，指标越多，越容易招致信息混乱，作出合理解释的潜力也就越小。无论如何，正确解释、有效沟通和消除问题规划比评价更重要。评价并非目的，目的在于准确鉴别成败得失，在于与利益相关者的充分沟通，在于及时消除劳而无功的问题规划（失败项目）的纠错机制与程序，进而最终驱动绩效改进。这些都是当前绩效运动中极度缺失的元素。

就指标本身的技术整合而言，消除乱象的适当做法就是只采用两个终极指标：成本有效性和相关者满意度，分别采用内部（供给侧）视角和外部（需求面）视角。单一的内部视角引向官僚主义或形式主义作业的风险很高，外部视角的评价作为一种平衡机制必不可少，但当前的“指标痴迷”恰恰忽视和漠视外部满意度评价，连带导致拒斥诸如消费者调查等数据采集方法的使用。至少在原则上，最有资格也最适当的评价者不是供给侧，而是作为公共政策与服务一线感受器的公众和其他利益相关者。与其他任何角色相比，利益相关者操纵数据的动机和能力都要弱得多。

对于绩效的供给侧驱动而言，成本有效性（cost-effectiveness）最适当、也最具普适性，因而好于任何其他内部指标及其总和。它与外部满意度一起，提供最具解释力——最好地鉴别成败得失——的两个终极评价标准。这是因为，从技术观点看，成本有效性融合了3E，即评价投入绩效经济性、评价产出绩效的效率以及评价成果绩效的有效性：

成本有效性=经济性 * 运营效率 * 有效性

          =（投入/成本）* （产出/投入）* (成果/产出)

          =成果/成本

只要严格地遵从成本有效性的逻辑进行整合，结合外部利益相关者满意度进行评价，成败得失的鉴别即可清晰明朗起来，为驱动绩效提供牢固的信息基础。诚然，其他指标也是需要的，但它们只应作为两个终极指标的派生物对待，如此，财政绩效受托责任的两个支柱即可牢固地确立起来，无论资本支出、经常支出还是公共财政活动的其他方面，形成“少而精”绩效管理概念的精髓。当前被热推的绩效评价运动本身，也须以成本效性和外部满意度加以检验，因为绩效评价本身很昂贵，而且纳税人最终为之埋单，评价绩效评价有助于鉴别其中哪些是无效的和浪费性的。绩效运动在逻辑上必须关切如下问题：与取得的成果相比，我们在绩效运动中付出的巨额投入是值得的吗？

四、管理机制的一体化

技术方法无法取代绩效管理的适当机制，正是这些机制提供驱动绩效的内在激励和外在压力，从而确保对普遍利益的考量压倒对狭隘利益的考量。三个关键和互补的管理机制需被清晰鉴别：

1.绩效基础的预算申报

    作为引导公仆对绩效目标（六级框架）产生内生关切的第一步，就是呈递基于绩效规则的预算申报，比如按“土壤农药残留（达标）”申报土壤保护预算，这是环境保护预算的重要方面。只要继续按传统方法（组织、功能和经济分类）的预算科目进行申报，拒斥基于绩效规则的申报模式，公共机构和公仆们从一开始就不可能真正关切绩效，因为它们能够得到的预算资源与绩效的联系，在预算过程的起始阶段就被切断了，对绩效的“全面管理”也就成为虚幻概念。

2.预算执行阶段的自动监督与评估

    在采纳绩效申报模式的基础上，与作为绩效申报依据的绩效指标在进入预算执行阶段后，即自动进入数据采集和跟踪流程，这可经由信息化系统完成。这在技术层面并无特别困难。真正的困难在于制度化地融入预算执行的各个阶段：始于预算授权（authority），经由承诺（commitment）和核实（verification），终于对供应商的付款（payment）。目前的绩效运动与此相距甚远：非常滞后并且费时费力，绩效信息的透明度也很低。

3.评价结果与奖罚挂钩

只要机构和公仆的利益未能被适当地与绩效目标“捆绑”起来，设想产生内生关切也是不可能的，即便采纳绩效基础申报模式和自动监督与评化机制也是如此。当前的绩效运动既未植入真正的责任，也未植入有效的激励机制。有效激励满足目标（利益）一致与管理努力两个条件，两者都依赖适当挂钩的奖罚机制，包括集体和个人的奖罚，也包括物质奖罚和精神激励。

管理机制一体化的努力不可避免地遭遇困难。鉴别个人的绩效贡献通常很难——这与私人部门很不相同。对公共部门而言，许多情况下，即便鉴别机构或集体的绩效贡献也很难，因为整体绩效依赖许多机构和共同合作。进而言之，即便绩效贡献得到鉴别，将贡献与奖罚挂钩也可能并不适当，包括政治压力。[17]噪声会使挂钩问题更加复杂化。[18]许多政治性支出采用绩效基础申报模式并不适当。[19]

五、结语

由于引导做正确的事、正确地做事和负责任地做事的基础理论研究十分薄弱，热门的绩效运动正迅速迈入各自为政的“三国时代”，在某种程度上也是“外行专家”大行其道的时代。概念框架的狭隘、技术整合和一体化管理机制缺失以及绩效话语的逻辑混乱，共同将绩效运动推向不确定性很高的未来。这项运动堪称如火如荼，但驱动力量却是利益链，而非逻辑正确性和理念（受托责任）的吸引力。应牢记的是，与六级框架相联结的只是发展绩效，未包含位阶更高的民主治理的核心价值。

至少在原则上，关于“好政府”的绩效标准必须涵盖这些价值，特别是与公民参与、回应性和受托责任（Jeff Huther and Anwar Shah，2005）。广泛的国际经验表明，绩效改革的方法在政府决策制定过程中并未取得成功，原因包括绩效计量方法过于复杂以至很难界定和监督，以及缺乏适当的激励机制（Stuart Kasdin，2010）。本文阐明的框架拓展、技术整合和一体化管理机制的建构，可望提供适当的救济。

参考文献：

﹝1﹞von Hagen, Jurgen and Ian J. Harden. 1995. Budget Processes and Commitment to Fiscal Discipline. European Economic Review 39(3):771-79.

﹝2﹞Salvatore Schiavo-Campo. Strengthening Public Expenditure Management in Africa: Criteria, Priorities, and Sequencing. Edited By Anwar Shar, Budgeting and budgetary institutions, overview, The World Bank, Washington, D.C.,2007,p387-433.p389.

﹝3﹞Daniel R.mullins and Michael A.Pagano：Changing Public Budgting and Finace: A Quarter Century Retrospective. Silver Anniversary Issue.Public Budgeting & Finance Special Issue 2005.p3.

﹝4﹞Willy McCourt. Efficiency, Integrity and Capacity: An Expanded Agenda for Public Management? Edited By Anwar Shar, Performance Accountability and Combating Corruption. The World Bank, Washington, D.C.,2007.33-55.p34.

﹝5﹞Kurt Thurmaier, Local Budget Execution.in Anwar Shah (edited), Local Budgeting. P272.The World Bank. Washington, D. C.2007.p269-305.

﹝6﹞Jeff Huther and Anwar Shah. A Simple Measure of Good Governance.Edited by Anwar Shar. Public Services Delivery.The World Bank. Washington.p39-61.2005.

﹝7﹞Stuart Kasdin：Reinventing Reforms：How to Improve Program Management Using Performance Measures.public budgeting and finance, Fall 2010, pp.51-78.