杨良初 万晓萌/中国财政科学研究院
内容提要：随着我国现阶段人口老龄化程度日益加剧，人民生活水平和要求的逐步提高，健康养老产业在国内的发展受到了越来越多的重视。本文旨在探讨政策性融资在促进健康养老产业发展中的必要性，对健康养老产业政策性融资的现状及问题进行深入分析，并据此提出了相关政策的改进建议。
关键词：健康养老产业 人口老龄化 政策性融资 养老产品
中共中央、国务院印发的《“健康中国2030”规划纲要》，就如何促进健康养老产业发展强调：“充分调动社会组织、企业等的积极性，形成多元筹资格局。”以往我国的养老行业的资金筹措，多是以依赖政府财政为支撑，“十二五”以来，国家大力引导和鼓励民间资本进入养老服务领域，形成了政策性融资和市场化融资相结合的融资模式。虽然市场化融资潜力巨大，并在一定程度上促进了健康养老产业的快速发展，但养老服务产业又是一项较为特殊的行业，具有一定的公益性质，尤其传统养老服务业利润空间小，这就决定了政府相关政策的引导和政策性融资在健康养老产业发展中具有十分重要的作用。
一、健康养老产业政策性融资的必要性
健康养老产业是在传统养老服务业的护理、保险和医疗的基础上，以老年人服务为中心，集合老年消费、医养结合、娱乐、旅游和金融等方面的内容，延展形成的为老年人提供各类健康服务的活动总称。党的十九大报告明确指出，社会保障需要在经济发展中实现“病有所医、老有所养、弱有所扶”的目标。因此，加快城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度的完善，扩大社会养老服务体系，引导和促进养老服务产业向健康养老产业的转型升级，是我国未来经济建设中不可忽视的一项工作。然而现阶段健康养老产业的建设与发展，主要还是依靠政府财政的财力支持，所以政策性融资在吸引民间剩余资本投资、引导社会资本促进健康养老产业的发展和维护健康养老产业的市场环境等方面起着十分重要的作用。
(一)构建市场，助力健康养老产业发展启航
根据2000年和2010年的两次人口普查，我国人口老龄化平均水平已由6.7%上升到了8.7%，2016年达到16.7%，人口老龄化问题日益加剧，随之而来的，就是养老服务市场的发展速度加快。老年人的消费需求一般多为服务型消费需求，即以健康养老产业中的医疗服务、日间料理服务、精神慰藉服务、保险服务等方面为主。但是随着我国人口老龄化程度的发展，养老服务市场明显出现了供不应求的现象，仅养护人员的缺口就达上千万。此外，伴随经济发展和养老观念的转变，仅涵盖护理、医疗等项目的传统养老产业逐渐向包含护理、娱乐、金融等多元要素的健康养老产业转型发展。在当下健康养老产业尚未形成完整产业链的起步阶段，政策性融资作为具有导向性的融资方式，为扩大在引导传统养老市场向健康养老市场转型，构建完整的健康养老产业链的方面具有指导性的作用。
(二)降低门槛，吸引民间剩余资本积极投资
传统的养老产业主要就是依靠政府社会养老金的划拨和政府财政支出预算取得融资来源，以基础护理、保险和医疗为中心的传统养老产业，因其非营利性的特征，很难吸引到社会资本的投资，因此政策性融资的支持就是必不可少的。现阶段健康养老产业虽然在传统养老产业的基础上，添加了更多个性化较强的服务，并且在人口老龄化日益加重、市场供不应求的情况下具有十分良好的发展前景，但由于养老产业周期较长的原因，在其起步阶段的利润率依然是远低于市场上的其他行业，这就导致了社会资本在进行行业选择的时候不会太多考虑到健康养老产业的投资；尤其对于一些资本金并不充足的中小企业，健康养老产业的基期投入，例如土地和房产的成本非常巨大，如果没有政府政策性融资的补偿，社会资本可能会由于难以承受过高的进入门槛，而放弃投资选择。因此，一些政策性融资方式，如养老机构的公建民营、非营利性组织企业所得税优惠和水电费优惠等，在帮助社会资本投资健康养老产业的初期降低成本，降低健康养老产业的进入门槛方面，起到了非常重要的作用。
(三)合理配置资源，促进健康养老产业全面发展
在我国，健康养老产业还属于初步发展的阶段，养老产品数量远不如美国，养老地产发展远不如日本；健康养老产业的发展结构不均衡，民营企业更偏好于投资效益显著、利润率相对较高的养老机构和智慧型健康养老产品，社会资本基本都集中于这几类高端养老产品，对于我国大多数选择居家养老和社区养老方式的老年人而言，提供日间料理服务和社区养老基础设施建设的企业相对较少。根据十九大加强社会保障体系建设的要求，结合国务院发布的《关于制定和实施老年人照顾服务项目的意见》，大力扶持和鼓励专业服务机构为居家养老的老年人提供日间料理、医疗保障和精神疏导等服务，是提高保障和改善民生水平的重要任务，这就需要通过政策性融资的方式，在中央资金的引导下，地方加大投入力度，在切实保障每位老年人基本养老需求的前提下，合理配置资金在健康养老产业中的流向，提高居家养老和社区养老的老年人生活水平，促进健康养老产业更加全面的发展。
(四)促进金融模式创新，加强资金监督与管理
作为一项关乎民生福利的产业，健康养老产业的资金利用必须受到有效管理与监督。以往许多养老机构在借由政府的税收优惠、财政补贴等政策取得资金后，并没有加以有效的利用，而是私自挪作他用，造成了养老资金的使用效率低下和资金的流失。PPP融资模式作为现价段健康养老产业重要的融资方式之一，利用政府与私人组织之间的合作，在降低民间资本建设和经营成本的同时，使得政府能够参与其中，并且更好的参与对项目资金的监督与管理，也为养老服务质量的提升，提供了更好的条件和保障。此外，利用政府信用担保的方式为企业融资提供平台的模式也在近年来得到了发展，政府成立的信托平台也是一种对融资企业的监管机构。不断完善健康养老产业的金融模式，充分利用政策性融资有效维护健康养老产业市场环境的作用，有利于政府对民间运营资本的选择和监督。
二、我国健康养老产业政策性融资现状
健康养老产业政策性融资包括政府相关政策规定的针对养老企业和项目的土地支出优惠、税收优惠和相关费用等的减免，以及其他政策规定给予养老企业的财政贴息、信用担保和政策性银行贷款等内容，具体可以分为直接政策性融资和间接政策性融资两个方面。
(一)直接政策性融资
直接政策性融资可以直观有效地增加健康养老企业的资金来源，或者直接减少健康养老企业的经营支出，主要体现在对健康养老企业土地支出的一些优惠政策、税收优惠和相关费用减免等方面。《老年人权益保障法》规定国家通过基本养老保险制度和基本医疗保障制度来完善我国基本养老体制，使得“老有所养、老有所医”能够实现；2009年财政部、国家税务总局在《关于非营利组织企业所得税免税收入问题的通知》中，明确了养老院等非营利组织取得的捐赠收入、补助收入、利息收入和按国家规定收取的会费等收入均不再征收企业所得税；2013年，国务院颁布了《关于加快发展养老服务业的若干意见》，提出在地方政府制定城市详细规划时，必须按照人均用地不少于
(二)间接政策性融资
间接政策性融资是通过贴息、信用担保、政策性贷款等方式，为健康养老企业在融资过程中遇到的困难提供解决方案的财政政策，间接政策性融资有利于一定程度上引导健康养老市场的配置方向和民间资本的介入，比如各类国内外专项基金、政策性银行贷款、财政贴息和信用担保等。2013年国务院下发的《关于促进健康服务业发展的若干意见》中指出，各地方政府应通过设立专项资金和产业基金的方式，培育、支持老年人、残疾人专用保健用品、康复辅助器具的研发生产，并在此意见的指导下，2015年8月湖南省成立了全国首支健康养老产业投资基金，采用PPP模式，在政府资金引导的基础上，广泛带动民间资金和其他金融机构的资金，致力于打造湖南省健康养老产业的品牌型企业；民政部2015年出台的《国家开发银行关于开发性金融支持社会养老服务体系建设的实施意见》明确了国家开发银行贷款将在社区居家养老服务设施建设项目、居家养老服务网络建设项目、养老机构建设项目、养老服务人才培训基地建设项目和养老产业相关项目等五个方面向健康养老企业提供重点支持；2016年《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》提出：通过政府补贴来促进老旧小区和老年人家庭的无障碍改造，方便老年人的日常生活。
总之，现阶段我国健康养老产业的政策性融资在市场上仍然占据着重要的位置并起到了一定的引导作用，各地市根据中央出台的政策和意见，结合各区域的不同状况，逐步颁布一些地方性政策及设立地方性投资基金。以北京市为例，北京市政府在关于养老服务设施建设、养老机构公建民营、居家养老日间照料中心、推进医养结合、居家养老护理人员培训和养老助餐服务体系建设等方面提出了具体的政策性融资规定，如养老机构提供养老助老服务补贴的规定，在养老服务领域发展政府与社会资本合作模式的实施方案等。
三、健康养老产业政策性融资存在的问题
根据凯恩斯的政府干预主义我们可以知道，由于不完全竞争、信息不对称和产品外部性等原因，市场本身并不一定能在价格机制的引导下，合理高效地进行资源的配置，因此会产生公共产品供应不足的缺陷，这就需要政府干预来对市场失灵的方面进行调节。现阶段的政策性融资在对健康养老产业市场进行调节的时候，主要在市场的区域发展和产品供给方面存在着不均衡的问题，同时，在健康养老PPP项目方面的监管力度有所欠缺。
(一)区域资源配置调节不均衡
政策性融资作为政府引导民间剩余资本进入健康养老产业并正确地进行投资的重要方式，应在均衡养老服务产业市场资源分布的基础上，推动传统养老产业向智慧健康养老产业的升级转型，促进健康养老产业的快速发展。现有的政策性融资方式，虽然在一定程度上为健康养老产业的发展提供了必要的融资环境，但是并没有在促进健康养老产业快速发展的同时，充分发挥财政统筹各地资金使用的作用，没有做好均衡市场资源配置的工作。
养老产业作为具有外部性的准公共产品，一直以来都是依靠政府财力支持养老产业的发展，提供养老服务产品，并且养老服务主要作为地方政府的事权范围，大部分支出责任都由各个地方政府承担。然而，因为各地经济发展水平不一和各地方政府财力状况相差较大等原因，健康养老产业在各个地方的政策性融资环境和发展具有层次不齐，极不均衡的特点。比如，北京、上海、广州等经济发展状况较好的地方，对建设养老服务机构的补贴可以达到每床上万元的标准；而河南、山东、湖北等经济发展相对缓慢，但老年人口数量并不少的地方，建设养老服务机构的补贴每床只有几千元的标准。
(二)养老产品扶持项目不均衡
在对现有政策性融资的现状进行研究分析的基础上，我们可以知道政策性融资主要在为养老机构的建设提供土地优惠政策、支持养老机构的公建民营、减免养老服务企业的税收费用和相关行政性收费、降低养老企业日常支出、提供养老服务相关贷款等方面出台了大量相关政策，但是在居家养老产品的开发、养老金融产品的创新和政府信用担保机制的利用等方面的支持力度还有所欠缺。
现阶段我国老年人大部分仍然选择传统的居家养老的模式，机构养老等方式虽然具有较好的发展前景，政策性融资也在机构养老方面提供了大力的支持，但在传统思想还没有改变并且很难在短时间内改变的情况下，做好居家养老服务产品的开发和设施建设，需要通过政策支持来进行引导，但是现在并没有政策性融资支持。此外，金融创新作为能够对健康养老产业市场进行监督管理的融资模式，应当在政府制定相关政策时受到足够的重视；然而，政策性融资在推动金融支持养老服务发展上，虽然国家开发银行设立了一些养老项目的贷款，但是符合申请标准的企业相对较少，由于其他各银行的状况和产品不一，且因养老服务机构大多是非营利性组织，养老服务项目贷款相对严格，使得部分养老企业无法通过正常抵押方式获得便捷的银行贷款。
(三)缺乏对健康养老PPP项目的跟进监管
自2015年国务院发布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》以来，PPP项目作为养老产业新的融资模式，为解决民营养老企业“融资难”的问题提供了新的途径。然而，根据财政部全国PPP综合信息平台项目库的统计，第1期季报显示
四、健康养老产业政策性融资的建议
2017年2月，工业和信息化部、民政部、国家卫生计生委印发的《智慧健康养老产业发展计划(2017-2020年)》中规划了我国建设智慧型健康养老产业发展的思路，以及国家健康规划提出的“普及健康生活、优化健康服务、完善健康保障、建设健康环境、发展健康产业”目标，在2020年培育100个以上的养老服务行业知名品牌，这些健康养老产业发展将离不开政府政策性融资的支持。因此，需要进一步完善与加强政策性融资制度，确立政策性融资的保障体系，出台更加详细的政策规定。
(一)立足区域均衡，统筹资源配置
针对各地方经济发展水平和政府财力状况的不同导致的养老服务产业在不同区域间发展程度的差异，建议在考虑养老服务是央地共有事权的基础上，增加中央对经济水平较差，老年人口较多但健康养老产业发展较慢的地区的补助，以弥补经济水平较差地区和经济水平较高地区间养老服务业的差距。制定各地区间的帮扶政策，将健康养老产业发展较快地区的可参考复制的优质养老项目，比如一些经营较好的养老机构和养老地产项目等，通过政府部门间的对接和沟通，引入发展速度慢地区，并由地方政府提供信用担保，确保养老项目的精准落地。
(二)增加对居家养老服务企业的补贴
建议制定更加详细的政策，增加更多对居家养老服务企业有利的政策性融资，加大对民间资本投资居家养老服务的投资鼓励。例如，可以由中央和地方政府共同出资，建立居家养老服务基金，用来支持企业或者个人为居家养老的老人提供日间照料和精神慰藉等服务；在现有的对非营利性养老机构实行免税减税等优惠政策的基础上，适当扩大健康养老服务产业的税收优惠范围，对开发居家养老服务产品、建设居家养老设施的企业制定相应的低息贷款和税收优惠政策等。充分发挥财政税收优惠政策引导社会资本发展健康养老产业的“四两拨千斤”作用。
(三)完善对养老企业的信用担保和贷款贴息政策
现在部分省市已经出台了关于养老服务项目贷款贴息的具体政策，并且贷款贴息的支持主要集中在基础设施建设和社区养老服务等项目上，尽管贷款贴息的政策一定程度上减轻了民营养老服务企业的经济压力，但是如何顺利便捷的从银行进行贷款，是民营企业面临的更难解决的问题。建议制定相关的政策，在为民营企业提供信用担保，鼓励银行向养老服务企业发放贷款的同时，不断扩大和完善养老服务产业的贷款贴息政策，引导金融支持健康养老产业的发展，推进民营健康养老服务企业“融资难”问题的解决。
(四)推进健康养老产业PPP融资模式发展
建议不断加深健康养老产业融资模式创新，加快推进PPP模式进程，扩大健康养老产业PPP项目数量以及投资规模。
养老PPP项目不仅需要政府和社会资本的共同出资与合作，更需要在追求“量”的基础上，保证“质”的要求。因此，政府在制定推动健康养老产业PPP融资模式发展的同时，还应制定获得PPP项目的养老企业经营发展的相关政策，在养老PPP项目的运行过程中配备专业人员进行监督，使得养老PPP项目能够在更加完善的经营环境下，逐渐收回资金，取得更高的项目落地率。
(五)运用其他多种融资形式支持健康养老产业发展
一是银行贷款：首先考虑贷款项目是否具有可持续性的养老服务，客户应是合格主体具有良好信用，配置项目资本至少20%，贷款企业具有行业经验和能力。二是房地产信托投资基金。三是政府创投引导基金或养老产业基金，以股权投资支持养老产业发展。四是信托。五是私募股权基金。六是养老债券，以企业债券方式支持养老产业发展。七是众筹。这些融资形式都是支持养老产业发展较好的融资形式，关键是政府税收优惠政策配套。通过多种融资形式，形成促进健康养老产业发展的强大资金流，使健康养老产业成为我国经济发展新的增长极，更好迎接人口老龄化的挑战。
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