李金珊  吴超/浙江大学 

内容提要：我国财政支出不仅在绝对数量上快速增长，还呈现出以专项资金为主的支出政策偏好。对专项资金政策绩效进行评价的实践，经历了基于合法合规的财务审查、关注经济效率的绩效评价、聚焦公共价值的政策绩效三个阶段，而从资金绩效走向政策绩效是专项支出的政策性与公共性的回归过程。本文基于一系列实践与经验，明确需重点关注目标完成度、目标群体需求及满足程度以及政策效应评价三个层次，提炼了由效率、公平、效果和可持续性四个维度构成的通用性指标体系。最后，讨论并提出需进一步研究和解决财政支出项目的分类逻辑、指标体系的过程性考量、规范非定量指标的测度等问题。

关键词：专项资金  绩效评价  政策绩效  指标体系

 

一、从资金绩效走向政策绩效

(一)以专项资金为主的支出政策已成趋势

从1994年到2017年，我国一般公共预算支出规模从5792.62亿元增长到203330.03亿元，年均增长率为16.73%[1]，这极大表明我国公共财政支出绝对数量的快速增长。

财政支出根据政府在经济和社会活动中的不同职权，划分为中央财政支出和地方财政支出[2]。从中央政府层面看，除税收返还外，中央财政支出主要还有中央本级支出和中央对地方转移支付两大部分。其中，中央本级支出中的基本支出，指的是为保障其机构正常运转、完成日常工作任务的年度支出。从2015年以来，其基本支出占中央本级支出的比例越来越小，约为三成。而在中央本级支出总额不断增加情况下，实际以项目或专项资金形式的支出相较于基本支出而言，呈现出更为强烈的增长。与此同时，近些年中央对地方转移支付正日益成为中央与地方政府间财政关系的重要调节工具，其支出总数增长很快，且不管是一般转移支付还是专项转移支付，实践中则主要以专项资金的形式支出使用(见表1)。

表1  2012年-2018年中央本级支出和对地方转移支付情况^[3]

单位：亿元

数据来源：财政部网站。

 

一般而言，部门预算支出可以分为基本支出和项目支出两大类，以财政部为例，其项目支出的资金预算占比从2012年的67.09%上升到2018年的86.65%，而基本支出预算比例则不断下降，由2012年的32.35%降到2018年的13.29%。在2018年部门预算总支出相当于2012年3.73倍的大背景下，基本支出的比例下降，而项目支出比例较快增长，说明项目支出规模相对于基本支出规模出现明显的扩张。以上足见，部门层面的预算支出结构中也显现出了较为明显的项目支出偏好(见表2)。

表2  2012年-2018年财政部部门预算支出情况^[5]

单位：亿元、%

数据来源：财政部网站。

 

从地方政府层面看，以广东省为例，在其省本级支出中，项目支出金额从2013年的489亿元增加到2018年的856亿元，同时其所占比重越来越接近七成。不仅如此，除去对市县税收返还和省级上解中央支出，广东省对市县转移支付资金从2012年的1107亿元快速增加到2018年的3014亿元，近乎翻了三倍。以上数据仅仅是对一个省份专项资金支出规模情况的“管窥”，放眼全国，不难想象地方政府层面专项资金支出数量之巨(见表3)。

表3  2012年-2018年广东省省本级支出和对市县转移支付情况

单位：亿元、%

年份	省本级支出					对市县转移支付
	基本 支出	占比	项目 支出	占比	合计	一般	占比	专项	占比	合计
2012	-	-	-	-	666	483	43.60	625	56.40	1107
2013	237	32.61	489	67.39	726	745	61.73	462	38.27	1206
2014	262	35.76	470	64.24	732	935	60.99	598	39.01	1533
2015	274	32.89	559	67.11	833	1227	63.70	699	36.30	1926
2016	307	31.11	681	68.89	988	1343	65.58	705	34.42	2048
2017	369	31.95	787	68.05	1156	1397	54.66	1159	45.34	2556
2018	394	31.52	856	68.48	1250	1810	60.04	1204	39.96	3014

数据来源：广东省财政厅网站。

 

同样，地方政府的职能部门也出现了类似的现象，省级部门在专项资金支出规模与比重上均出现了特别明显的倾向，即项目支出规模快速扩大，且其在部门预算总支出中占比不断升高。从2012年至2018年广东省财政厅部门预算支出数据看，如广东省财政厅的项目支出数量从2012年的0.33亿元增长到2018年的2.35亿元，其比重则由2012年的26.3%上升到2018年的58.7%，也曾一度超过部门年度预算的六成(见表4)。

表4  2012年-2018年广东省财政厅部门预算支出情况^[7]

单位：亿元、%

数据来源：广东省财政厅网站。

 

无论中央与地方，偏好以专项资金形式的支出政策的趋势似乎已经形成。从治理的视角出发，财政作为国家治理现代化的基础和支柱，意味着财政支出尤其是专项支出政策，应给与相应程度的关注与重视。

(二)专项资金绩效评价的发展演变

国内开展专项资金绩效评价工作已有近20年，也有相关的专门机构负责。自2003年对中央部门教科文项目的绩效评估试点开始，2005年财政部预算司印发了《中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行)》，2007年财政部印发《中央本级项目支出预算管理办法》，2011年财政部发布了《财政支出绩效评价管理暂行办法》，并提出包括项目支出在内的支出绩效评价指标框架。2017年，财政部又出台了《关于进一步完善中央部门项目支出预算管理的通知》。目前，北京、上海、广东、江苏等省(市)因存在大量的专项资金支出，均已根据地方实际情况，出台了相应的专项支出绩效评价管理办法。

过去近20年的财政资金绩效评价工作，基本上可以认为是另外一种财务审查，其重点在于资金使用的合规与合法，新近几年也开始出现了一定程度的理念嬗变。从发展的脉络来看，可以大致划分为三个阶段：

——第一阶段：基于合法合规的财务审查。该阶段对专项资金的绩效评价带有“另一种财务审查”的特征，换句话说，即它对资金使用的合规性与合法性的关注，远高于对专项资金支出政策的实际效果的评估。其具体做法是，审查政府或项目支出过程的合规性，加强财政成本核算，重点核验审批程序、资金流向、账目信息、会计凭证等。李金珊(2016)等研究指出，实际上各地在开展对专项资金的绩效评价工作时，也是以财务性和业务性指标为主。郑方辉(2017)认为其主要表现为“合规性评价”，朱志刚(2003)则指出其主要特点是对政府国库支出的合法性与合规性进行审查，注重对各政府部门支出账目的审查。在某种程度上，这种验证报告支出账目的绩效评价过程仅是一种消极的控制行为。马国贤(2008)表示，由于合规性监督是一种依附于政府行政的监督，因此，有必要通过以财政支出绩效评价为中心的财政监督实现公共支出的有效性。

诚然，合法合规应纳入财政资金使用的考量范畴，从逻辑上看，它本应是对资金支出效果进行评价的前提，是政府或财政部门花钱的必要条件，但将之看作专项资金支出及绩效评价的目标，显然是本末倒置。

——第二阶段：关注经济效率的绩效评价。在政府职能不断扩张的背景下，基于合法性与合规性的传统财务审查已经不能满足对政府财政能力的评价要求，因此提高支出效率成为了新的支出绩效评价重心。这一阶段的特点是，将政府活动与财政资金的分配联系起来，并通过控制支出提高效率。一般而言，政府主导对财政资金开展经济性与效率性评价、产出结果评价等形式，其目的是服务于财政支出成本节约、执行规范与效率提高，也更为关心经济角度的资金使用效率。

该阶段的评价标准从早期遵循经济性和效率性的“2E”逐步扩展到增加了效果性评价的“3E”，又进一步到强化公平性评价的“4E”，我国的学界与理论多有实践与探究。关于专项资金绩效评价的指标体系的适用性不断增强，也表明了我国对财政专项资金的评价实践越来越贴近于“绩效”概念。

——第三阶段：聚焦公共价值的政策绩效。对经济效率的追求容易导致对结果的实际实现程度与政策目标群体满意程度的忽视，甚至出现用效率来评估实际行为结果的趋势。然而真正的绩效概念不应止于此，郑方辉(2017)认为，当前我国财政绩效评价是对财政的监督手段，具有“工具属性”，而刘国永(2016)指出之所以会出现这种现象，是因为“对公共资金的公共价值认识不到位”。而项目支出作为公共政策的重要支持保障，支出数字的背后意味着多项公共政策的施行。根据张国庆(2004)的观点，公共政策的功能不仅在于社会价值的分配，更在于社会价值的创造。李金珊(2016)等又进一步研究指出，专项资金背后是具体政策的施行，对其进行评价应回归其本质特征的政策性。

对我国来说，当前各类财政绩效评价的现实是财务性有余而政策性不足。从我国财政管理自身的发展要求出发，将政策性纳入考量范围有很强的必要性。威廉•N•邓恩(2002)将政策绩效定义为政策行为对目标群体需要、价值和机会的满足程度。对于政策绩效这一发源于公共政策领域的概念而言，首先，其关注点在于政策所达到的效果及其造成的社会效应，并应与财务审计区别开来。其次，政策绩效不能简单等同于政策结果，因为它对于内在价值及其行为方式的改变有着特别的关注，故而具有较强的价值意蕴。最后，政策绩效不但要关注政策实施产生的客观效果，也关注政策以及政策目标群体对政策实施的满意程度。

李金珊(2014)等定义了专项资金政策绩效评价，它是指运用一定的评价方法、评价指标和标准，对其所确定的绩效目标的实现程度进行综合性评价。在定性与定量相结合的基础上，从效率、效果、公平和可持续性等角度设计指标体系，通过分析项目绩效，探索专项资金使用偏差的原因，发现项目设置、管理、执行与评估过程中的不足，为有效使用专项资金提供技术支持，以更好完善优化特定的专项资金支出政策。也即，政策绩效包括公共政策的效率、效应、公平和可持续性，体现的是公共政策的公共性，关注点为结果(如成绩、效益等)，评价角度立足于政策目标群体，以结果和政策目标群体满意度为评价导向。

(三)资金绩效与政策绩效

上述关于专项资金绩效的阶段性发展演变，基本就是一个从资金绩效走向政策绩效的过程，二者在基本属性、主体层次、评价维度等方面较为不同，具体如表5。

表5  资金绩效与政策绩效的比较

 

    二、专项资金政策绩效需重点关注的三个层次

(一)目标完成度

在整个评价过程中,政策目标的完成度应该是最基本的,也应该是最容易的。如果政策制定时目标明确，政策工具明确，执行过程明确，与之相应的项目设计也明确，目标完成度的评估几乎不存在任何困难。但实际上，绝大多数的专项目标却是含糊而不可测度的。

1.政策制定时的目标：正反案例

以公共文化专项支出为例，农家书屋是个全国性项目，其政策目标被模糊地描述为“建立满足农民文化需要，在行政村建立的、能农民自己管理的、能提供农民实用的书报刊和音像电子产品阅读视听条件的公益性文化服务设施农家书屋”。在这样的政策目标之下，该专项资金支持建成的多数农家书屋在满足了硬件条件之后，却无法发挥所谓“满足农民文化需要”的目标。而另一个“村村通”专项工程目标则十分明确，“逐步改善服务农村的高山骨干无线发射台站基础设施条件，基本实现广播电视‘户户通’”，这是一个针对性很强的目标设置，因此该项目的政策绩效较好。可见，正确清晰的目标是政策发挥积极作用的逻辑前提。

2.项目设立时的目标：实践操作

在政策目标有了清晰的界定之后，对项目特点的正确把握与理解对之后的政策执行起着决定性的影响。以农村劳动力培训的专项资金绩效评价为例，其评价指标分为业务指标和财务指标两部分，在24个具体评价指标中，多个指标存在表意模糊难以测量的情况，如“依据的充分性”、“目标的明确度”、“管理制度保障”等。这在各地的实践中并不少见，是专项资金绩效评价中的一种普遍现象，即项目设立时给定的看似兼具地区差异性的“普适”评价目标，实则是含糊的。在此情境下，政策绩效评价的难度便在于项目目标或评价对象的模糊与不可测度。

(二)目标群体需求及满足程度

1.目标群体需求与决策者需要

任何一项公共政策都会指向特定的政策目标群体，在理想状态下，相关的专项资金支出应该围绕着满足目标群体的需求而展开活动。我们调研发现，越符合群众需求的项目，政策绩效也越好。公共文化项目除了公共产品供给，更重要的是社会成员的参与必须通过目标群体来获得预期的结果，目标群体会对政策做出怎样的反应对政策效果好坏起着至关重要的影响。这就要求决策者在政策规划中充分考虑目标群体的需求，真正以实际需求者而不是决策者的需要，来提高专项支出政策的可行性和政策绩效。因此，一项好的财政支出政策至少是能够在一定程度上满足目标群体需求的。如果项目的设立没有充分考虑目标群体的需求，只是考虑决策者或执行者自身的工作需求，就不存在下面所说的需求满足程度问题了。

2.需求满足程度的测度

一个健全的需求反馈机制应该包括“前需求”、“中反馈”和“后反馈”三个部分。“前需求”是在政策问题建构和目标定位阶段，其对象是政策目标群体，需要保证政策在设计阶段能够响应政策目标群体的真实需求。“中反馈”则发生在政策运行阶段，其对象不但包括政策目标群体，还应包括政策的直接执行者，目的是保持执行者和决策者之间的沟通渠道畅通，及时反馈政策执行中的遇到的问题，并对政策执行与政策设计之间的偏差进行调整，避免政策走偏、“变味”或失效。“后反馈”发生在政策绩效评估阶段或现有政策发生重大变化之前，其对象应是该政策的所有利益相关者，不仅要关注目标群体的主观满意度，还要关注该政策产生的整体社会影响和社会评价。所以，对目标群体满意程度的测度，也要视专项支出政策具体发生阶段的不同而选择针对性的方法和手段。

(三)政策效应的评价

1.碎片化：职权与财权

以农业支出为例，从部门职能角度看，发改委的职能几乎涉及了三农的所有领域，同时国土、水利、环保等部门也均存在职能交叉的现象。多头管理的职能“条块”，造成了不同财政支出政策的内在矛盾性与非一致性，这也进一步影响和扭曲了财政支农项目的部门预算，偏离了支农的本质。从资金支出角度看，职权的重叠交叉也分散了相应的财政专项资金。在某省厅进行“权力清单”清理之后，涉及专项资金29项权利与财政对应的131个专项资金中，与其他部门所监管的专项资金的重复率高达99.24%。职权与财权的碎片化现状，不但提高了行政成本，也削弱了政策施行应带来的后续效应，正如粮农对享受的农业补贴所知甚少，补贴资金打进了银行卡却不知补贴的名称与标准。如果政策目标群体对所享受到的政策知晓度很低，如何能起到正向的政策效应？

2.整合：功能与资金

从省级政府层面看，农家书屋专项支出项目的政策绩效较差，但在地方的具体操作中也能发现一些该政策的正外部效应。如某些县级政府在实践中将农家书屋建设与行政村或街道的文化礼堂融合共通，利用文化礼堂已建成的场地等硬件，以及其在当地的人气聚集能力，同时重点将农家书屋专项资金用于图书报刊、影像文件等符合当地需求的文化服务或产品的供给。这使得原来功能单一的文化礼堂增加了满足老百姓阅读的文化功能，也使得农家书屋专项资金重点支持与满足软件层面的及时更新，而无需再花钱于硬件建设。也就是说，该专项支出政策在局部地区的实践中，不但充分发挥了有限专项资金的效益，还积极与其他政策项目进行功能性整合，彻底盘活了多项政策，实现了功能与资金的“双重整合”。

三、专项资金政策绩效评价指标体系的设计

(一)设计原则

科学合理实用的指标体系应有助于厘清研究的思路与重点，也能指导实证研究的开展。专项资金支出政策包含项目、资金、绩效评估等诸多复杂的层面，因此对其开展政策绩效评价需要有明确的原则及方法。

国际上通行的比较传统的财政支出绩效考评的基本原则是“3E”绩效标准，即经济性、效率性和有效性。随着绩效内涵的不断丰富和发展，还融合了公平性、效果、公共责任、适当性、回应性等内容。一般来说，我们认为专项支出政策绩效包含产出(output)和成效(outcome)两部分。界定绩效内容的通用框架是“4E”模型，即从经济性、效率性、效果性和公正性四个维度展开评价。

国内学者对财政支出指标体系设计提出许多宏观指导原则，如焦可文(2002)从澳大利亚的项目支出绩效评价制度中总结出指标制定原则包括科学性原则、全面系统原则、通用可比原则和简洁适用原则。李永友(2005)认为指标除了一些通用性原则以外，还应在评价内容的度量上有精确性，指标的选择要尽量充分，选出的指标应具有可监控性。陈工、袁兴侯(2007)总结出四项原则：坚持科学、发展、系统的原则，经济效益与社会效益的有机结合原则，公开透明的原则和依法评估的原则。张凤彪(2015)在前人研究的基础上总结出科学性原则、系统性原则、可操作性原则、可比性原则和适用性原则等五项原则。此外，我国有很多学者直接采用“3E”或“4E”原则，如郭平、洪源、潘郭钦(2011)，王莹、沈建新(2014)等。

经过一系列政策绩效评价项目的检验，我们提炼出了专项资金政策绩效评价指标体系设计的四项原则：

一是回归专项资金的政策属性。现有的财政评价体系多以业务性与财务性评价为主，类似专项资金审计的路径。而真正的政策绩效评价要回归支出政策的公平与效率的使命，更加注重“结果导向”和“公众满意导向”，侧重资金投入对社会实际情况所产生的效果，以及资金投入是否对政策目标地区与政策目标群体提供了预期的服务水平等。

二是注重指标的通用性。专项资金的用途多种多样，但从其内在一致的公共价值属性出发，在指标设计时，一方面重视寻求专项资金所具有的共性，设计具有通用性的一级指标和二级指标；另一方面，充分尊重不同项目在公共支出绩效上所呈现的特点，即三级指标充分体现不同专项资金的特点，从而可以开展有针对性的政策绩效评价工作。

三是立足于政策目标群体的角度。政策绩效评价工作需要清晰客观的立场，以保证评价过程中不会出现价值判断上的冲突与混乱。如前所述，政策目标群体是专项资金最为直接的受益者，因此从政策目标群体的角度进行评价最为符合专项资金的政策性本质。

四是评价方案要简单易操作。一个好的评价机制应该尽量降低其所需要的信息维度，复杂的评价指标往往面临着信息无法获取、指标间逻辑冲突、重复的情况。因此，专项资金政策绩效评价方案将尽量简化问卷与指标，用尽量少的指标反映尽量多的问题。

(二)指标体系构建

综合上述理论支持、评价原则以及现实操作经验，我们指标设计为效率(Efficiency)、公平(Equity)、效果(Effectiveness)和可持续性(Sustainability)四个维度：

1.效率：主要是评估政策主体(尤其是执行主体)的政策目标履行情况，该维度又可被分解为目标完成质量、目标完成数量这两个方面。目标完成质量指的是根据所需评价的政策文本和前期项目了解情况的政策目标完成指数；而目标完成数量则是具体在政策文本中出现的对该项目需要达成的具体、可计量的数据指标的加总。

2.公平：可以将“公平”维度拆分成差异化公平和公共责任这两项指标。“差异化公平”指的是专项资金支出的目标受益地区与项目受众能否在相对公平的基础上取得相关资金、公共产品与服务。而“公共责任”则是在项目实施过程中对公共责任的考量，尤其体现政府对相对弱势者的担当。这体现在项目实施过程中政策执行者对于公共责任的履行，例如是否充分保障特殊群体的利益等方面。

3.效果：指资金投入所达到的预期结果与社会影响。在客观效果方面，使用回应性这一指标考察项目是否充分了解群众需求，能否给予有效回应；在主观效果方面，通过对目标受益人群的满意度调查来了解其对项目质量与服务的主观感受，一般采用五点量表的形式进行实地调察研究。

4.可持续性：指支出政策项目的可持续性问题，即反映专项资金项目能否长期且持续运行的状况。该维度又可划分为资金的可持续性以及项目的可替代性这两个方面。所谓资金的可持续性，即通过专项资金建设的项目是否获得足够的资金或有效的融资渠道保障后续的日常运转；可替代性是指此项目被市场产品或其他途径可替代的水平。

根据上述指标体系设计原则，构建通用的一、二级指标如表6。

表6  政策绩效一、二级指标框架

 

在效率方面，以地表水自动监测项目为例，效率维度的三级指标的涉及应该完全依据项目本身的特点。如果说一级指标是完全通用的，二级指标可以根据项目适度调整，那么三级指标则完全是项目特征的（见表7）。

表7  地表水自动监测项目的“效率”指标

目标数量完成度只需与计划数对照即可，尽管百分百建成，但验收并没有跟上，致使不少水站迟迟不能投入使用，因此，评价结果并不完美。而目标质量则指水站运行是否正常，主要取决于两个因素，及设备事故率和供应商的服务。这两个三级指标的评价依据除了获取的事故率资料外，还需要实地调研和访谈。

在公平方面，以市政道路为例，根据交通部和住建部的有关规则，城市道路中的主干道和次干道必须四道齐全(机动车道、非机动车道、人行道、盲道)，这是城市道路公共责任的体现（见表8）。

表8市政道路项目的“公平”指标

 

在效果方面，以农家书屋为例。这是中央政府十八个部委联合发文的项目，要求在全国每一个行政村都建立一个书屋，对硬件有比较详细的规定，但目标比较含糊（见表9）。

表9  农家书屋项目的“效果”指标

 

在可持续性方面，以某个“读书城市专项”为例，从可替代性的三个三级指标来看，该专项基本没有可持续性。在“需要网上学习时，你是选择‘城市读书系统’还是其它系统”，高达76%以上的回答是选择其它注入腾讯百度之类的。可见在已经有众多可替代品的情况下，政府再投入资金已经没有什么意义（见表10）。

实际上，“可替代性”不仅可以衡量政府与社会或市场之间的投入的重复性，也可衡量政府内部门之间的项目重复设置和重复投入的状况，例如，众多的政府部门都有涉农的项目支出。

表10  读书城市项目的“可持续性”指标

 

从另一个角度看，通用的一级二级指标，有利于不同项目之间的比较。不同项目的不同三级指标的评价结果可以汇总至二级指标，同理，二级指标的评价结果汇总至一级指标，这种方法对同类项目或同领域项目的比较尤其方便（见表11）。

表11中央政策性补贴政策绩效评价结果

 

四、讨论及待解决的问题

从注重资金绩效转到聚焦政策绩效的努力进一步拓展了对专项资金绩效评价的整体性框架，与以往评价的体系相比，它并不局限于理论本身，实践中已经近百项政策评价的检验，并得到了不断的修正与完善，一些政策评价结果也得到了相关部门的积极回应。尽管如此，其仍存在一些有待持续探讨及解决的问题：

第一，财政支出项目的分类逻辑如何进一步厘清？所谓“知类通达”，就强调了分类的重要性，正确的专项资金或项目支出分类可以缩减效率损失空间，因此分类逻辑的清晰性与预算绩效息息相关。

第二，指标体系如何加强过程性考量？很多研究文献都强调对整个财政支出进行过程评价，而在本文构建的指标体系缺少直接而明确的过程评价指标，但是在整个绩效评价的实践中，政策执行过程也是其中重要的一环，因此如何将其纳入指标体系或者设置具体考察方式加以完善，有待后续进一步开展研究。

第三，特定专项支出政策的非定量指标评价仍需规范。如涉及“公共责任”、“差异化公平”、“回应性”、“可持续性”等维度的非定量性指标，在具体操作层面需要进一步规范其测度，充分考虑政策项目不同、地域差异等因素，选择更加合理的度量手段与方法。

第四，一级指标的权重分配。理论上讲，权重的分配需要有一定量的关于某个指标在所有项目中起到的作用程度统计，取其中值作为权重。但实际上在梳理了众多的指标体系后，可以发现权重的分配基本上没有太多的科学依据，主要视设计者的偏好。偏好结果的，则结果指标被赋予的权重会比较高，如果某个时期人们偏好执行过程的规范，则过程指标权重就高，同理，效率指标也是如此。也是这个原因，我们的指标体系中四个维度的权重并没有做具体的分配，普惠性项目的公平权重可以高于效果，资本性项目的效率指标权重可以高于公平。但如何在此之间取得平衡仍是需要有理论支持的。

 

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