李建军 刘元生/西南财经大学
内容提要：增值税划分是当前推动财政转型、建立现代政府间财政关系中重要而迫切的命题。本文基于增加值标准和消费标准对增值税分配的地区间受益状况测算发现，基于机构所在地或生产地原则征税分税的增值税横向划分方式，造成增值税横向分配的受益不公。进一步的实证研究发现，在强烈的财政收入激励下，地方政府倾向于发展可以为其带来更多税收的产业和行业，增值税等货物劳务税的划分会显著的影响地方产业结构。增值税的划分应考虑其受益结构和对地方政府的激励，在近期，继续将增值税作为共享税，基于消费地原则和均等化原则，按照地区消费、人口等因素对全国征得增值税的地方分享部分在地区间进行分配。在远期，将增值税作为中央税，同时降低增值税税率，将零售环节消费税作为地方政府（主要为省级）的主体税种及主要财政收入来源。
关键词：增值税划分 税收受益 增加值标准 消费标准 产业结构
一、引言
当前，中国已进入改革发展的新时代。为决胜全面建成小康社会、建设社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴，需要深化财税改革，推进财政转型，建立现代财政制度，实现国家治理体系和治理能力的现代化。在多级政府和多级财政架构下，实施分税制，科学合理的进行政府间税收划分，是现代财政制度的应有之义，也是国家治理体系和治理能力现代化的基本要求。十九大报告明确指出：“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”、“健全地方税体系”。这意味着政府间税收划分改革将成为十九大后财税改革的关键内容。2016年全国国内增值税收入40712.08亿元、营业税收入11501.88亿元，增值税收入占税收总收入的31.23%[1]，为第一大税种，营改增后增值税收入占比将进一步提高，预计占税收总收入的比重将达40%左右，增值税“一税独大”的状况进一步强化。2016年全面“营改增”，作为过渡国务院制定了适用期2-3年的中央与地方增值税“五五分成”收入划分方案，过渡方案的实施使作为第一大税种的增值税的收入划分改革显得尤为紧迫和重要。
关于增值税划分，根据Masgrave（1983）的税收划分原则，具有经济稳定政策作用的税收应划归中央，低层级政府应该征收具有周期稳定性的税收。国外大多数经济学也主张增值税应仅由中央政府征收（Dahlby，2001），Anwar（1994）认为，增值税征税范围广，在中央层面才具税收调整可能性，是潜在的经济稳定工具，由地方征收的话，增值税抵扣和征管比较困难，主张增值税的税基、税率和征管都归联邦政府。Bird和Gendron（1998）基于加拿大的税收实践，认为联邦征收增值税的同时，基于目的地原则省政府自主征收本省的增值税，在征管和处理跨境贸易问题上都是可行的。Keen和Smith（2000）在研究欧盟成员国增值税设计和分配时，提出可行整合型增值税分配方案，其实际是在征管上采取生产地原则，在税收收入分配上采取消费地原则。McLure(2000)提出优化的补偿性增值税方案，联邦在全国征收统一增值税，本州政府对本州内销售征收增值税，对跨州交易，出口州不征增值税，实施目的地征税原则。补偿性增值税实际采用的仍是消费地征税方式。在国内，谢贞发和李梦佳（2012）基于对生产地原则和消费地原则的比较分析，考虑对地方发展积极性的保护和消费地征税对跨区贸易的不利影响，主张短期内维持现行增值税共享和分成机制，通过转移支付矫正地区间增值税分配的不合理；在长期，主张在构建地方主体税种基础上，将增值税变为中央税。朱青（2014）主张将增值税划为中央独享税，并采取德国或西班牙的模式，基于财政均等或消费地原则把部分增值税返还地方。杨帆和刘怡（2014）认为基于生产地原则进行增值税分配会造成地方税收竞争、税源转移和地方财力不平衡，主张应建立按消费量、人口、经济发展水平等因素加权确定地区间增值税分配权重，按此在地区间分配增值税的地方分享部分。吕冰洋等（2015）基于消费地课税原则，提出增值税改革分配的三种思路，一是增值税全部归中央、降低增值税税率、地方开征零售环节销售税，二是增值税在中央和地方按60:40分成、地方分享部分按地区社会消费占全国消费的比例进行分配，三是辖区内销售增值税归地方、辖区外销售增值税归中央。李青和吴珊（2017）认为我国基于生产地原则的“激励导向型”增值税划分机制，造成了地区间财力分配不公，主张建立以地区间财力分配公平为目标的“公平导向型”机制，在纵向划分中采取先集中后分成，并提高中央分成比例，在横向分配上，基于消费地和均等化原则，考虑将地区实际消费、人口、财力需要、财政能力等多因素加权，以此为依据对增值税地方分成部分进行分配。龚振中和孙文峰（2017）对国际消费地增值税进行比较分析，提出在长期应该使增值税改为中央税，降低税率，并开征归属于地方的零售税。另一方面，一些研究者基于营改增保持中央地方财力格局大致稳定，建议保持增值税中央和地方共享分配模式，适当调整中央和地方分配比例（白彦锋和胡涵，2012；刑树东和陈丽丽，2013；何建堂,和徐惠琳，2015）。
关于增值税划分改革，研究者进行了较为丰富的研究，但仍远未达成共识，目前提出改革方案主要有：中央税模式，中央与地方共享、地方间按消费地等原则分配的模式，生产地征收、中央与地方税收分成模式，中央税加零售税模式等。本文在对我国增值税划分地区间受益分布和激励作用进行分析的基础上，进一步讨论增值税划分改革问题。
二、增值税划分的受益分析
现行增值税划分是以各地税务机关征收的增值税收入在中央与地方间进行分配，税法中关于增值税纳税地点的规定事实上决定了增值税在地区间的横向分配，这使得税收征管权的配置决定着税收收入归属权和税收利益在地区间的分配。根据税法规定，增值税的纳税地点主要是机构所在地、总机构所在地，增值税在地区间的横向分配实际上是基于机构所在地原则[2]，由于企业生产和管理的分离、总部经济等，这一制度使企业生产地、特别是机构所在地政府在增值税划分中处于有利地位，造成地区间增值税分配的不公。
理论上讲，增值税是对增加值征税，按照增加值标准征税分税比较合理，也即对各地实际增加值征税，以征得的税收在中央和地方政府间划分，最终确定地方实际得到的增值税。另外一种理论逻辑是，税收会发生转嫁，增值税为价外税、间接税，其税负主要由消费者负担，且消费地政府要为居民提供公共服务，按消费地原则划分增值税收入比较科学合理。
（一）测算方法和数据
本文分别基于增加值标准和消费标准，测算增值税划分的地区间受益分配状况。测算中不考虑地区间征管和税基结构差异，假设相同的增加值或消费产生相同的增值税。基于地方平均增值税分享比例，按照增加值标准或消费标准，地区
其中，
本文使用2011年和2015年30个地区（省、直辖市或自治区，不含西藏和港澳台）数据，地区实际分得的增值税为各省区一般预算收入中的增值税收入（亿元）。按增加值标准测算中，根据增值税征收范围，2011年增加值采用地区工业和批发零售业增加值之和，其后随着营改增的推进，增值税应税行业扩大，基于增值税实际征收范围，2015年增加值采用除建筑业、房地产业和住宿与餐饮业之外的第二三产业增加值。在按消费标准测算中，一些研究者以社会消费品零售额作为地区消费指标（刘怡和张宁川，2016），但是考虑到社会消费品零售额统计中仅包括实物商品和餐饮服务销售额，不包括属于增值税征税范围的其他一些服务，这里用地区居民消费支出作为消费额指标。本文原始数据来自《中国统计年鉴》《中国税务年鉴》。
（二）测算结果
如图1所示，基于增加值标准测算，2015年上海、北京、海南、浙江、广东等地区的Ri小于0.8，这意味着较之按增加值标准划分税收，现行增值税横向分配模式下这些省份多得的税收超过其实际增值税收入的20%，其中北京和上海多得增值税超过其实际增值税的55%。河南、湖南、山东、内蒙古、广西、吉林、黑龙江、湖北、河北、福建、青海等地区的Ri大于1.2，说明与基于增加值标准进行税收划分相比，现行增值税横向分配模式使这些省份少得的税收超过其实际增值税收入的20%，其中河南、湖南、山东、内蒙古、广西等五个地区少得的增值税收入超过其实际增值税收入的50%。
图2报告了基于消费标准测算结果，2015年上海、北京、浙江、广东等地区Ri最小，这些省份多得的税收大都超过其实际增值税收入的20%以上，其中北京和上海多得增值税超过其实际增值税的55%；河南、湖南、黑龙江、广西、青海、贵州、四川、湖北、辽宁、山东、甘肃、云南等省份Ri大于1.2，这些省份少得的税收超过其实际增值税收入的20%以上，其中河南、湖南、黑龙江、广西等四省少得的增值税收入超过其实际增值税收入的60%。
图3报告了基于增加值标准和消费标准各地区的增值税受益或受损规模，无论是基于增加值标准、还是消费标准进行测算，上海、北京、广东、浙江等省份的增值税受益额都比较大，是现行增值税横向分配制度的主要受益地，而河南、山东、湖南、湖北、辽宁、黑龙江、内蒙古、河北、四川、广西、重庆、云南等地区的增值税受益额为负数，是增值税横向划分的主要利益受损地。
图1 2011年与2015年按增加值标准各地区增值税划分应得实得比
图2 2011年和2015年按消费标准各地区增值税划分应得实得比
图3 2015年增加值标准和消费标准各地区增值税划分受益额（亿元）
三、增值税划分的产业激励效应
增加财政收入是地方政府的重要目标。一方面财政收入是地方政府提供基础设施、教育、医疗卫生等公共服务，增进辖区居民满意度的财力保障，同时根据尼斯坎南（1971）的官僚预算最大化理论，地方政府有动机扩大其支配的预算收支规模，以增进其自身效用。另一方面，地方政府面临激烈的经济增长和城乡建设等竞争与压力，为吸引资本、人才以及为城乡建设提供资金，地方政府表现出强烈的财政收入饥渴。在分税制下，不同税种根据其收入归属分为中央税、地方税和共享税，增值税为共享税，营业税为地方税[3]，作为地方政府重要税收来源的增值税和营业税适用于不同的产业或行业，这意味着发展不同的产业或行业地方政府可以获得的货物劳务税收入不同，在财政收入激励下，地方政府可能更注重给其带来更多税收的产业或行业的发展。为检验增值税划分对产业结构的影响，本文采用面板数据双向固定效应模型进行分析，具体模型如下：
其中，
式中，
政府间增值税收入划分对产业结构影响的双向固定效应模型回归结果如表1所示。在以工业增加值比为因变量的回归中，增值税划分变量（vatdec）的估计系数显著为正，营业税划分变量（btdec）系数显著为负，这说明增值税划分中地方分享比例的提高有助于产业结构中工业比重的提高，在货物劳务税划分中营业税划归地方、营业税占比高则会降低地区工业比重。在以经济产出中建筑与房地产比重为因变量的回归中，增值税划分变量（vatdec）的估计系数显著为负，营业税划分变量（btdec）系数显著为正，这表明着增值税划分中地方分享比例的提高会降低产业结构中建筑与房地产比重，营业税划归地方、营业税占比高则会引起经济结构中建筑业和房地产业比重的提高。
回归结果可能的内在逻辑在于，工业行业征收的货物劳务税为增值税，建筑和房地产业征收营业税，一方面，增值税地方分成比例的提高意味着发展工业可以为地方带来更多的财税收入，从财政收入看，地方发展建筑和房地产业的机会成本增加，增值税分权会降低地方政府发展建筑和房地产的激励，鼓励地方政府更注重工业发展，这使得增值税分权对产业结构中工业、建筑与房地产业产生不同的影响。另一方面，除铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中缴纳的营业税之外，营业税为地方收入，货物劳务税划分中地方政府营业税占比高，意味着发展建筑和房地产业可以为地方政府带来更多的财政收入，同时，从财政收入看地方发展工业的机会成本提高，这使得营业税划归地方会激励地方政府发展房地产和建筑等能为地方政府创造更多税收的产业，降低地方政府发展工业的激励。
以除房地产外的第三产业占比为因变量的回归中，增值税划分变量（vatdec）和营业税划分变量（btdec）系数分别为负与正，但两者在统计上并不显著，这意味着增值税和营业税划分并不会显著影响第三产业中除房地产之外其他产业的结构变化。可能的原因在于，除房地产之外批发零售、住宿餐饮、交通仓储邮政、金融等第三产业，这些行业的创税能力及对省以下地方政府的财税贡献和地方经济产出的贡献都比较有限，远不及工业、建筑业和房地产业。
就其他解释变量来看，地区人均产出水平的提高，将会促进产业结构中工业比重的上升，同时使除房地产之外的第三产业比重下降；人口密度的提高有助于推动产业结构中工业比重、建筑与房地产业比重的提高；财政支出占地区生产总值比重提高、政府规模的扩大，不利于制造业发展，会降低工业产出的比重；外贸的发展、经济开放度的提升有助于制造业发展，提升经济结构中工业的比重。
表1 货物劳务税划分对产业结构的影响
注：***、**和*分别表示在1%、5%和10%的水平上显著。
四、关于增值税划分的讨论
关于政府间划分税收，Musgrave (1983)提出了税收划分的六原则：①中间层级政府，特别是低层级政府，应该对在辖区间流动性低的税基课税；②具有累进税率的个人税收，应该由能够有效的对全球税基征税的那一级政府来使用；③以收入再分配为目标的累进性税，应该有中央政府征收；④适合经济稳定政策目标的税收，应该归中央政府，低层级政府的税收应该具有周期的稳定性；⑤税基在地区间分布高度不均匀的税收，应该归中央政府；⑥受益性税收和收费适合于各级政府。就增值税而言，增值税税率不具累进性、收入再分配功能非常弱、税收的受益性不明显，较之其他税种，其税基分布相对均匀，就此来讲，增值税应该适用于各级政府。另一方面，增值税源于企业生产经营的增值，企业的经营状况又与宏观经济环境紧密相关，这使增值税具有顺周期性、适合作为经济稳定政策工具；此外，由于企业和资本具有流动性、企业生产和管理的空间分离，因而增值税税基具有很强的流动性。除此之外，由于地区间跨境贸易问题，若基于来源地（生产地）原则征收增值税会造成扭曲，若基于目的地原则征收增值税在实践上难以施行（Bird,1999）。为此，从理论上看，增值税更适合作为中央税。
从世界增值税划分实践来看[4]，增值税在政府间的划分主要有五种模式：模式一，增值税为中央税，收入归属于中央或联邦政府，如英国、意大利、挪威、丹麦等；模式二，增值税为中央或联邦税，同时基于均等化原则将部分转移支付给地方，如法国、韩国、澳大利亚（称为Goods and Services Tax, GST）、阿根廷；模式三，增值税由中央与地方共享，在地方分享部分采取消费地原则，或者消费地与均等化原则，如德国、日本（称为Consumption tax）[5]、中国台湾地区（称为营业税）、西班牙、比利时等；模式四，中央与地方分别征收增值税，如加拿大联邦征收货物与劳务税（Goods and Services Tax, GST），省级政府征收销售税或零售税，具体形式呈现多样化；又如巴西联邦在生产环节征收工业产品税，州政府征收商品流通税；模式五，中央与地方共享增值税，基于生产地原则进行征收分配，如中国、部分东欧国家。
理论上讲，增值税作为中央税更为合适；而在实践上，美国没有开征增值税，一些国家或地区将增值税作为中央税，同时有不少国家或地区的增值税由中央和地方共享。一国或地区的增值税征收和分配，更多是基于自身政治、经济和财政的历史与现实做出的选择。从我国现实来看，全面营改增后，省及以下地方税主体税种缺失，在短期内还缺乏适合做地方税且在收入能力上能够担当地方主体税的税种。增值税作为名符其实的第一大税种，为保证地方政府履行其事权和支出责任，将其作为中央与地方共享税是现实的选择，也难以避免。当前，我国增值税主要是基于机构所在地或生产地进行征收分配，这使得增值税划分存在严重的税源和税收背离，税收从欠发达地区向发达地区转移，经济发展水平更高的地区在税收划分中受益更多，增值税分配受益不公和不平衡问题突出；同时，按机构所在地或生产地进行增值税划分下，地方增值税收入的规模主要取决于投资和产出、经济和产业结构，在强烈的财政收入激励下，地方政府将会注重招商引资、上项目和扩大产出，倾向于鼓励为地方带来更多增值税的产业和行业的发展，从而助长重投资、轻效益，重数量、轻质量的粗放型增长模式，进而加剧重复建设、产能过剩，造成结构失衡、阻碍结构优化等。
为此，在增值税划分改革中，应基于政府间支出责任和财力分配格局需要、税收体系现状、增值税特征属性、受益的公平合理、对地方政府的激励等进行划分。具体来讲，在近期，继续将增值税作为中央与地方共享税，中央与地方的分配比例短期内仍采用50:50的方式，并根据地方税收体系建设的进展适时调整。在具体分配方式上，改变基于机构所在地或生产地原则，以征缴地征得的税收在中央与征缴地不同层级政府间进行划分的方式，实行国税局征税，征税后地方政府分享的部分，基于消费地原则和均等化原则进行分配，也即以全国征得的增值税收入（不含进出口环节增值税）乘以地方分配比例，得出全体地方政府总体应分配的增值税收入，地方增值税总收入在各省（直辖市、自治区）区间分配时，按照赋予不同的权重的地区消费、人口等因素，确定各地区在地方增值税总收入中分配的比例，进而确定各地最终应分配的增值税收入。各省（直辖市或自治区）增值税的地方分配公式如下式所示，其中
坚持将增值税由中央和地方共享，并基于消费地和均等化原则进行增值税分配具有诸多优势。其一，增值税立法权集中于中央，保持全国增值税制度相对统一，有助于维护全国统一市场，防止市场分割、促进地区间要素和商品自由流动，同时还使中央政府保留增值税这一具有宏观经济稳定和调节功能的政策工具，增强中央政府的宏观调控能力。其二，基于消费地原则并适度考虑均等化进行增值税横向分配，可以很大程度上消除地区间税收和税源背离，增强增值税地区间分配的公平正义，缓解地区间财力和基本公共服务供给的不平衡状态，促进经济、社会和政治稳定。其三，以消费地为主，同时考虑均等化等因素进行增值税分配，则一个地方的增值税收入主要取决于居民消费，这有助于激励地方政府去改善消费环境、增加居民收入等，改变原有货物劳务税分配方式形式的激励结构，消解重复建设、产能过剩和产业结构扭曲等问题，推动由高速增长向高质量发展的转变。其四，在基于机构所在地或生产地征收增值税、分配增值税的情况下，不少地方政府采取对企业缴纳增值税地方政府分享部分的一定比例返还企业的方式，展开税收竞争，以招商引资或留住企业，而以消费地为主要原则进行增值税征收分配，有助于消除地方政府滥用增值税返还优惠政策进行的引资竞争，促进企业实际税负公平和公平竞争，建立公平有序的市场秩序，以发挥市场在资源配置中的决定作用。其五，这一改革方案保持增值税作为共享税不变，立法和征管体制基本稳定，同时也是在营改增后保持中央与地方财力格局大致稳定的简便而有效的方法，有利于政府间税收划分改革的平稳运行。
在远期，可将增值税完全作为中央税，并降低增值税税率，同时前移消费税征税环节、实行消费税零售环节征收，扩大消费税征税范围、优化计税方式等税收要素设计，使零售环节消费税作为地方政府（主要为省级）的主体税种，弥补增值税划为中央税后所造成的地方政府收入减少。进而构建中央政府以增值税为主体税种、省级政府以零售环节消费税为主体税种、市县政府以房地产税为主体税种，企业所得税和个人所得税在中央与地方间共享，各级政府主体税种明确、税收划分规范简洁、激励相容、运行有效的政府间税收划分和分权体制。
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