汪爱武/北京金凯伟业咨询有限公司
内容提要：十九大报告提出的“全面实施绩效管理”是对政府治理理念和方式的重大改革，影响深远。本文在对预算绩效管理演进、全面预算绩效管理内涵、第三方机构参与绩效管理进行回顾的基础上，从第三方参与全面绩效管理的意义、作用、不足出发，进一步分析了培育第三方发展的“土壤”以及第三方机构提高自身服务能力和水平等方法和措施。
一、引言
绩效管理率先兴起于西方的私人部门，20世纪70年代的“新公共管理改革”运动中被引入到政府管理中形成了政府绩效（Government Performance）的概念，成为了提高政府绩效、推动政府治理创新的有效工具。从20世纪80年代英国在撒切尔夫人的领导下开展的“雷纳评审”开始，到1993年美国克林顿政府期间国会通过的《政府绩效与结果法案》（GPRA,1993）,进入21世纪，政府绩效管理已为德国、法国、加拿大、日本、韩国等诸多国家所采用。
20世纪90年代开始，政府绩效管理作为一种新的管理理念和管理方式进入我国，中央和地方政府开展了行政、预算两个方面的绩效管理探索，衍生出目标责任制、社会服务承诺制、效能监察、效能建设、组织绩效评估等各具特点的政府绩效管理模式，形成了中央编办牵头的政府绩效管理、中央组织部“地方党政领导班子和领导干部综合考评体系”、财政部推动的“预算绩效管理”和“财政支出绩效评价体系”及部门自行开展的内部绩效管理等不同的绩效评估体系[1]。
作为政府绩效管理的重要组成部分，预算绩效管理是一种以支出结果为导向的预算管理模式，要求花尽量少的资金、办尽量多的实事，向社会公众提供更多、更好的公共产品和公共服务[2]。随着我国民主法制进程的推进以及公共财政体制的确立，社会民众参与社会治理的意识在觉醒并逐渐加强，建设人民满意的服务型政府成为了中国特色社会主义新时代我国行政管理体制改革的基本方向，这对我国预算绩效管理提出了更高的要求，全面预算绩效管理也在这样的背景下被提出。
二、我国预算绩效管理演进及全面预算绩效管理内涵
（一）我国预算绩效管理演进
粗线条地看，根据我国历次在中央全会中的提法，可将预算绩效管理分为“绩效评价”、“绩效管理”、“全面绩效管理”三个阶段[3]（见图1）。分别是：（1）十六届三中全会在推进财政管理体制改革中提出“建立预算绩效评价体系”；（2）十七届二中全会提出“推行政府绩效管理和行政问责制度”“建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制”；（3）党的十九大进一步提出“全面实施绩效管理”。
图1我国预算绩效管理演进历程
1.预算绩效评价阶段（2003-2008）
2003年中共十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”，同年，财政部以及广东、江苏等省开始探索预算绩效评价的制度建设。2004年，江苏省财政厅、教育厅和上海财经大学中国教育支出绩效评价中心，联合开展了江苏省义务教育、高等教育绩效评价试点。2005年，财政部发布《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》。这一阶段，我国的预算绩效管理从部门预算中的项目支出后评价起步，并开始出台制度规范绩效评价工作。预算绩效的后评价是这一阶段预算绩效管理的主要内容，且以项目的绩效评价为主。
2.预算绩效管理阶段（2008-2017）
2008年中共十七届二中全会提出了“推行政府绩效管理和行政问责制度”。2009年，财政部发布了《财政支出绩效评价管理暂行办法》和《关于进一步推进中央部门预算项目支出绩效评价试点工作的通知》。我国开始了大规模推进财政支出绩效评价工作，由项目支出试点性评价逐步推广到大批支出项目的绩效评价，由中央部门、省级财政绩效评价逐步推进到市、县级财政支出绩效评价。2012年，财政部出台《预算绩效管理工作规划（2012-2015年）》、《县级财政支出管理绩效综合评价方案》和《部门支出管理绩效综合评价方案》推动了预算绩效管理的逐步深入。2014年，第十二届全国人大常委会第十次会议表决通过《中华人民共和国预算法（修正案）》，把预算绩效管理上升到法律层面。
我国从预算绩效评价进入到预算绩效管理阶段，这一阶段初步建立了以项目支出为主的预算绩效管理体系，并且不断地延伸和扩展。从绩效管理对象来看，已覆盖项目支出、部门整体支出、政府财政综合支出、中央财政转移支付支出、公共财政政策等方面；从绩效管理机制来看，已形成绩效目标、绩效动态监控、绩效评价全过程跟踪管理；从绩效管理支撑平台来看，已搭建政策文件、指标体系、专家、第三方机构等资源库。为全面实施绩效管理奠定了坚实的基础。
3.全面预算绩效管理阶段（2017至今）
2017年10月，党的十九大报告提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理”，将绩效管理提升到一个前所未有的高度，标志着我国绩效管理进入了全面实施的新时代。2018年3月，中共中央办公厅发布了《关于人大预算监督审查重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，指导意见提出了预算绩效审查的重要意义、主要内容、程序方法和组织保障，强调对部门预算、重大项目支出、专项转移支付等支出决算要重点报告和反映支出预算调整情况、预算支出完成情况、资金使用绩效与政策实施效果情况。我国全面预算绩效管理进入实质阶段。
（二）全面预算绩效管理内涵
从绩效评价到绩效管理，预算绩效管理覆盖范围不断扩大、内涵不断丰富，相关的制度体系逐渐完善。但总体来看，当前我国预算绩效管理实践仍然处于起步探索阶段，“碎片化”特征明显[4]，表现为重分配轻管理、重使用轻绩效，绩效管理的意识依然薄弱；绩效评价结果约束性有限；财政部门单兵突进，未形成改革合力；绩效管理范围覆盖不全；区域间绩效管理发展不均衡；第三方绩效评价的市场不够完善；绩效管理机制、方法与技术等存在缺陷，绩效管理质量不高等现象[5]。在这样的背景下，十九大提出了“全面实施绩效管理”。目前，对于全面预算绩效管理中的“全面”，社会各界从不同的角度和层次给出了多种理解。总结起来，本文认为全面实施绩效管理包含全口径、全层级、全过程、全类别“四个全面”的目标和制度建设、工具方法、参与主体“三个全面”的支撑（图1）。
图2全面预算绩效管理目标与支撑
——“四个全面”的目标。一是全口径。逐步将绩效管理从一般公共预算向政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算的所有资金或支出项目延伸，实现对政府预算的全覆盖。二是全层级。针对当前我国80%的一般公共预算支出、80%的政府性基金和90%的社会保险基金支出发生在市、县、乡三级，要实现预算绩效管理从中央、省本级向市、县、乡的纵深推进，覆盖各级政府，凡是使用财政资金的单位和部门都应纳入绩效评价范围。三是全过程。覆盖预算资金运动的各环节，实现绩效目标管理、绩效跟踪、绩效评价、结果应用四位一体的预算绩效全过程管理，逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。对重大项目还要做好前期、中期和后评价等全周期的绩效管理。四是全类别。从项目支出绩效评价、向部门整体支出绩效评价、支出政策绩效评价以及政府绩效评价拓展，强化预算绩效管理的整体性、宏观性和前瞻性。
——“三个全面”的支撑。一是全面的制度建设。按照十九大报告提出的，推进全面实施绩效管理要抓住“规范透明、标准科学、约束有力”三个关键环节，依据相关法律、法规及管理办法，制订相对规范统一的绩效管理工作流程和操作细则，明确各相关机构和人员在预算绩效管理工作中的职责，规范操作程序和质量控制要求，建立与全面预算绩效管理相适应的制度体系。二是全面的工具方法。引入大数据、云计算、人工智能等现代信息技术，采用内部评估与外部评估相结合、全面评价与重点评价相结合等方式，逐步建立起第三方评价体系和评价结果运用机制，形成一套完整绩效管理闭环体系。以全面的方法工具，促进全面预算绩效管理的科学实施。三是全面主体参与。绩效管理不是财政部门一家的事情，也不仅是政府自己的事情。需要充分发挥人大、纪检监察、审计等机构的监督作用；需要充分利用专家学者、第三方机构的专业作用，提高评价结果的权威性和公正性；需要发挥媒体的宣传监督作用；需要通过公开公示、调查研究等形式让公众广泛地参与进来，形成全社会联动的局面[6]。
三、第三方机构的作用及其发展现状与问题
（一）第三方机构参与预算绩效管理
第三方机构是指独立的、非政府的第三方服务机构。政府通过第三方管理机制可以充分地利用各项社会资源，优化政府的对内管理、增强政府的技术力量、辅助政府对外的管理及服务，提高政府的管理质量[7]。同时，第三方机构剥离了政府的部分职能，由第三方公平、公正、公开地履行，有利于遏制腐败现象的滋生和推动简政放权的进程，有利于提升政府的公信力。
“第三方”的适用范围比较宽广，我国常见的第三方机构主要有第三方评估、第三方审计、第三方代理、第三方咨询、第三方检测/认证、第三方监理、第三方公共服务等[8]。第三方在预算绩效管理中也有着广泛应用，从1979年英国“雷纳评审”开始，世界各国预算绩效管理中都可以看到第三方机构的身影。预算绩效管理中引入第三方，打破了政府“既当裁判员，又当运动员”的局面，对于提升财政支出绩效评价的科学性、民主性以及公信力有着重要的作用，并且为社会公众提供了评价政府工作的机会和渠道，建立起了政府与公众沟通的桥梁。
（二）第三方机构在全面预算绩效管理中的作用
从绩效评价，到绩效管理，再到全面预算绩效管理，第三方机构始终伴随着我国预算绩效管理的发展。在预算绩效管理的不同阶段，第三方机构在其中发挥着不同的作用（图2）。
图3第三方机构在预算绩效管理中角色演化
在预算绩效评价阶段，第三方机构主要产生于高等院校，如2004年我国第一家政府绩效评估第三方专业研究机构“兰州大学中国地方政府绩效评估中心”，以及依托浙江大学、华南理工大学等高校成立的第三方评估机构。随后出现了专业公司型第三方机构[9]。这一时期第三方机构主要承担预算项目绩效后评价工作。进入绩效管理阶段，第三方机构在预算绩效管理中的角色从单纯承担项目绩效后评价向预算绩效目标制定、预算实施过程跟踪、预算绩效评价和预算绩效评价成果运用等全过程拓展。这一时期，第三方机构承担预算绩效管理的工作量、业务水平、参与程度都显著提升；专业公司型第三方机构发展迅速。总体来看，第三方参与作为一种独立、客观、公正的新型机制逐渐获得政府和社会的广泛认同，在预算绩效管理中也扮演着越来越重要的作用。
全面预算绩效管理阶段对第三方机构提出了更高的要求，如：第三方机构需要发挥好政府与公众之间纽带和桥梁的作用，要有更高的公信力；需要以信息技术等先进的方法和工具为支撑，具有更强大的信息收集和处理能力；需要有覆盖全口径预算、全层级政府、全过程管理、全类别任务的能力。随着全面预算绩效管理的深入推进，需要第三方机构数量和质量两个方面的快速发展，成为拓展和强化政府预算管理的重要力量。以数量和规模的扩张支撑实现预算绩效管理的全覆盖，以能力水平的提升实现预算绩效管理质量的提升，推动实现全面预算绩效管理目标。
（三）我国第三方机构发展现状与不足
目前，中央和大部分省市已建立起相对完整的“以财政部门为主导，以主管部门为依托，以单位自评为基础，以专家和第三方机构为载体”的预算绩效管理工作体系，第三方机构参与的范围与规模亦呈不断扩大的趋势。例如：广东省自2011年整体委托第三方开展预算支出绩效评价以来，已从试点阶段的4个重点评价项目扩大到2017年200个项目。7年来，第三方实施重点评价项目共494个，涉及财政资金8249亿元。经过十多年的发展，第三方参与预算绩效管理的范围和规模不断扩大，但从总体来看，第三方参与预算绩效管理的时间还较短，还主要集中在预算绩效评价等方面，无论是覆盖面、参与度，还是专业水平，离全面预算绩效管理的要求仍有很大差距。
1.适宜社会化第三方评估机构发展制度环境尚未建立。第三方参与机制的运行仍以自发为主，缺乏法律层面的保障。预算绩效管理中被评估政府部门对第三方评估机构开展绩效评价接受度不够，带来第三方信息获取困难、预算绩效评估结果约束力不足等问题，导致第三方机构在预算绩效管理中作用发挥不充分[10]。作为政府“委托人”和预算支出效益直接体验者的社会公众在预算绩效管理中参与不足，同时尚未建立起完善的公开公示机制，公众知情权难以得到保障。尚未建立从主体的资质信誉，到执业的规范以及结果的出具和责任承担等完善的第三方机构管理制度，行业发展缺乏必要的秩序。
2.我国第三方机构尚不能做到完全意义上的独立。主体独立是第三方治理的根基，但由于我国体制机制等外部环境，尚不具备完全独立型第三方机构发展的“土壤”。开展服务的咨询研究机构（官方智库）、科研机构、大学等基本都是国家财政拨款的事业单位，具有很强的政府背景，天然地损失了一定的第三方独立性[11]。对于专业公司型第三方机构，由于经费来源于政府，也可能损失一定的独立性。新型智库可持续发展的动力源自于民间，因此专业公司型第三方机构是未来第三方机构中最重要的力量，需要充分发挥其在全面预算绩效管理中的作用。
3.第三方机构数量和质量还明显不足。目前我国存在的第三方主体包括公民团体、媒体机构、学术机构、非营利组织、私营企业等。以第三方评估为例，孟志华等人将我国第三方评估的主体分为了专家学者型、专业机构型、评议代表型、普通民众型。其中评议代表型、普通民众型主要发挥监督作用，而专家学者型、专业机构型主要发挥自身专业化优势，支撑政府预算绩效管理工作。对应到第三方机构层面，高校/科研机构等学术机构与专业公司主导的第三方机构等是我国预算绩效管理中第三方机构的主体。与西方国家数量众多并且专业水准较高的非政府组织（NGO）相比，我国体制外商业化运作的非政府组织不仅仅数量不足，也缺乏应有的公信力和质量水准[12]。
4.专业化水平有待提升。专业性是第三方评估的基本特征。我国第三方机构发展时间还较短，专业公司型第三方机构发展时间更短，相关的经验和专业知识积累还较为有限。我国第三方机构中的高校、科研机构，目前主要是借鉴国际上通用的方法和手段来开展中国问题的研究，在开发适合中国国情的方法和工具方面的创造性还明显不足，尚未形成适合中国特点的预算绩效管理理论与方法体系。受资金短缺和人才缺乏等因素制约，我国专业公司型第三方机构的专业水平还很有限。
三、推动第三方参与全面绩效管理的对策建议
（一）有效培育第三方发展的“土壤”，推进全面绩效管理
1.有序推进全面预算绩效管理。应将推进全面预算绩效管理提升到提高推进国家治理体系和治理能力现代化水平的高度予以重视。多年来，我国预算管理改革稳步推进，部门预算、国库集中支付、政府采购、政府收支分类等改革基本完成，使得预算管理的科学性、规范性不断提高，为全面预算绩效管理提供了前提条件和坚实基础。应根据我国预算绩效管理发展现状，制定我国全面实施预算绩效管理的路线图，从制度建设、能力提升、主体参与等多个方面，系统谋划、有序推进实现全口径、全层级、全过程、全类别的全面预算绩效管理目标。
2.转变政府理念，建立第三方参与的理念。一是加大第三方治理理念在行政系统内部及社会中的宣传力度，让政府工作人员和公众了解第三方参与的必要性，推动全社会在第三方参与问题上达成共识。对政府相关部门和工作人员要形成问责制度，逐步实现预算绩效管理与官员的薪酬和晋升挂钩，以促使政府官员和工作人员转变行政管理意识，形成对公众负责的行政工作理念。二是全面预算绩效管理的最终目标是推动建设人民满意的服务型政府，应通过公开公示以及公众参与等方式建立起政府与公众的全面“联系”。当前，我国预算绩效管理相关的公开公示制度正在逐步推进。如2017年财政部选择10个部门的10个重点项目列入中央部门预算草案，报全国人民代表大会审查，并随部门预算对社会公开。未来需要进一步完善公开公示制度，加大向政府、人大、政协的汇报力度；加大与审计等部门协调、沟通力度，推进绩效管理纳入人大审议内容和审计监督范畴；加大绩效信息公开力度，试点公开的范围扩大到更多的部门和财政资金[13]。可通过网络平台等，进一步畅通公众参与预算绩效管理的渠道，让公众成为预算绩效管理实施和监督的重要力量。三是制定第三方参与预算绩效管理的法律法规。尽快制定第三方参与预算绩效管理的法律和规章制度，让第三方参与成为一项长期稳定的、有法可依的工作[14]。强化第三方机构，尤其是专业公司型第三方机构在预算绩效管理中的作用，培育形成若干有公信力的社会性第三方评估机构。可以参考美国政府在1993年推出的《政府绩效与结果法》和《以绩效为基础的组织典范法》，明确和保障第三方机构在政府绩效评价中的主体地位，保证第三方评价工作的独立性，不受被评价对象等利益相关群体干扰。
3.推动第三方机构提升专业水平。一是优化第三方参与预算绩效管理的资金支持机制，提升第三方机构的独立性，支持专业公司型第三方机构的发展，培育独立型、具有公信力和专业性的第三方机构。另外，还可以鼓励社会成员和组织对第三方评价组织进行资助。二是通过外部引进和内部培养两种途径加强第三方机构预算绩效管理相关人才队伍建设，形成高水平的第三方评估专家队伍。强化对大数据、人工智能等信息技术在预算绩效管理中的应用，创新预算绩效管理工具和方法。开展中国本土化的预算绩效管理理论和方法研究，形成适合中国国情的全面预算绩效管理理论和方法体系。加强预算绩效管理领域“政府-高校/科研机构-专业公司型第三方机构”合作，集聚各方专业力量，形成合力。三是提升第三方评估的规范性。给予第三方评估一定的探索时间，在条件成熟的时候适时出台相关第三方参与预算绩效管理的法律法规。可借鉴第三方审计的工作思路，制定第三方参与预算绩效管理的法律依据和制度标准，对第三方主体的要求、执业操作规程、结果管理及责任承担，等作出明确的要求。建立第三方信用评价和管理制度。推动成立全国预算绩效管理行业协会，加强行业自律。
（二）第三方机构要快速提高服务能力，助力全面绩效管理
1.提高认识水平，创新辅导培训体系及评审方法。首先，第三方机构需要不断加深对绩效管理工作的理解和认识，消化和吸收不断更新的绩效知识和理念、结合丰富的工作实践，归纳总结出深入浅出的培训体系，辅导预算部门逐步提高绩效管理认识水平；其次，第三方机构需对预算测算、绩效目标编制和审核方法进行研究，不断丰富指标库、创新编制和审核工具，逐步解决预算部门“谈绩效色变”的难题。
2.提高绩效关系分析能力，创新预算绩效评价定性和定量工具。探索把财政支出的产出归集到可比较的单位产品，通过收集成本数据和绩效标准，并进行不同地区乃至不用国家之间的对比分析来评价实施效果。将大数据、人工智能等新理念、新方法运用到预算绩效管理中，通过创新预算绩效评价定性和定量工具和方法，提高预算绩效管理相关分析能力。
3.提高自身规范化水平，创新绩效管理服务模式。第三方机构需要加强行业的标准和规范研究，提升第三方参与预算绩效管理的规范化和标准化水平，推动第三方在预算绩效管理中发挥作用。不断提高绩效管理信息化水平，以“互联网+”推动第三方参与预算绩效管理服务模式创新。
参考文献：
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