纪伟/辽宁省财政厅

关键词：全面绩效管理  现代财政制度  预算监督   

预算绩效管理是中国当前热门话题之一，之所以热门，是因为习近平总书记在党的十九大报告中提出：“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。由此，财政预算绩效管理定位在了现代财政制度的战略高度，具有了里程碑意义，它既是我国政府改革的方向，也是公共管理科学化的核心内容，它既是一场行政管理革命，也是一项财政领域的效能改革。

一、我国预算绩效管理实施现状

十六届三中全会以来，党中央和国务院多次提出要完善预算制度，推进预算绩效管理改革，提高预算资金使用效益和政府工作效率。预算绩效管理的提法，先后经历了“绩效评价”、“绩效管理”、“全面绩效管理”等多种提法。十九大报告中提出“全面实施绩效管理”是党中央在顶层设计上贯彻落实新《预算法》的重大决策，将之作为完善国家治理、转变政府职能的重要抓手。通过构建“全方位、全过程、全覆盖、全系列”的全面绩效管理体系，在预算管理各个环节全面树立绩效意识、体现绩效要求，提升财政政策的精准性、有效性，提高财政资源配置的科学性、合理性，推动提高公共服务质量和水平，推进新时代服务型、效能型和责任型政府的探索和创新，最终实现国家治理体系和治理能力现代化。

（一）财政部预算绩效管理工作开展情况

2012年7月，全国财政厅（局）长座谈会在北京召开。此次座谈会主题聚焦“预算绩效管理”，这可视为财政部向全国财政系统就绩效管理发出的“动员令”。此后，财政部在推进预算绩效管理改革方面做了大量卓有成效的工作，积极探索预算绩效管理，初步构建了绩效管理体系基本框架。在中央层面已经形成了以项目支出为主的一般公共预算绩效管理体系，并不断延伸和拓展。一是绩效目标管理已经覆盖所有中央部门的本级项目、中央对地方专项转移支付，以及部分中央政府性基金和中央国有资本经营预算项目。二是2018年财政部对绩效目标执行监控范围继续扩大，将覆盖中央部门所有项目。三是在中央部门对上年所有本级项目开展绩效自评的基础上，2018年财政部已扩展至中央对地方所有专项转移支付资金。四是将中央本级项目和专项转移支付的绩效目标随同预算批复和下达，使绩效与预算具有同等约束。五是建立重点绩效评价常态机制，统一安排对重点民生政策和重大项目开展绩效评价，部分评价结果已应用于预算安排和政策调整。六是以经济建设支出为切入点，有针对性地选取评估对象，采取重点抽评与第三方评估相结合的方式开展绩效评价，推动提升中央财政支出绩效。

当前，全面实施绩效管理进程正在加快，有关部门正酝酿出台全面实施预算绩效管理的制度办法，对全面实施预算绩效管理的总体要求、主要内容和保障措施进行部署。分行业、分领域绩效指标和评价标准体系，进一步扩大绩效管理范围，强化绩效成果应用，规范第三方绩效评价办法等一系列顶层设计正在抓紧制定中。

（二）地方财政部门预算绩效管理工作开展情况

各地财政部门在财政部的大力推动下，“花钱必问效、无效必问责”的意识不断增强，持续加快全过程预算绩效管理改革步伐。据统计，全国有23个省（自治区、直辖市）级财政部门单独设立了预算绩效管理机构。在人员配置方面，平均编制8人，最多的23人，最少的4人，黑龙江、福建等省还借助省财政厅预算评审中心共同完成绩效管理工作。在强化机构和人员力量的同时，各地区在预算绩效管理方面积极探索，在政策或项目事前评估、第三方绩效评价、绩效评价结果应用等方面，积累了一些成功经验。如：北京市财政局在原有财政支出绩效目标表的基础上，设计了政府投资基金绩效目标表，从填报内容到范围，都实现了与基金管理的高度契合；四川省财政厅在绩效评价方式上，着力推动“双轨并行，机构独立”的评价模式，即财政厅和省级部门同步开展绩效评价，第三方机构独立实施评价；云南省财政厅将绩效管理与透明预算相结合，建立绩效工作质量评分与考核机制，将考核结果运用于预算编审中。

二、辽宁省预算绩效管理改革实践

按照省委、省政府要求和财政部的统一部署，辽宁省从2012年起全面推进预算绩效管理工作，初步完成了政策制度框架和全过程预算绩效管理体系的搭建。

（一）预算绩效管理保障机制

1.组织保障。2011年，辽宁省财政厅成立预算绩效管理工作领导小组，并于2012年制发《关于明确我厅预算绩效管理领导小组成员单位及职责分工的通知》，明确厅内各单位职责分工，建立联络员制度，进一步健全省财政厅预算绩效管理组织体系和工作机制。2015年，省机构编制委员会办公室同意省财政厅设立预算绩效管理处。2017年，省机构编制委员会办公室同意省财政厅将预算绩效管理职能划入财政监察一处。

2.政策制度保障。一是强化顶层设计。2011年9月，辽宁省政府办公厅转发了省财政厅《关于加强预算绩效管理的指导意见》，明确了辽宁省预算绩效管理工作的指导思想、基本原则和主要内容，对推进辽宁省预算绩效管理工作提出了具体要求。二是健全规章制度。陆续出台了《辽宁省省级财政支出绩效管理暂行办法》《关于进一步做好省级预算绩效管理工作的通知》《辽宁省省级财政支出预算绩效目标管理暂行办法》《辽宁省省本级部门预算项目支出绩效目标管理办法》《省对下专项转移支付绩效目标管理暂行办法》《辽宁省省级财政支出绩效监控管理暂行办法》《辽宁省省级部门财政支出绩效评价工作规程》《辽宁省省级预算绩效管理结果应用暂行办法》，建立了涵盖绩效目标、绩效监控、绩效评价、结果应用各环节的管理制度，明确了省本级预算绩效管理的工作流程。三是完善配套政策。制发了《辽宁省省级财政支出绩效评价中介机构管理暂行办法》和《辽宁省省级财政支出绩效评价专家管理暂行办法》，规范对第三方机构和专家的管理。

3.宣传保障。一是以财政信息的形式向财政部、省人大、省政府、各市财政、各新闻单位全面、及时反映全省预算绩效管理工作动态。二是通过《辽宁日报》、《中国财经报》等报刊报道辽宁省预算绩效管理新闻，扩大重大事件的影响力。三是在省财政厅门户网站建立“预算绩效管理”专栏，向社会公开辽宁省预算绩效管理相关政策和工作动态信息，努力营造实施预算绩效管理的社会氛围。

4.配套措施保障。一是建立约束激励机制。将预算绩效管理工作纳入省直机关目标绩效管理考核体系,完善了省本级预算绩效管理工作机制。制发了《辽宁省预算绩效管理工作考核办法》，对各市预算绩效管理工作开展情况进行考核，建立以正向激励为主的奖惩机制。二是推进专家库和第三方机构库建设。初步建立省级预算绩效管理第三方机构库和专家库,提升预算绩效管理工作的权威性和规范性。三是推进信息系统建设。在现有的部门预算编制系统中增加绩效目标管理模块，实现绩效目标申请、审核、批复的系统操作，并将逐步研究实现全过程预算绩效管理的信息化。

（二）全过程预算绩效管理体系

按照财政部的有关要求，辽宁省初步建立了“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”全过程预算绩效管理机制，努力实现预算绩效管理与预算编制、执行、监督有机结合。

1.抓好绩效目标编制。预算绩效目标管理是全过程预算绩效管理的基础。一是逐步扩大项目支出预算绩效目标覆盖面。2017年省本级编制绩效目标项目1265个，涉及全部省直部门，涉及资金332.3亿元，占省本级项目支出预算的62%。实现了省本级重大专项和省直部门预算绩效管理全覆盖。二是着力提高项目支出预算绩效目标编制质量。按照《辽宁省省本级部门预算项目支出绩效目标管理办法》规定，绩效目标的编制要符合指向明确、细化量化、合理可行、客观匹配的要求，在绩效目标审核环节，绩效目标不符合要求的，省财政厅或省直部门要求报送单位及时修改完善，审核符合要求后，方可进入下一步预算编制流程。三是将项目支出绩效目标编制与省级预算编制有机结合。通过部门预算软件系统中嵌入预算绩效管理模块，将项目支出绩效目标的申报和审核与部门预算编制各阶段工作同步开展，使绩效目标成为编制项目预算的必要组成部分。四是主动接受人大监督，规范绩效目标批复。自2012年起，省财政厅每年将下一年度省本级预算绩效情况上报省人大审查，主动接受人大监督，绩效目标信息纳入省本级预算批复文件，随省本级部门预算一并批复。

2.以绩效监控约束预算执行。绩效监控是全过程预算绩效管理的必要环节。按照《辽宁省省级财政支出绩效监控管理暂行办法》规定，省财政厅组织省直部门对省本级纳入绩效目标管理的预算项目全部开展绩效监控，省直部门在二季度末、三季度末和四季度末分析项目预算执行数据信息，按照监控结果分析问题查找原因，及时整改。省财政厅配合省直部门对项目完成进度和绩效目标实现程度较差的项目及时采取措施予以纠正，并将绩效监控结果与当年预算调整和下一年度预算安排挂钩，督促部门强化预算执行，加快支出进度，提高支出效率。

3.加强项目支出绩效评价。近年来，省本级绩效评价范围不断扩大，绩效评价质量不断提高。一是扩大绩效评价范围。2017年，省财政厅会同省直相关部门对纳入2016年省级预算绩效管理的1164个预算项目开展了绩效自评，涉及资金412.6亿元，较上年增长36.5%。二是引入第三方机构参与评价。2017年，省财政厅选取省委省政府重视、社会关注度高，2016年全部执行完毕且以后年度能连续安排以及通过日常管理发现需要实施评价的16个项目进行了重点评价，涉及资金25亿元。其中：委托第三方机构组织实施重点评价项目7个，涉及资金4.2亿元。三是注重评价质量的提高。要求开展现场评价的项目资金占比原则上不低于50%；评价报告由财政部门加以审核，内容和质量不符合规范要求的退回修改；评价工作结束后，对第三方机构开展满意度调查。

4.强化绩效评价结果应用。绩效评价结果应用是全过程预算绩效管理工作的落脚点。一是评价结果反馈。绩效评价工作结束后，省财政厅以正式文件的形式，将绩效评价结果、绩效报告审核意见和整改意见反馈省直部门，督促其实施整改。二是报告评价结果。从2014年起，省财政厅将评价工作情况专题报告省政府，为其决策提供参考依据。同时抄报省人大，作为加强预算监督的主要手段。在2017年辽宁省第十二届人民代表大会常务委员会第三十五次会议上，共有17个省直部门涉及财政资金208.4亿元的451个预算项目接受了人大审查监督。三是评价结果与预算安排挂钩。将绩效评价结果和整改情况作为编制下一年度省本级预算的重要依据；对达不到绩效目标，或绩效评价结果较差且整改不到位的项目和部门，在安排资金时从严考虑。四是公开评价结果。省财政厅在公开政府预决算时，将预算绩效工作开展情况在省财政厅门户网站向社会公开，并要求所有省直部门将本部门绩效目标和绩效评价结果等情况随部门预决算同步公开。

三、存在的问题

预算绩效管理是一项长期复杂的系统工程，需要较长时间的持续推进才会收到明显成效。辽宁省预算绩效管理工作虽然取得阶段性进展，但要实现“全面实施绩效管理，使财政资金花得其所、用得安全”目标，还有大量工作要做。与广东、浙江等先进省份相比，辽宁省工作无论是广度还是深度都存在较大差距。

（一）思想认识不统一

全面实施预算绩效管理工作已经被提高到国家治理层面的重要位置，省委、省政府、省人大高度重视，省本级初步建立了全面实施预算绩效管理约束激励机制，省财政厅在宣传培训上做了许多工作，但在理念培养、舆论引导、法制约束、政策宣传等方面仍存在不足。预算部门工作人员对预算绩效管理理念和理论知识还缺少充分的认识和必要的学习，缺乏对预算绩效管理相关政策的详细了解，未将预算绩效管理理念融入日常业务管理工作之中，对预算绩效管理工作没有给予足够重视，忽视了自身对于预算绩效管理工作的主体责任，而将绩效工作视为财政部门新增加的工作任务。由于缺乏刚性的工作责任传导机制，被动应付的多，主动运用绩效理念的少，部分还存在抵触情绪，在完成预算绩效管理各项工作时流于形式。预算绩效管理工作由省财政厅一家主推，各部门推一步走半步的状态尚未根本改变。从全社会来看，树立预算绩效管理理念，形成“利用预算绩效管理手段督促各级政府部门认真履职尽责，提高行政效率，全面提升政府效能，增强政府公信力和执行力”的共识，塑造良好的社会环境等方面，仍存在着较大的提升空间。

（二）机构人员队伍建设不到位

全面实施预算绩效管理具有覆盖面广、工作量大、专业性强等特点，需要必要的机构和人才去推进和实践。省财政厅预算绩效管理工作人员配备十分薄弱，与实际需求相比明显不足，直接限制和影响了相关工作的开展。同时，在全面实施预算绩效管理的工作过程中，不仅需要对编报的绩效目标合理性进行审核，对项目运行情况实施监控，还需要在得到有关投入、产出和结果的测量信息之后，运用“成本效用分析法（CEA）”、“成本效益分析法（CBA）”等各种分析方法对数据进行一个深入的加工处理，对项目绩效开展评价，这就必然要求工作人员对管理学、经济学、工程建设等方面的专业知识有深入的了解，并且也需要结合实际对评价对象有深刻的了解。财政部门的现有工作人员主要以会计学、财政学、经济学、金融学等财经类专业为主，而管理学、信息技术、建筑工程等方面的专业技术人员较少,难以适应全面实施绩效管理工作的新要求。此外，审计部门正在将工作重点向绩效审计转变，其人员充足、专业性强，也对财政预算绩效管理工作造成挤压。人大对绩效的关注度越来越高，如何在政府与人大之间找到均衡点，大力助推绩效管理工作，仍有较长的路要走。

（三）绩效评价指标体系尚不健全

全面实施预算绩效管理工作的重点是绩效评价，绩效评价指标体系是推进财政预算绩效评价工作顺利开展的关键所在。经济合作与发展组织(OECD)将其定义为“一种用来测量那些难以数量化之物的数量价值”，它主要是为绩效评价内容服务的，其含义要明确、口径要一致，无论是横向还是纵向都应具有可比性。当前财政部已经初步建立了项目、部门以及财政预算绩效共性指标体系，行业指标体系尚在建立过程中，针对支出政策的绩效指标体系也还在探索。财政部要求地方“各级财政部门和预算部门开展绩效评价工作时，以《预算绩效评价共性指标体系框架》为参考，在其中灵活选取最能体现绩效评价对象特征的共性指标，也要针对具体绩效评价对象的特点，另行设计具体的个性绩效评价指标，同时，赋予各类评价指标科学合理的权重分值，明确具体的评价标准，从而形成完善的绩效评价指标体系”。目前，辽宁省在指标体系的建设方面还相对欠缺，没有一个系统化的阶段性成果。相关部门尝试性地建立并运用了一些绩效指标，但是，定性指标偏多，可量化的指标偏少，还没有建立一套科学、完整、严谨的数据指标体系可以针对投入、产出和结果等进行成本效益分析，不能够全面科学有效地反映绩效评价结果，难以在不同项目、不同部门之间进行比较衡量。审计部门在年度预算执行和其他收支情况审计时就曾经提出，一些项目的绩效评价结果质量不高，应用性不强，表现为自评结果与重点评价报告结论矛盾等问题，根本原因也是评价指标体系和评价标准设置的问题。

（四）绩效评价结果运用不理想

全面实施预算绩效管理的核心和归宿是在绩效评价结果运用，实现绩效评价结果的有效运用是保证全面实施预算绩效管理工作可持续发展的基本前提。虽然辽宁省现行绩效管理相关政策制度和新出台的各类专项资金管理办法中，均有提及“将绩效评价结果作为资金分配的重要因素”，要求财政部门和预算部门在预算安排时充分考虑绩效评价结果。但实际操作中，绩效评价结果运用的办法还不够明确，绩效评价结果运用的责任机制还不够健全，绩效评价结果运用的方式较为单一，绩效评价实际应用效果不够明显，对整个预算安排没有发挥应有的作用。同时，财政部门和预算部门在组织开展绩效评价工作中，重点放在查找项目违规问题，总结资金使用和管理工作经验方面，对项目的质量、成本、效益等方面进行的绩效评价考核不够。

（五）第三方机构培育相对落后

根据管理学价值中立原则，要较好杜绝评价主体的好恶倾向，必须建立完善的第三方参与预算绩效管理制度，只有这样，才能得到满足政策决策者认可的评价结果。“专业、客观、独立”是第三方参与预算绩效管理的重要特征，也是保证预算绩效管理科学开展的重要基础。第三方参与预算绩效管理能够拓宽社会参与渠道，有利于提高财政资金使用绩效评价的公信力、民主性和科学性，建立健全财政收支绩效的社会评价体系，推动服务型政府建设。虽然辽宁省初步建立了省级预算绩效管理第三方机构库和专家库，但是与成熟的第三方机构市场相比，还存在一定的差距，主要体现在：第三方参与机构主要以会计师事务所、资产评估所、工程造价所为主，机构类型仍显单一；第三方参与机构复合型人才储备不足，专业性支撑有待提升；第三方参与机构受环境约束影响，缺乏独立性；第三方参与机构在开展评价工作中的表现参差不齐，评价报告质量亟待提升。

四、对策与建议

按照财政部关于“着力提升财政资源配置效率，创新预算管理方式，全面实施绩效管理，强化绩效责任，硬化预算约束，不断提高公共服务质量和水平”的总体要求，本文针对上述全面实施预算绩效管理工作中存在的内部体系制约和外部配套机制不完善等问题，通过系统深入的思考，提出对策建议，以确保辽宁跟上全国步伐，让预算绩效管理真正成为加强财政管理的重要抓手，最终实现全面绩效管理工作目标。

（一）深化全面实施预算绩效管理理念

一是进一步加大宣传力度。充分利用新闻媒体、政府网络平台，切实加强舆论引导，广泛宣传全面实施预算绩效管理理念，积极树立全面实施绩效管理意识，不断提高全面实施预算绩效管理的社会影响力，有效引导社会各界主动了解预算绩效管理、参与预算绩效管理，为全面实施预算绩效管理共同营造良好的社会环境。二是建立权责明确的责任体系。各级政府首先要高度重视预算绩效管理工作，要将全面实施绩效管理工作视为各预算部门共同的工作目标，做到统一领导、权责明确、全面推进。财政部门负责总体规划、制度设计和组织实施，预算部门是实施绩效管理工作的责任主体，承担本单位和下属单位预算绩效管理工作。三是完善预算绩效管理考核体系。将预算绩效管理工作考核结果作为评价地区和部门工作的重要依据，研究建立约谈制度和问责机制，实施考核结果奖惩。四是深入推进预算绩效管理信息公开。加强信息公开工作的组织领导、建立信息公开的管理制度，完善信息公开的协调机制，将绩效目标、绩效评价等绩效管理工作信息主动向社会公开，接受社会监督。

（二）加强全面实施预算绩效管理队伍建设

一是完善预算绩效管理组织机构建设，设立专司机构，切实发挥财政部门拟定财政绩效管理政策制度和指标标准体系、组织开展全省重大财政政策和财政支出绩效评价，组织开展省本级财政支出绩效目标编制、审核、批复和绩效监控，组织开展省本级财政支出绩效评价及结果反馈、报告、公开、与预算安排挂钩等应用，指导下级开展财政绩效管理等职能作用。二是充实预算绩效管理工作人员。吸收一定数量的具有管理、建筑工程、信息技术等方面知识和实战经验的各类专业型人才从事预算绩效管理工作，以满足预算绩效管理工作覆盖面广、工作量大、专业性强等特点，为财政部门和预算部门全面实施绩效管理提供必要的人力资源保障。三是加强对绩效管理工作人员的业务指导和政策培训。通过专题报告、专业论坛、岗位培训等多种形式，使预算绩效管理工作人员熟悉预算绩效管理全过程各个环节的工作目标，准确把握工作流程和时间节点，熟练掌握实施绩效目标、绩效监控、绩效评价和结果运用等基本原理、政策法规和具体方法。

（三）完善全面实施预算绩效管理评价指标体系

一是合理分类绩效评价指标。根据指标的性质不同，将绩效评价指标进行分类，建立指标层级体系，其中包括定性指标和定量指标。定性指标是针对评价项目的效益性、公众满意度等进行客观分析来反映评价结果的指标。定量指标包括通用指标和个性指标。通用指标是针对所有部门或行业评价项目的绩效目标完成情况、资金管理情况、经济和社会效益情况等进行客观分析来反映评价结果的指标；个性指标是针对不同部门或行业评价项目的不同特点和具体目标来设置的特定指标。二是科学设定绩效评价标准。绩效评价标准的恰当与否直接关系到评价结论的正确性，要坚持客观性、公平性、公正性、合理性和可操作性的原则，将国家认可的行业规范、通用标准、质量标准、计量标准等作为财政绩效评价标准。不同类型资金的绩效评价标准都要设定相应的标准值，以实现不同类型资金的可比。三是统筹考虑建立绩效评价指标库。将绩效评价指标和评价标准纳入指标库管理，发挥绩效评价指标库支撑作用，有效应用于绩效预算编制、执行监控和监督评价等各个环节，同时保证绩效评价标准的一致性、公开性、透明性和有效性。

（四）实现全面实施预算绩效管理评价结果有效运用

一是研究和制定绩效评价结果应用管理办法。通过对绩效评价结果应用的基本原则、职责分工、工作程序、方式方法等做出具体规定，将绩效评价结果应用的各环节进行细化，对财政资金使用全过程及其效果进行客观公正的衡量比较和综合评判，建立结果反馈整改、结果报告、结果公开、结果与预算安排相结合机制。二是建立“评用结合、有评必用”的责任机制，在“评用结合”的基础上，实现绩效评价结果“有评必用”，推进财政部门和预算部门绩效评价结果有效运用。对已达到绩效目标，未全部使用的资金，应及时收回财政部门并统筹用于亟需支持的领域；对长期未达到绩效目标的低效无效资金，或绩效评价结果较差且整改不到位的项目，预算安排予以压减直至取消，并相应调整有关政策，使积极的财政政策更加聚力增效。三是纳入政府绩效考核范畴，提高评价结果应用的权威性。将绩效评价结果运用情况作为地区和部门的重要工作目标纳入政府绩效考核体系，作为领导班子和领导干部综合考评的重要内容，形成强有力的威慑作用。

（五）推进全面实施预算绩效管理第三方市场培育

一是进一步完善配套政策。建立第三方机构参与绩效评价的执业资格认证，取消不合理门槛；明确绩效评价的工作内容、工作过程、质量标准，对第三方机构参与绩效评价的各个环节和流程进行规范；明确第三方机构参与绩效评价市场竞争的执业操守和行为规范，促进绩效评价市场合理竞争和健康发展。二是加强对第三方机构的管理指导。通过“多形式、全方位”的业务培训，和搭建预算绩效管理交流平台等方式，引导第三方机构培养各类专业型人才，不断提升绩效评价执业水平，逐步推进第三方机构向专业化发展。三是财政部门或预算部门要随时掌握第三方机构参与绩效评价业务工作进程，通过采取不定期检查等方式对第三方机构工作开展情况实施质量控制，使第三方机构在独立自主实施绩效评价的基础上，确保绩效评价质量。

参考文献：

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