景宏军 王蕴波/哈尔滨商业大学

 

内容提要：我国法治财政建设的推进，不仅要构建完善的财政法律制度规范体系，更要依赖于财政治理的法治化。以契约理念所强调的契约自由精神、契约平等精神、契约守信精神、契约救济精神为指引，构建财政治理法治化的机制基础，实现外部监督方式与内部自律手段的结合，才能够在我国财政现有“良法”的基础上带来依法理财的“良治”，在“良治”的过程中实现法治财政这一“良效”。

关键词：法治财政  契约精神  财政法治执行  财政法治监督

 

    2016年5月，财政部颁布实施了《法治财政建设实施方案》[财法(2016)5号]，该方案提出了2015-2020年我国财政法治建设的工作任务。这一方案的提出标志着我国财政治理进入了法治化的阶段，法治财政的建设有了系统工作目标与明确的实现日程表。

一、法治财政建设两阶段：从财政治理法制化到财政治理法治化

法治财政建设要实现财政治理法治化，在财政管理工作中实现“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的目标，这项系统性工作主要包括两个阶段：财政治理法制化阶段和财政治理法治化阶段^[1]。

财政治理法制化目标主要通过财政立法工作实现，围绕财政法律制度规范体系展开，为财政治理法治化提供依托，实现“有法可依”。由于立法工作主要是财政法律制度规范体系的制定与修订，所以，财政立法阶段可以叫做“财政治理法制化”阶段，这一阶段以财政法律制度规范体系的制定、修订、解释和废除为核心工作，以实现“有法可依”为工作目标。

财政治理法治化阶段主要进行财政法治实施，就是要把现有的财政立法成果应用到财政司法实践、转化为司法成果，将法治的理念贯穿财政治理工作，以法治的形式指引财政治理工作，用法治的标准衡量财政治理工作。财政治理法治化工作又可分为财政法治执行（以下简称法治执行）和财政法治执行监督（以下简称法治监督）两个方面，其中：法治执行要求严格遵守财政法律制度规范体系，这主要是对预算部门（单位）提出的要求，这项工作要做到“守法有责，守法有效”，其重点是财政法律制度规范体系的实施，以实现“财政法律治理化”为工作目标；法治监督工作主要是人大、财政、审计等相关监督部门的任务，这些机构依照财政法律制度规范体系对执行主体的工作进行监督和服务，按照法律秉公行事，做到“执法必严，违法必究”。财政治理法制化目标与财政治理法治化目标的比较见表1。

表1  法治财政建设两阶段比较表

法治财政建设阶段	主要实施主体	主要内容	主要工作目标
财政治理法制化阶段	人大、人大常委会及授权立法机构	制定、修订财政法律制度规范体系	实现有法可依
财政治理法治化阶段	财政机构、审计机构、预算部门（单位）	法治执行与遵守	实现有法必依、执法必严和违法必究

 

良好的财政法制化工作只是法治财政建设的一部分，因为财政立法虽然有一定的前瞻性，但法律条文相对于复杂多变的财政实践工作来说，是单薄和有限的，法治财政的实现还需要有力的财政法治化来保障。财政法制化阶段和财政法治化阶段前后相继，一般要按照“先法制，再法治”的流程；这两个阶段又互相支撑，法制化为法治化提供依据，法治化将法制成果变为司法实践，促进法治财政的实现。

在我国财政法制化方面，以《预算法》（2015年版）的修订为标志，财政立法工作已经取得了阶段性成果，基本形成了较为完备的法律、法规体系，立法内容涵盖财政体制、预算编制、政府采购、国库管理、国有资产管理等，财政核心工作都能够做到有法可依。因此，从我国法治财政建设的发展阶段来看，要从财政治理法制化阶段向财政治理法治化阶段转换，工作重心要从财政立法转向财政守法和财政执法，工作目标要从“实现有法可依”转变为“实现有法必依、执法必严和违法必究”。但天下之事，不难于立法，而难于法之必行，因此，接下来，如何将财政法律制度规范付诸实施并取得预期的效果，实现良法基础上的良治、良治基础上的良效，就有赖于财政治理法治工作的开展。

二、现阶段我国法治财政的特殊性

现阶段，我国法治财政的主要任务就是要将财政法制化阶段形成的法律制度规范贯彻落实下去，将立法愿景变成法治现实，实现立法的初衷。在法治财政工作中，财政法治化工作的地位更加突出，因为没有严格的法律实施，财政法律制度规范体系就会流于形式，立法的目的无法实现。同时，相对于财政治理法制化阶段，由于环境的多变性、执行主体利益的多元性，我国现阶段的财政治理法治化工作更为复杂、更为艰巨。这主要源于财政治理法治化的特殊性，这种特殊性只要表现在以下三个方面：

（一）法治化过程的强制性

财政治理法治化就是要依法理财，也就意味着至少到目前为止，我国财政治理工作的基础尚不是法治化的，财政治理中一定程度上存在按经验行政、人情行政的问题，有法不依、执法不严、违法不究的现象仍然存在，现有财政法律制度规范体系得不到执行，法规的严肃性下降，形成“财政立法与法治实践两张皮”的问题，影响了财政治理的权威性和正规性。这源于我国当前财政治理过程的强制性特征，即：财政治理没能形成严格、自觉尊法、守法的意识和习惯，内部自愿性较差，财政治理主要依靠外在约束，这导致执行主体与监督主体对于财政法律制度规范体系的遵从度与执行度不高、财政工作的稳定性与可预见性不强。

（二）治理主体的多元性

财政治理法治化是一项系统性工作，包括法治执行和法治监督两个层面，涉及到财政法治执行主体（以下简称执行主体）和财政法治执行监督主体（以下简称监督主体）两个主体。

从执行主体看，主要是各级各类预算部门（单位），它们是财政法治的直接践行者，受到财政法律制度的约束，这些部门和单位对于财政法律制度规范体系的理解程度和执行效果，直接决定着我国财政治理改革的成败与进程。由于各执行主体都有各自独立的利益，因此，在法治执行过程中，会存在一定程度上趋利避害的选择性执法。

从监督主体看，主要包括各级人民代表大会及其常务委员会、财政部门、审计部门等，它们依据现有财政法律制度规范体系，监督各执行主体的法治执行工作，着眼于维护财政法治的权威性，促使执行主体严格按财政法律制度规范体系行事。

执行主体的多元性加大了财政治理的复杂性，监督主体的多元性导致监督标准政出多门，难以形成统一的体制与合力。

（三）法治化发展的阶段性

财政治理是一项分阶段的、长期的系统性工作。在初期阶段，各执行主体对于财政法律制度规范体系的理解不透彻、执行不主动，财政治理主要依靠各监督主体的外在督促与监督，法治执行主体处于被动执行状态，财政治理处于“他律阶段”；经过一定时期的宣传、巩固之后，财政法治理念已经深入人心、固化为工作习惯和作风，并贯彻到财政工作之中，此时，各执行主体已经逐渐习惯并适应法治化的环境，执行财政法律制度规范体系的主动性和自觉性明显增强，工作的自主性、自律性提高，此时的财政治理进入到“自律阶段”。

综合以上三点，财政治理法治化的强制性要求要转化改革的视角，从加强自觉性入手进行改革；工作主体的多元性决定了自觉性的加强要各方齐动，谋求合作；发展的阶段性决定了各方自觉性的提高不能一蹴而就，要分步行进、动态管理。

三、契约精神与财政治理法治化

法治财政的实现要求多主体间的自觉遵守、通力合作，其效果的取得不仅要依靠监督主体的他律和外部监督，更应该靠执行主体的自律和主动自觉，只有双方能够自觉、自愿地执法和守法，财政法律制度规范体系的效果才能完美显现，财政治理法治化才能实现。而契约精神正是能够提高财政治理法治化效果的有力工具，因此，有必要借鉴契约精神，提升财政法律制度规范体系执行和监督的自觉性与主动性。

（一）契约精神的实质

契约是指依照法律订立的正式的证明出卖、抵押、租赁等关系的文书^[2]。这类文书是双方或多方在平等基础上签订的，具有法律约束力。合同双方或多方对于契约条款的积极认可、主动执行与全面信守就是契约精神。这种精神是民主社会的主流精神，也是民主法治形成的主要思想基础。它能够降低契约的运行成本、提高契约的运行效率。这种精神源于双方或多方之间对于契约的尊重、敬畏，同时这种尊重和敬畏能够进一步提升契约精神。

契约精神最初产生和发展于微观经济层面，个人与企业间的契约精神和守约行为能够促进交易的达成与实现，为市场经济提供良好的秩序，同时也奠定了法治的经济基础；在这种精神被引入到宏观经济层面之后，契约精神就上升至公法领域，对公权力产生有效的控制力，它能够通过对政府权力的制约实现政府运行的有序化。契约精神对于我国社会主义法治财政的构建和良性运转都有着积极的借鉴和促进作用。

（二）契约精神体系

契约精神是个系统的精神体系，一般包括：契约平等精神、契约自由精神、契约守信精神、契约救济精神。这四种精神同为一体，互相支撑，其中：契约平等精神是基础，契约自由精神是前提，契约守信精神是核心，契约救济精神是保障。具体如下：

1.契约平等精神

契约平等精神是契约精神的基础，这种精神是指缔结契约主体之间的地位是平等的，缔约双方平等地享有权利并履行义务，在契约范围内，彼此平等对待、权责一致，任何人都不能享有超出契约的特权。这种平等的基础奠定了公平有效契约达成的现实基础。正因为契约完美地体现了平等精神，才会在市场经济中被广泛采用，通过彼此平等协商，建立合意契约，双方单独履行各自的权利与义务，促进交易的实现。

2.契约自由精神

契约自由精神是契约精神的前提，这种精神是西方人权理念中经济自由精神的延伸。契约自由精神表现为多种自由决定权，这种自由决定权一般由三个方面构成：缔约对象选择方面的自由决定权、缔约内容决定方面的自由决定权、契约履行方式方面的自由决定权。在经济领域，这种自由决定权并不是没有任何限制的，它的履行需要在一定的规则之下，超出了既定的规则范围，这种自由决定权就是无效的，尤其是在宏观经济范围内。

3.契约守信精神

契约守信精神既是契约精神的核心，也是契约习惯上升为契约精神的伦理基础。在契约只是一种习惯的时候，人们订立契约源于彼此之间的不信任，当契约习惯上升为契约精神以后，人们订立契约的基础才是彼此之间的信任。当契约守信精神成为社会中的主流思想时，缔约者心中就会产生契约守信精神，这种精神的作用在于：促使缔约双方在订约环节不隐瞒、不欺诈，不恶意缔约；在履约环节诚实守信，忠诚履约，同时尽必要的可能履行照顾、保管等附随义务。契约守信精神是契约价值得以充分释放与实现的核心。

4.契约救济精神

“执行契约的义务在我，而核查契约的权力在人”。一般情况下，为了保障并实现契约的目的，契约中会有救济措施。契约救济精神是契约精神的保障，它是指在履约过程中双方通过相应手段在契约范围内实现对自己损失的合理补偿。当缔约一方因对方的行为遭受损害时，即可以提起违约之诉，让违约者要受到相应的制裁，让自己将得到相应的救济，从而维护契约的严肃性。

（三）以契约精神促进财政治理法治化

总体来看，我国财政治理法治化处于初级阶段，法治化程度不高、执行不顺畅、效果不显著。问题产生的主要原因是在法治实施中，各主体之间缺乏自觉合作的意识，彼此间合力不足。而契约精神所提倡的自由、平等、守信和救济精神对于我国财政法治化的提档升级有着重要的基础性作用。

1.以守信和救济精神促进财政法治执行

改革开放以来，财政治理的执行主体——各预算部门（单位）独立的法人地位得到了加强，各自独立的利益得以彰显，在预算执行中，为了各自利益的最大化，有时候会出现有法不依、执法不严等违约问题。因此，为了改变这种状况，我国近期进行了系列财政改革，从财政改革中权利分配的取向来看，改革的总体方向是集权，即：权利不断向上（尤其是向财政部门）集中。

这种集权改革的前提和出发点就是对下级——执行主体的不信任，不信任执行主体能够自觉自愿地执行财政法律制度规范体系，正是这种不信任导致执行主体的财政权力（包括：预算调整权、采购权、资金管理权等）被不断剥离和上收，形成监督主体和执行主体之间权力的畸形分配。对于各预算部门（单位）来讲，这种集中使原本应该拥有的预算权利不完整，形成其在法治财政进程中的弱势地位。

这种预算权力的长期缺失和弱势的地位导致执行主体的法律权力意识和责任意识淡薄，在对于财政法律制度规范体系的遵守方面缺乏积极性和主动性，把财政法律制度规范体系看作是一种外在的束缚，被动地执行财政法律制度规范体系，甚至出现“上有政策，下有对策”的“失信”问题；另外，当自身的权力被剥夺、利益被侵犯，执行主体出现不主张自身的权利、不寻求救济的“弃权”行为。这样，各执行主体长期的“失信”行为导致监督主体越发“惜信”，不断的“弃权”行为引起过度“集权”改革的深入，长此以往，双方将进入“失信——惜信——失信”的恶性循环。

契约精神所倡导的守信和救济精神能够改变执行主体“无信”、“违信”的状态，有效提升预算部门（单位）的主体意识，促使财政法治执行主体将遵守财政法律制度当作自己的本职工作，通过提高守法的积极性来促进财政法治实施。

2.以平等和自由精神优化财政法治执行监督

在我国财政治理法治化过程中，从地位上来看，人大、财政和审计等部门作为我国财政法规执行的监督主体，充当了外部监督者的角色、履行执法义务；各个预算部门（单位）是被监督主体，接受监督主体的监督。由于监督主体拥有财政法律制度规范体系的制定权、解释权和财政活动的定性权与处罚权，因此，监督活动双方的实际地位并不平等，监督主体处于优势和主动地位，被监督主体处于劣势和被动地位。长期以来（尤其是我国财政集权改革以来），出于掩盖自身的违法行为和保护自身利益的目的，执行主体会隐瞒、掩盖自己的违法行为，形成了监督主体与执行主体之间的博弈关系，“道高一丈、魔高一尺”的现象屡屡出现。这增加了财政法律制度规范体系的实施成本、影响了财政治理的效果。

对于监督主体来讲，契约精神所提倡的平等和自由精神能够优化监督主体和执行主体的关系，通过重申彼此的法理属性，明确职能定位，改上下级关系为平等关系，将监督主体过度集中的权力返还给各执行主体——授信，各执行主体变消极对抗意识为积极主动的合作意识——守信，最终改变其在监督主体心目中的形象——树信，这样就可以汇聚双方的目标、整合双方的思路，形成“授信——守信——树信——授信”的良性循环。

总之，契约精神为推进我国财政治理法治化提供了新视角，以契约自由和契约平等精神奠定法治化的基础，以契约守信和契约救济精神促进法治化的进程。从单纯追求立法的完整性转向执法的合规性和守法的主动性；从一味加强监督部门的权力转向双方各负其责；从不断向监督强度要效果转向注重通过双方的合作达成目标；从简单依靠监督主体执法转向注重执行主体守法；从完全依靠外部监督转向注重执法的内部自律。这样，构建我国法治财政的契约精神基础，在原有硬性执法监督的框架内，加入柔性监督、合作守法的内容。

四、构建法治财政的契约精神基础

如前所述，为提高财政治理的有效性，需要引入契约精神。按照契约精神的四个组成部分，可以分别从平等机制、自由机制、守信机制和救济机制等四个方面来优化我国财政治理法治化的契约精神机制。如表2所示。

表2  契约精神促进法治财政基本要素表

契约精神要素	目标	途径
平等精神	重构“有信可守”的分工体系	1.明确平等地位 2.形成互信机制，合理分工
自由精神	优化“有信能守”的能力体系	1.向执法主体合理授信 2.建设执法主体履信能力体系
守信精神	强化“有信要守”的约束体系	1.突出预算的契约地位 2.强化预算的契约刚性
救济精神	构建“有信敢守”的保障体系	1.实现双向监督 2.做实诉求机制

 

（一）重构平等机制以实现有信可守

在法治财政进程中，契约平等主要是指执行主体与监督主体双方的地位要平等。重构财政治理工作中的契约平等机制主要包括以下两方面：

1.明确各主体之间平等的法律地位

不论财政法治执行主体还是监督主体，都是政府的重要组成部分，承担政府赋予的不同职责，双方只是在执行财政法律制度规范体系时才会有业务领域的交集。但在这种交集中，双方的法律地位不是上下级关系、而是平等的业务主体，是在不同的领域进行合作的关系——执行主体执行财政法律制度规范体系，监督主体对执行主体的工作情况进行反映和监督，共同促进财政治理法治化水平的提升。对于监督主体来说，一方面要摒弃那种高高在上的心态，另一方面更要树立依法行政的理念，在法律的框架范围内依法行事、依法监督、依法处罚，在监督法治执行主体的过程中，为执行主体树立依法履约的榜样。

2.形成互信的机制

平等机制的完善需要形成互信的机制，即：各主体之间要建立起充分信任的关系，尤其要形成监督主体对于执行主体的信任，监督主体要充分相信执行主体的契约守信精神和履约能力。这种信任关系的建立有利于改变现有畸形的权力分配格局，有助于监督主体（特别是财政部门）将过度集中的权力还原，通过互信基础上的放权改革，将财政法律制度规范体系的执行权下放给各执行主体，这种做法，一方面，能够有利于构建契约自由机制，另一方面，有利于降低行政成本、提高行政效率。

只有明确各主体在财政法治化进程中各自的职权范围与责任范围，才能让各主体将守法、履约视作自己分内的工作，提高守法、履约的意愿和自主性。

（二）优化自由机制以实现有信能守

在微观经济主体层面，契约自由原意是指订约双方有自由选择权。在我国目前阶段，在财政治理法治化这一宏观层面引入契约自由精神，重点是要构建财政法治执行主体独立完整的财政权力体系，包括：收入权、资金管理权和支出权等，并充分尊重其实施这一系列权力的自由。这套自由机制的优化主要可以从授信（放权）和履信（用权）两个方面入手：

1.授信：赋予执行主体完整的自主履约权

作为预算部门（单位）来讲，其最基本的权利就是按期、及时、足额取得财政资金，并根据自身的需要管理财政资金，按照预算安排使用财政资金。但我国各预算部门（单位）目前这种权利是被肢解的，如：政府集中采购制度的实施剥离了预算部门（单位）的采购权，国库集中支付制度改革剥离了预算部门（单位）的资金管理权。

因此，要基于契约自由精神，给予预算部门（单位）完整的契约自主履行权，结合我国政府“放管服”改革，增强财政等部门的放权意识、管理意识和服务意识，让其明确这部分权力只是代行，在适当的时机必须进行放权，将预算流程选择、执行方式等方面完整的预算管理权重新赋予各执行主体，让它们真正成为各自预算的第一执行者、第一责任者。

2.履信：构建执行主体成熟的履约意识与履约能力体系

赋予执行主体完整的履约权、将其打造成为第一执行者只是第一步，接下来更为重要的是执行主体要善于、勇于使用这种权利，要能够承担第一执行者的责任。因此，要构建执行主体对于自身资产、负债进行全面管理的意识和能力体系。

首先，各个执行主体要拥有全面履约的意识。全面履行契约的意识是指执行主体能够认识到自身的责任、有愿意承担这种责任的意愿。这种意识是执行主体获得全面履约权的前提，通过长期有意识地教育、培养和分工设计，执行主体就能够充分认识到：严格按照财政法律制度规范体系履行自身的义务是与生俱来的一种责任。

其次，各个执行主体要拥有全面履行契约的能力。为没有履约能力的执行主体赋权，是一种不负责任的危险行为。从目前情况看，在集权改革的背景下，执行主体这种能力的取得要依靠财政等监督主体的授权，只有财政将上收的部分权利重新赋予各个预算部门（单位），它们的履约能力体系才能够健全和完整。

通过自由机制的构建，各执行主体能够做到有信必守，提高了守信、履约的能力。

（三）强化守信机制以实现有信要守

在财政治理法治化进程中，契约守信机制是核心内容，它主要是指各方要严格按照契约的内容履行各自的义务。强化守信机制要做好以下两方面工作：

1.突出预算的契约属性与核心地位

契约守信机制构建的前提是要有信可守，即：要明确什么是核心契约，这是守信机制优化的前提。在财政治理工作中，预算是对下一个财政年度工作的安排计划，是经过双方多次协商确立、并经过法律程序确定、具有法律强制效力的文件，是执行主体和监督主体双方之间年度财政治理工作的核心依据，从程序、内容等方面具备契约的属性。预算一旦经过人大的批准就形成了具有法律效力的文件，就是各预算部门和单位对政府和公众的承诺，具备严格的契约约束力，因此，要明确并突出预算的契约属性、突出预算在财政治理工作中的核心地位。

2.提高预算的契约约束力

各主体对于契约的遵守来自于两个方面，第一，契约机制自身所具有的强制力，即：要我守信；第二，各主体自愿遵守契约，即：我要守信。前者是对契约的被动遵守，即：被动履约，通过来自外在强制力约束实现，它通过提升执行主体对于契约的敬畏心，从而增强了履约的自主性，是一种自主履约，但这种约束力的持久性不足，效果也不持续；后者是对契约的主动自愿遵守，是一种自觉履约，它的效果稳定而持久。被动履约与自觉履约的对比见表3。

表3  被动履约与自觉履约的对比表

 

在各主体的自觉履约意愿不强的情况下，被动履约机制的形成主要依靠契约强制力的约束。短期内，要提高预算的契约约束力、维护预算的权威，只能通过设计“奖诚罚奸”的强制实施机制，才能达到各方守约的目的，形成契约习惯，从而降低预算松弛度，提升预算约束刚性；

在长期的被动履约之后，经过契约文化的培养，财政治理的契约习惯就会上升为契约守信文化，自觉履约机制形成，履约成为一种习惯和必然，被动守法变为主动自觉守法。

（四）构建救济机制以实现有信敢守

契约救济机制就是要对于在财政治理中正当利益受损的一方提供诉求的途径和利益保护的手段。主要包括以下两个方面：

1.做实诉求机制

长期以来，人大、财政和审计部门承担了财政法制监督的责任，各预算部门（单位）处于被监督的地位。在财政治理过程中，由于彼此实际地位的不对等，一旦出现监督主体不遵照财政法律制度规范体系行事、侵犯执行主体利益的情况时，执行主体一般都不会选择进行自我保护和救济，这种做法从短期看会损害执行主体的现实利益，从长期看会进一步固化双方不平等的地位，同时助长了监督主体乱行政、乱执法的违约行径。因此，要将执法主体的利益诉求机制做实，明确这种利益诉求不仅是一种权力，更是一种义务。

2.构建双向监督机制

财政治理需要监督，这种监督不应该仅仅是监督主体对执行主体的单向监督，还应该构建执行主体对监督主体的反向监督机制。因为，首先，在必要性方面，既然双方的地位是平等的，既然监督主体可以监督执行主体，那么，法治执行主体也应该有权对监督主体进行反向监督；其次，在可能性方面，在财政治理的过程中，执行主体是全过程参与的一方，对于这项工作占有充分的信息，是最适合对监督部门进行反向监督的。同时，也只有进行了反向监督，才能够形成良性的互动。

在做实诉求机制、构建双向监督机制的同时，还要形成完整的反馈渠道，让监督信息和合理诉求能够畅通地传递。

 

参考文献：

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