赵晔/辽宁省委党校;李俊池/悉尼大学

内容提要：2015年12月18日我国财政部下发了《PPP物有所值评价指引（试行）》(财金[2015]167号)对公共服务领域推广政府和社会资本合作模式进行规范和指引。物有所值评价在我国起步较晚，目前还处于初期发展阶段。而从制度层面来看，财政部颁布《PPP物有所值评价指引（试行）》还存在诸多不完善之处，本文对物有所值评价的现状、法理标准、完善对策进行了研究，以期对我国PPP制度的完善与发展有所裨益。

关键词：PPP  物有所值评价  法理标准  全生命周期

2014年以来PPP模式作为政府与社会资本合作的重要机制已经被我国地方政府普遍采用。伴随着PPP项目的不断增加，地方政府在PPP项目运作流程与立项程序之间的关系和顺序问题以及PPP模式的使用边界问题存在着界定模糊的状况。针对这样的情况，2015年12月18日我国财政部下发了《PPP物有所值评价指引（试行）》(财金[2015]167号)对公共服务领域推广政府和社会资本合作模式进行规范和指引。物有所值评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法。物有所值起源于英国的以节约、效率、效果为核心来实现资源合理运用的新公共管理运动，伴随着公共管理变革的加快，物有所值与PPP模式相结合则形成了物有所值评价，并成为了判断基础设施及公共服务项目领域在PPP模式和政府采购模式之间进行选择的主要标准。物有所值可以体现在多个方面，从交易的行为来看，其是受法律保护的合法市场行为；从买卖双方的权利来看，其都有各自设定的评价标准、期望目标及对自已的付出与收益进行价值衡量的权利；从交易结果看，买卖双方各自得到了“预期满足”的结果。物有所值评价在我国起步较晚，目前还处于初期阶段。而从我国的物有所值评价制度来看《PPP物有所值评价指引（试行）》仍然还有待完善，因此本文对物有所值评价的现状、法理标准、完善对策进行了研究，以期待对我国PPP制度的完善与发展有所裨益。

一、我国现有物有所值评价制度安排

我国物有所值评价的相关制度安排主要是通过2015年财政部《PPP物有所值评价指引（试行）》所作出的。指引共计六章四十条，分别从总则、评价准备、定性评价、定量评价、评价报告和信息披露、附则等方面对物有所值评价做了相应的制度安排。

1.评价流程。国际上对物有所值的评价分为事前评价和事后评价。事前评价用于决定是否采用PPP，事后评价则是检验PPP是否实现了物有所值。我国的物有所值评价主要为事前评价，工作的流程主要包括评价准备、定性评价、定量评价和信息管理等几个阶段。

2.评价方法。我国物有所值的评价工作以定性评价为主，对于定量评价没有做强制性的规定。物有所值定性分析采用专家评分法，主要包括确定定性分析指标、组成专家小组、召开专家小组会议、专家根据全生命周期整合潜力等6个基本指标和6个附加指标等进行分析做出结论。如果评分结果超过60分(含)，则项目可以采用PPP模式；否则直接进入传统政府采购模式。物有所值定量评价是通过比较PPP项目全生命周期内政府支出成本的净现值与公共部门比较值的关系来对PPP模式能否降低项目全生命周期成本进行判断，如果公共部门比较值大于全生命周期政府支出净成本现值，项目可以采用PPP模式；否则，直接进入传统的政府采购模式。

二、物有所值评价的法理标准

物有所值评价制度优劣与否的判断标准就是要明确引入PPP模式本身要实现的预期目标与价值取向以及达致这种预期目标的途径与程序是否具有可操作性等。PPP模式的优势是已经被国际经验所检验的，对于这一点是毋庸置疑的，但是在实际运行过程中，为了达到预期目标还需要谨慎处理一些可能存在的问题，否则实效会大打折扣。况且，在倡导与践行构建法治社会、法治政府、法治国家三位一体的法治中国的今天，需要我们对PPP物有所值评价体系与制度安排与我国的法治建设与法律体系相吻合。由此，需要我们对物有所值评价制度主要就以下几个方面进行理性分析：

1.物有所值评价应权衡好政府公共资本与私人资本的权益关系。PPP模式首先是政府公共资本与私人资本这两个平等主体间的私法意义上的合作关系，这意味着在合作的过程中无论是代表公共资本的政府还是代表私人资本的私人主体，其二者无论是在权利还是在义务上都应该应当处在对等的地位。但是，从实然角度看，政府与私人之间的这种合作关系又不完全跟一般的意义上的私法平等主体间的关系相一致。这是因为，一是从法经济学角度看，政府对公共资本是种代理关系，政府投资方式更容易不经济，从而导致资金使用效率下降。二是因为政府毕竟掌握公共权力，这导致政府公共资本与私人资本之间产生实质意义上的不平等关系，这可能使得因政府公共资本占主导地位而导致私人资本的合法权益无法得到应有的保障，也可能使得政府因公共权力存在寻租现象而导致政府公共资本安全性无法得到保障，使得公共利益受损。因此，物有所值评价制度安排中如何对政府公共资本与私人资本各方的合理权益进行权衡是值得我们关注的重要问题。如果这一问题得不到很好的处理，则PPP模式的优势就无法发挥出来，也不可能健康可持续的发展下去。因此，物有所值评价是PPP模式能否健康可持续发展的准绳和指挥棒，应该平衡好政府公共资本、私人资本的权益，从而使得基本的正义得以维持，通过制度安排使得政府公共资本与私人资本实现双赢。

2.物有所值评价应最大限度地提高资本使用效率。最大限度地提高政府公共资本与私人资本的使用效率是引入PPP模式的更高目标。我们知道，资本有其自身的基本属性和价值追求，即追求效益的最大化。详言之，就是用最小的成本在最短的时间里获得最大的收益。如何才能更好地实现这一点呢？迄今为止，既有人类智慧和经验历史告诉我们，市场化是优化配置资源和资本的最佳方式和途径。通过这只“看不见的手”，所有的资源与要素能够实现最有效率的配置和使用，获得最大的收益。由此，物有所值评价体系的制度安排同样也应遵循市场规律，要考虑如何充分发挥PPP模式下所投资本的效用，这样才能使得这种资本模式保持自身的生命力。从更宽泛的层面看，我们不应仅仅关注PPP模式自身的资本效率问题，还应当将具体的PPP模式资本置于与其他资本模式一起形成的整个资本中。如果这种模式的优势与效率是以牺牲其他资本模式的公平竞争和整个资本环境秩序的破坏为代价，那么这种PPP模式的正当性也将大打折扣。因此，这就要使得PPP模式下的政府公共资本与私人资本与完全私人资本一样，在投资前中后过程中始终保持审慎，并使得这种所投资本能与其他完全私人资本一样处于同等平等的竞争地位，在完全充分竞争中经过优胜劣汰的考验后赢得应有的地位，而应当避免因非市场竞争的因素干预导致与其他资本不平等竞争而产生不公平的胜出结果。

３.物有所值评价应最大限度地降低资本风险。我们知道，任何资金所关注的主要是两个方面：一是确保资金的安全性，二是实现资本效益的最大化。对于私人资本而言，其所有权人则会想尽一切办法实现其资本的安全性。然而，对于所有权与管理权分离的公共资本而言，作为管理者的政府能否像管理自己资产一样的谨慎来确保公共资产的安全性显然就不那么具有天然性了。PPP模式则是一种私人资本与公共资本的集合，其特性决定了这种模式独有的风险。因此，物有所值评价必须通过切实可行的制度安排和责任追究机制才能尽最大可能地降低资金风险，确保资金安全。比如，物有所值评价组专家成员应当实行利害关系人的回避制度，甚至要求引入异地评价专家来组成评价组独立进行评价，以确保作出客观科学的评价结论。另外，通过对物有所值评价组专家成员的工作程序的制度安排、权利保障以及责任承担、追责机制等安排，确保专家能够充分运用专业知识，依据客观事实，利用自己的职权，作出中肯、客观、科学的评价结论。

４.物有所值评价应具有可操作性。一切法律法规制度的生命在于实施，这也是其目的之所在。因此，物有所值评价制度安排也必须通过对在总则与分则之间、定性分析与定量分析之间的关系的充分考虑来进行权衡和设计。总则是整个制度安排的红线，对这个制度具有引领和指导作用。每一条一旦定下来后，后面的具体条款都必须与其精神和原则相一致，是其精神和原则的具体化和可操作性设计。从理论上讲，分则部分的具体条款自然是越具体详尽越有利于实践操作。但是，由于我们无法穷尽复杂社会现实中可能出现的所有情况，因此，我们又不得不在制度设计上留有余地和间隙，只是一个网，而不是一块毫无间隙的板。这些间隙部分就需要评估专家组成员通过自由裁量发挥作用的地方。从实践角度看，在实施过程中，首先适用分则部分的具体条款，当分则部分的条款无法适用时，则总则条款对分则条款起到补充遗漏的作用。由此，总则条款并非越多越好，只要是充分体现了所有所值评价制度的目的和导向即可。分则部分则尽量做到具体，从事前、事中、事后的程序都有一个明确具体的操作途径。整个过程任何可能出现的结果都有具体的途径来遵循。对于物有所值评价组专家成员的资格条件、组成方式、权利保障、责任承担等方面尽量作出明确具体的程序性规定。

５.物有所值评价应当有明确的申诉程序。俗话说，无救济无权利。任何制度设计的各方权益保障得以实现的重要途径就是给各方表达的机会。物有所值评价过程设计的利益相关人有很多，即包括私人资本所有人、公共资本代理人也包括其他利益相关人。而制度的设计中必须对申诉的渠道和机会给予考虑，这样当其中一方或几方对评价的结论不满意时可以有调整的可能从而保障多方的利益诉求。这样既符合现代社会法治的精神和理念，与我国倡导并践行的“法治政府”、“法治社会”、“法治中国”的“三位一体”法治建设进程相一致，又避免在物有所值评价过程中会产生严重瑕疵现象的发生，还可以树立物有所值评价及制度体系的威信和权威，进而促进PPP模式的健康可持续发展。

三、基于法理视角我国现有物有所值评价存在的不足

按照物有所值的法理标准，我国现有的物有所值评价主要存在着以下几方面的不足。

1.定性评价方法下主观性过强。定性评价是通过专家打分所得到的主观评价，而这种评价的效果与选取专家的结构、专业等特征以及打分指标密切相关。从目前定性评价的指标来看，指标体系涵盖了全生命周期整合潜力指标、风险识别与分配、绩效导向和鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、融资可行性6个基本指标和6个附加指标，但评价体系中并没有涵盖反应社会福利与外部影响的指标，这种指标的不全面导致了我们对公众的真实需求无法了解，对项目是否可达到与自然和谐发展的状况也无法评判。从评估的方法上定性评价通常采用专家打分制的方式来对PPP模式可行性、有利性、可达性进行评估，按照财金[2015]167号文件中第二十二条的规定“定性评价专家组的专业领域应该包括财政、资产评估、会计、金融等经济方面以及行业、工程技术、项目管理和法律方面专家等”，之后按照每个指标得分的平均值再乘以各自的权重的方法进行汇总评分。这样的评分方法的效果与专家学科特征、项目特征、专家人数等因素息息相关。由于专家受不同学科范围的限制，其只能对其熟悉的领域权威性判断，在其他领域的权威性则不高，而且在打分制下对口专家的打分还有可能成为最高或最低分被剔除掉。而从目前的PPP项目而言，多数项目为打包捆绑项目，因此其往往涉及多专业领域，因此对需求专家的数量比较大，但是对于多数地方政府而言专家群的数量却是极其有限的，而相关规定中对专家的人数以及专家标准和考核并没有做出明确规定，这些都影响了专家的评价质量。在这些因素的共同作用下增加了定性评价的主观性。

2.定量评价存在障碍导致无法具体操作。定量分析可以采用成本收益法和净现值评估两种方法，但从目前来看两种方法的具体操作难度都很大。从成本收益法来看，从收益的量化来看，在评估各个准备方案的过程中要评估每一项方案所产生的效益，但是很多效益如惠民的效果是很难通过货币的方式来具体表现出来的，这样就无法将其纳入评价体系中去。从成本的量化来看，政府传统投资的成本即公共部门比较值是由初始成本、竞争优势成本、转移风险和保留风险等多方面要素组成。如何识别、预测、评估各种各样的风险发生的概率与损失是最大的难题。从净现值的评价方法来看，其实行同样面临着很大的障碍。净现值法是按照预先在确定某种情况下的项目价值评估方法，是静态状态下的评估方法，这种方法假定通货膨胀、技术、价格、管理等方面保持相对稳定，按照贴现值来计算现金流量的现值来进行操作，因此在这种评价下折现率的确定则是评价科学与否的关键。但是在贴现率的设定中很难将不确定性很大的通货膨胀风险、技术风险、价格风险、管理上的风险等因素都考虑在内，这就导致了以此贴现率为基础所计算的净现值不能反映项目的真实价值。

3.我国相关数据体系的不完善加大物有所值评价成本。物有所值的定量评价下要将传统形式下政府采购方案的现值与采用PPP模式下方案的现值进行比较，通过筛选备选PPP方案，对各方案的成本与收益进行计算，同时还要评估方案引起的其他方面变动。这意味着物有所值评价需要投入很多的人力物力来收集数据、整理资料、进行统计计算，同时也对数据提出了很高的要求。从国际经验看，物有所值评价体系在日本推广效果好，主要原因就是日本国内各种数据体系本身比较完善，数据的真实性更高一些。而从我国的情况来数据体系呈现出不完善性。这种不完善为以下三个方面：一是真实可靠的风险数据和历史数据的缺乏；二是由于地域差异性的存在导致既有数据的适应性范围受限制；三是PPP项目的合同往往是长期性的，而时间越长导致不可控制因素将不断增加，这些将使得物有所值评价成本增加，同时也降低了物有所值评价的可靠性。而数据体系的不完善性又进一步提高了物有所值评价的成本。

四、我国物有所值评价的改进途径

为了更好的发挥物有所值评价对于PPP项目的规范的指引作用，促进我国PPP项目的良性发展，应该从以下方面入手对我国的物有所值评价进行改进。

1.物有所值评价要贯穿PPP项目始终。PPP项目的全过程中使用物有所值进行评估都是十分必要的。从国际经验看，物有所值评估被普遍地用于PPP项目的全生命周期，物有所值评价可以根据不同的阶段性特征、不同的目的和功能，选取差异性方法和程序进行相应的评价。如美国联邦公路管理局项目决策、采购和实施等阶段都使用定量评价；英国财政部将物有所值评价贯穿于项目群层级、项目层级、采购层级三个阶段；爱尔兰在项目详细评估、编制项目产品产出说明、评审社会资本响应文件、签订项目合的过程中进行四次评价；印度在可行性研究阶段、采购阶段进行两次物有所值评价。从我国情况来看也应该将物有所值评价贯穿于PPP项目的识别、准备、采购执行和移交等各阶段全生命周期。在项目识别阶段通过以定性评价为主的物有所值评价来选择具有潜在的PPP模式；在项目的准备阶段，通过定量为主的物有所值评价，来判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本从而决定能否采用PPP模式；在项目采购阶段，通过把合格候选社会资本的实际报价与PSC值进行比较对社会资本报价是否物有所值进行定量评价；在采购后期阶段通过对合同相关条款和政府支付责任的量化测评避免项目最终实施方案与前期论证方案发生重大调整；在项目执行阶段，通过对项目的绩效评价确保项目根据合同要求保质保量实施；在项目移交阶段，通过测算已有物有所值基础数据评价社会资本的绩效，形成最终的物有所值定量评价结果，从而判断项目是否要继续采用PPP模式。

2.完善物有所值评价定性评价指标体系。物有所值定性评价的核心内容就是评价指标。从国际经验来看，实行物有所值评价定性评价的各国评价体系都很完善，大多涵盖了数十项指标。如英国物有所值评价定性评价以可行性、有益性和可实现性为核心设计了项目群、项目、采购三个阶段对应的多个指标，而每项评价指标又对应问题清单；加拿大的定性评价共设立18项通用指标，具体应用时可以根据项目情况选择7-10个适用指标之后通过打分矩阵进行结果评价从而对采购模式的选择进行优化。因此我国应借鉴国际经验对物有所值评价定性评价指标进一步丰富。同时要考虑到我国PPP模式的特殊性因素，在设置指标时给予充分考虑。同时我国应当设计具有行业特点、科学适用的权重体系，从而提高评价结果的公平性和有效性。

3.逐步完善定量评估。定性评价和定性评价各有特点，定性评价具有模糊性，但是操作起来相对比较容易，而定量评价的结果更具体确定，但是操作难度相对更大。物有所值定量评价体系的发展与推广是需要时间的，不能一蹴而就。物有所值评价体系推广的初期，由于定量评估的细则并不完善，以此为标准强行推广，得出的评价结果其实意义不大。在此阶段主要应该以易理解、易操作的定性分析为主。伴随着评价体系的深入推进，无论是数据还是经验都在不断积累，此时可以采用更加准确的定量分析为主、定性分析为辅的评价模式。定量评估中指标的选择是关键，如果标准太高，从操作层面讲有可能会阻碍PPP模式的可持续发展。如标准太低，则起不到物有所值评价所应起到的作用。因此，需要在进行定量评估前制定之前要设计出有利于PPP模式健康可持续发展的系列量化指标。在量化风险方面，从国外经验来看澳大利亚、美国多采用公式化和仿真两种方法，但这两个国家已经具有完备的风险管理技术和实践的积累，而从我国的实际情况来看在此方面还处于十分不成熟的状态，因此无法直接采用与发达国家同步的方法，因此在过渡阶段可以采用简单的公式化风险定量方法对风险进行量化，伴随着项目风险历史数据和管理经验的逐步完善和成熟，在管理方法上再逐步采用高级风险仿真方法来进行风险量化管理。在项目折现率方面，从国外实践经验来看，不同国家折现率的选择呈现出明显的差异性，如英国财政部建议采用社会时间偏好折现率，而澳大利亚基础设施中心则建议采用无风险利率作为折现率。从我国的实际情况看，可以根据固定折现率和按项目情况来制定PPP项目折现率，其中固定折旧率可以根据政府的借贷资金成本或市场回报率来设定的。但同时由于我国PPP项目类型多样，项目的收益差别更大，可以先根据不同项目来设定不同的行业基准收益率，之后逐步进行完善。同时在推广定量评价模式的过程中还要充分考虑我国地区的差异，根据其在政府信誉、社会资本意向、社会公众的民心民意等各个方面的差异性，按照自身独有的特点开展包括风险分配与量化、竞争性中立调整、折现率的考量等定量的工作，同时做好物有所值定量分析的数据收集工作，为之后的深入量化评价奠定数据储备。

4.健全完善监督机制对PPP项目物有所值进行全过程动态检验。按照我国相关的法律制度规定，我国的PPP项目监管体系由行政监管、司法监管、行业监管、社会监管共同构成。但从实际监管体系的现状来看，现阶段我国PPP监管主要依靠政府行政监管，公众与政府之间的互通平台的缺乏导致社会监管形同虚设；基础设施和公共服务行业的自律性和组织性的缺乏导致行业监管起不到实质性作用；PPP相关法律的不完善导致了司法监管的滞后。为了更好的检验PPP项目是否实现了物有所值，应该完善监督机制，建立一个覆盖事前科学评价论证，事中严格执行决策，事后监督检查项目这样一个完整的生命周期链条，只有通过从监管主体来看，应该建立一个多元的监督主体体系，包括了上级主管部门、社会公众、跨地区组织专家组等多个主体。从监管体系上，要补齐目前监管体系的短板，发挥政府监管部门、行业主管部门、监察部门、司法机关和综合性独立监管机构等不同监管机构的协同作用。从监管方式上，要通过法律法规、PPP合同（特许经营协议）、政策引导、约束激励机制、绩效考核机制等多种方式对PPP项目参与方和项目获得实施全过程动态监管。

5.完善公平交易的市场规则和规范性文件。物有所值评价产生的基础是市场经济制度。因此市场的公平竞争原则也是物有所值评价体系发挥效能的基础，公平原则能够保证潜在供应商拥有相同的参与权，能够公平地参与竞争，而竞争的市场机制方面的建设则为双方提供了良好有序的机制。公平竞争原则对政府和社会资本都提出严格的要求，对政府而言要明确合作需求、评审标准以此来保证社会资本的权利。对于社会资本而言要建立诚信监督档案、提交准确无误的风险数据等等。从规范性文件的角度看，现行指南法规层级过低，还只是财政部颁发的试行规范，不具有强制性，因此应该从法律层面尽快出台更高法律层次的规范文件，从而使物有所值评价体系顺利实行。同时，物有所值评价制度设计应该进一步的细化，应当就申诉人资格、申诉的启动、申诉工作的程序等方面作出可操作的规定。

参考文献：

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