杨健/中共天津市委党校；张金峰/河北工业大学

    内容提要：京津冀协同发展客观上要求三地养老保险制度实现全面对接，从而为劳动力要素自由合理流动提供制度保障。京津冀区域行政壁垒下养老保险转移接续的政策性限制、养老保险制度内生环境差异导致津冀承接转移劳动者的能力不足以及三地明显的养老保险待遇差，严重阻碍了制度对接和劳动力的跨区域流动。京津冀养老保险制度对接应在合作共赢的利益协调机制框架下，分阶段地有序推进三地基本养老保险关系的无缝衔接和逐步实现养老保险政策与待遇的一体化发展。

    关键词：京津冀协同发展  基本养老保险  制度对接  劳动力流动

    一、引言

2014年2月底，习近平总书记将京津冀协同发展上升为重大国家战略，京津冀区域合作由此进入快车道。《京津冀协同发展规划纲要》明确提出了京津冀“到2020年实现公共服务共建共享取得积极成效”的目标。作为京津冀公共服务均等化的重要组成部分，推进基本养老保险制度协调对接是实现其战略目标的重要环节之一。目前，京津冀政府在区域协同发展方面主要侧重于交通一体化、产业升级转移等领域的合作，而作为核心议题之一的养老保险制度协作至今尚未出台实质性举措。

理论界对区域养老保险制度协调对接问题给予了高度关注。Eurofound(2015)认为养老保险制度的协调对接是区域经济一体化的实质性任务，区域间基本养老保险待遇的“可便携性”是破除阻碍劳动力要素自由流动和实现区域经济协同发展的基石之一。国内学者文魁、祝尔娟(2015)等指出，现有京津冀养老保险制度难以实现劳动者养老保障权利的“可便携性”，阻碍了三地劳动力要素的合理流动，为京津冀协同发展设置了障碍，客观上阻碍了一体化发展的进程。杨开忠(2014)、孙久文(2014)基于宏观层面提出实现京津冀协同发展从根本上需要实现社会保障制度尤其是养老保险制度的互认互通与顺利衔接。而对于养老保险制度如何具体协调对接目前尚未有深入完整的系统性研究。

基于此，本文立足于京津冀协同发展的政策背景，深入剖析京津冀基本养老保险制度对接的现实障碍及相关利益冲突，探讨三地基本养老保险制度对接的利益协调机制构建，进而提出推进制度对接的具体路径。作为重大国家战略所涵盖的一项重要内容，分析和探讨京津冀基本养老保险制度对接问题，不仅关系到这一区域的长远发展，而且有助于推进国家公共服务均等化、有助于建立全国统一的劳动力市场与人力资源优化配置、有助于为加快完善我国促进和适应劳动力要素自由合理流动的养老保险制度提供有效的保障支持与可复制的经验样板。

    二、京津冀基本养老保险制度对接的现实障碍及相关利益冲突

    依据经济一体化较为成功的国家和地区的经验，基本养老保险制度的顺利衔接通常有赖于区域间经济发展水平趋近、养老保险制度及其标准化信息平台建设相对成熟等条件。这能在一定程度上保障流动劳动者的养老保险关系及待遇给付等顺利转移、权益相对保全，从而为劳动力跨区域流动创造便利条件。相形之下，京津冀养老保险制度对接面临的障碍不仅表现为区域间行政壁垒下养老保险转移接续的政策性限制、因制度内生环境差异导致承接流动劳动者的能力不足，更有由于三地较大的经济发展差距导致长期区域间社会保障“福利差”难以熨平的困境。这三重因素直接导致了京津冀养老保险制度对接难，如果处理不当将对劳动者权益和各地方政府利益造成损害，甚至诱发养老保险制度的可持续性风险。

    (一)基本养老保险转移接续限制性政策造成多重福利损失

    京津冀现有《养老保险转移接续办法》虽然在一定程度上实现了跨区域流动劳动者的养老保险关系转移接续功能，但其中的部分限制性规定已不适应京津冀协同发展战略实施情况下大量劳动力转移的客观要求。限制性规定不仅会损害劳动者的合法社保权益，还会引发三地政府间统筹基金的权责分配矛盾。

    其一，养老保险统筹基金有限转出引发福利减损。京津冀养老保险转移接续政策均规定，劳动者异地流动情况下按12%比例转移其统筹基金。养老保险统筹基金是劳动者社保权益的一部分，理应随其工作流动而按照20%比例全部携带，部分转移统筹基金严重损害了劳动者的合法权益。特别是京津冀协同发展背景下的劳动力跨区域转移更多的是为落实国家战略和配合产业疏解而大量向天津和河北流动，因此更应保障这部分劳动者的社保权益。同时，在目前基本养老保险属地管理和财政“分灶吃饭”的情况下，统筹基金的部分转出还会对转入地的基金收支平衡产生冲击，进而增大转入地统筹基金的财政支付压力。

    其二，关于确认退休地的限制性政策规定引发福利减损。京津冀均对确认流动劳动者在本地退休方面设置了缴费需满10年的资格条件，不符合条件的则转入其它工作地或户籍所在地退休。这种政策的初衷是在一定程度上考虑了目前各地养老保险统筹层次仍停留在省级或县级的实际，为保障地方政府的基金稳定而设定的。但对于那些服从京津冀产业疏解而转移的劳动者而言，他们在迁入的工作地缴费却无法在当地退休，这间接阻碍了京津冀一体化的进程。同时，部分流动劳动者可能在工作地按照较高标准作出了缴费贡献而退休后只能在其他地区领取较低标准的养老金，进而导致其社保利益受损和降低潜在转移人群的流动积极性。

    (二)养老保险制度内生环境差异导致津冀承接转移劳动者的能力有限

    京津冀养老保险制度在基金收支平衡和制度抚养比等内生环境方面存在着较大的差异。根据人社部《中国社会保险发展年度报告2016》相关数据，2016年北京市企业养老保险基金累计结余为3524亿元，居全国第二位，而天津市与河北省的累计结余仅为405亿元和546亿元。同时，北京市的养老保险基金可支付月数为39.8月，居全国第二位，较2015年增加5.2个月；天津市与河北省的基金可支付月数分别为8.2月和6.5月，居全国倒数第七位和第六位，较2015年减少0.8个月和2.1个月。在养老保险基金当期结余方面，河北省已多年收不抵支，2016年基金当期赤字达90亿元，高居全国第三位。

    从制度抚养比(即参保职工人数与领取待遇人数的比值)看，2016年津冀两地的相应指标分别为2.15：1和2.58：1，既低于全国平均水平2.80：1，更远低于北京市的指标5.01：1。因此，津冀两地的养老保险制度负担明显重于北京。由于制度抚养比与养老保险基金支出及财政补贴支出紧密相关，津冀两地如果大量接收年龄较大的转入劳动力，就会进一步恶化本地远期制度抚养比及养老基金收支状况，并增加自身的财政负担风险。同时，考虑到接收养老保险制度中的“中人”群体将增加地方政府的过渡性养老金支付责任，津冀地区如果无选择性地任由劳动力大量转入会对当地的养老基金收支平衡造成严重冲击。

    在疏解首都非核心功能、大量劳动力向天津和河北转移的情况下，制度内生环境差异在客观上使得天津与河北承接首都劳动力转移的能力相对不足，进而促成两地对潜在的流入人群进行政策性筛选及变相转入限制。例如，京津冀三地养老保险制度对于“中人”的界定时点各不相同，转移接续过程中“中人”视同缴费年限的计算仍难以认定，导致跨区域流动人员特别是京籍“中人”群体过渡性养老金权益的核算存在较大争议。相关劳动者的养老保险权益受到损害，又间接为京津冀政府间养老保险政策协调衔接设置了阻力和壁垒。

    (三)三地基本养老保险待遇差成为制度对接的隐性壁垒

    京津冀养老保险待遇差异是影响推进制度对接的深层次并将长期存在的隐性壁垒。京津冀经济发展的不均衡性导致三地工资水平及养老金待遇水平相差较大。2015年，京津冀职工月基本工资水平分别为9422.75元、6790.50元和4367.42元。北京较天津高2632.25元、较河北高5055.33元，分别为两者的1.39倍和2.16倍。工资水平的差距关系到京津冀养老保险缴费基数与待遇给付水平。2015年，京津冀职工月基本养老金分别为3398.44元、2577.03元和2571.50元。北京高于天津、河北821.41元和826.94元，约为两者的1.31倍。

    同时，养老金待遇差对劳动力的流动有正向影响作用，客观上产生一定的劳动力吸纳效应。根据第六次全国人口普查资料数据，京津冀劳动力流动方向表现为河北向天津、北京流动。按照京津冀协同发展战略部署，劳动力转移的基本方向应为北京向天津和河北转移。这便凸显出两者逆向冲突的局面有待尽快解决以及三地在后续阶段需要奋力推进养老保险待遇水平衔接的迫切性。由于区域经济发展从不均衡状态转化为均衡状态需要较长的时期，京津冀养老保险待遇差因而成为推进制度对接的长期难点。

    三、京津冀基本养老保险制度对接的利益协调机制构建

    京津冀养老保险制度对接难的根源主要在于统筹基金责任归属未清晰界定、地方政府养老基金存在支付风险以及落后省份的养老金待遇短板明显，进而引致三地政府之间、各地方政府与劳动者之间形成利益冲突。为此，需要在政府整体规划下，建立合作共赢的养老保险利益协调机制以全面推进京津冀养老保险协同对接取得实质性成效。

    (一)确立合作共赢的养老保险利益协调理念

    推进京津冀跨区域间的养老保险协同对接实质上是一个利益博弈的过程。京津冀政府作为各自地区的利益代表，为实现本地区的利益最大化和避免利益受损而与其他政府博弈时产生了一定的冲突。在能否接纳本地区外劳动者的博弈中，京津冀政府往往只选择对自身最有利的战略而较少考虑其他省市的利益，本质上选择的是限制性接纳的零和博弈(即非输即赢的互动范式)。考察现有出台的种种养老保险限制性政策正是这种零和博弈的真实表现。要推动京津冀养老保险协同发展，必须促进地方政府间的利益博弈从零和博弈转为正和博弈。正和博弈是在保障整体利益持续增长的前提下，相关方面均能在互动中取得利益增量的共赢互动范式。从理论上讲，只有当合作各方存在共同利益，且有相应的机制促使博弈各方协调一致去寻找有利于共同盈利的战略时，才会出现正和博弈。京津冀协同发展战略明确要求三地打破“一亩三分地”的传统思维定式、强调互利共赢，就是要从整体利益出发、统筹规划，在博弈中通过动态地相互调整与合作形成长期互利的协作关系，从而实现正和博弈。在京津冀养老保险协同发展领域要实现上述博弈方式的转变，关键在于确立合作共赢的养老保险利益协调理念，从而建立合作共赢的利益协调机制，形成足够的激励效果，将局部利益与整体利益、差别利益和共同利益有机地结合起来。这是破解京津冀养老保险对接障碍的最根本动力。这就更加需要中央与三地政府积极行动，以自身强大的政治推动力和高效的执行力促进相关各方参与到养老保险制度协作及一体化的过程中来。这样才能形成相互信任、持续沟通、有效合作的正和博弈的利益协调格局。

    (二)建立养老保险利益协调的协同管理机构与运行机制

    促进京津冀养老保险利益协调有赖于建立基于三地共同利益、超越两市一省的对养老保险协作事务进行指导的协同管理机构及其运行机制。京津冀属于不同的行政区域，为了便于协调管理和落实京津冀协同发展战略，应借鉴一体化成功的国家和地区经验，在超越京津冀政府行政区划层面建立垂直性的养老保险区域协同管理机构。京津冀养老保险协同管理机构应以开放协作方式在中央政府与地方政府、三地政府之间以及各地方政府与相关利益群体之间进行多层协商沟通之后产生决策，进而促进地区间养老政策的协作和保障流动劳动者的养老保险权益。鉴于早有专家建议由国务院牵头组成“京津冀协同发展办公室”对京津冀事务进行统一管理，本文设计的京津冀养老保险工作小组正是由“办公室”指导并下设的养老保险协同管理机构，负责对三地养老保险协作业务进行统一规划部署。京津冀养老保险工作小组下可再细分各分部门来对养老保险事务进行分门别类的管理。

    京津冀养老保险协同管理机构在运行上体现的是一种双层治理结构。养老保险协同治理政策是由三地政府之上的京津冀养老保险工作小组制定的，而政策的执行与组织管理则是在三地政府层面进行的。京津冀政府在养老保障政策方面必然存在一些认识上的差异，为避免在政策制定和实施过程中发生冲突，京津冀养老保险工作小组在方案制定前要通过开放式的相互磋商机制，广泛征求各相关利益方的意见，使三地政府正当的利益诉求能顺畅地在顶层得到反映。养老保险工作小组下设的各分部门也要与京津冀政府的对口机构、有关专家共同探讨，广泛地征求意见并反馈给工作小组进行协商，并以符合当地实际情况的方式进行实施。

    京津冀养老保险工作小组的成员应由中央及三地政府社会保障部门负责人组成，每年定期开会对相关社保事务进行讨论决策。养老保险工作小组服务于三地整体利益而不受地方政府的辖制，其主要职责是基于保障区域整体利益和长远发展目标对养老保险协作进行顶层设计，通过平等谈判和协商的方式协调各地利益，对养老保险制度对接过程中形成的难题达成共识，找到破除地方保护的制度性障碍及关键点。这包括探索建立京津冀间的养老成本分摊和利益分享机制，落实跨省流动劳动者的养老金权益与责任机制，明确划分地方和中央责任，均衡各相关主体利益，有效缓解因责任模糊化而带来的利益冲突，促成地区间的合作。对于那些在短期内难以协调的涉及区域整体利益且属于国家层面的问题，养老保险工作小组应及时上报中央并在战略层面酌情提出相关制度安排建议。

    就京津冀养老保险工作小组下属的各分部而言，可下设养老保险政策协调部、养老保险基金协调部、养老保险评估监督部等。养老保险政策协调部负责梳理和清除互相冲突的养老保障方面的法规政策，为营造公平统一的法制环境和区域养老保险制度对接提供法规保障。养老保险基金协调部负责政府间财政责任划定，通过政府间财政转移支付来合理解决养老保险统筹部分的利益分割。养老保险评估监督部要负责管理、监督养老保障协同政策在三地政府的实际执行情况。

    四、京津冀基本养老保险制度对接的实现路径

    京津冀基本养老保险制度对接主要面临的限制性政策规定、制度内生环境和养老保险待遇差问题的复杂性，决定了其实现路径应分步骤、分阶段地有序推进。党的十九大报告明确提出了“尽快实现养老保险全国统筹”，这为进一步加快推进京津冀乃至全国范围内的基本养老保险制度对接提供了重要政治保障与支撑条件。因此，政府应在合作共赢的利益协调机制框架下，以《京津冀协同发展规划纲要》对公共服务一体化的时间节点要求、京津冀经济发展水平及产业转移规划为依据，综合考虑和估测养老保险全国统筹的政策外溢效应，采用渐进开放的协同方式，在保障及尊重三地利益基础上，首先实现养老保险关系在区域间的无缝对接，其次以养老保险适度水平为标准协调地区待遇差并逐步推进养老待遇一体化发展。上述推进养老保险制度对接的基本路径及步骤，对于在全国层面加快完善促进和适应劳动力要素自由合理流动的养老保险制度同样具有实践参考和改革借鉴意义。

    (一)初期的主要任务：推进基本养老保险关系无缝衔接

    根据《京津冀协同发展规划纲要》和京津冀产业结构调整情况，可将2015年-2020年设定为京津冀养老保险制度对接的第一阶段。《京津冀协同发展规划纲要》提出：到2020年公共服务共建共享取得积极成效，协同发展机制有效运转。在这一时期，京津冀产业转移和结构调整加快，劳动力转移规模将持续增长。因此，在保障流动劳动者和转入转出地政府利益不受损的前提下，结合简化养老保险转移接续手续、建立养老保险视同缴费年限互认制度等手段，合理设计统筹基金转移处置方案以加快实现养老保险跨区域转移政策顺畅衔接成为该阶段的重要任务。

    京津冀间劳动力流动带来的统筹基金分配矛盾是制约制度无缝对接及一体化顺利发展的关键问题之一。解决该问题可有两种参考方案。一种方案是全额转移养老保险账户模式方案。即在实现养老保险全国统筹之前，以大体遵循现有转移接续政策框架为基础将统筹账户全额转出，同时针对由此而产生的基金缺口实施等量补偿。当大量劳动力转入转出时，先由京津冀养老保险工作小组进行相应的区域基金收支状况评估，对未来支付有风险的地方政府通过“区域养老保险专项调剂基金”来进行补偿均衡。随着我国养老保险统筹层次的不断提高，待实现国家统筹后，养老保险基金统筹调剂余缺的功能作用将得到高效发挥，届时全额转移养老保险账户模式方案的运行将更加游刃有余。

    第二种方案是只转移养老保险关系不转移基金账户模式方案。即通过“养老权益累计+待遇分段发放”方法进行养老保险制度上的改革创新。借鉴欧盟一体化经验，可在不改变现有养老保险统筹层次的条件下，将劳动者在各工作地的养老保险权益累积计算。当劳动者跨区域流动时，其以前的养老保险权益记录将被原省(市)份保留并通过区域网络平台及时输送给新工作地的社保经办机构，直到其退休时各地才会以集中或分散方式向其支付养老金。这种方法能使劳动者在不同时期形成的养老保险权益都能得到承认，同时又不影响当地政府养老保险制度的根本利益，有助于实现各统筹地之间养老保险关系的互通互认和增强京津冀养老保险制度对接的协调激励性。在养老保险全国统筹后，该方案仍然适用，养老保险基金的统收统支能够更加有效地保障劳动者的养老累计权益和兑现制度承诺。

    (二)中后期的主要任务：推动养老待遇趋近适度水平并逐步实现一体化发展

    根据《京津冀协同发展规划纲要》和三地产业结构发展状况，可将2020年-2030年设定为京津冀养老保险制度对接的第二阶段。《京津冀协同发展规划纲要》指出：到2030年，京津冀区域一体化格局基本形成，公共服务水平趋于均衡。在2020年以后，随着京津冀地区产业结构逐渐趋于平稳发展，劳动力转移速度下降且规模逐渐缩小。到2030年左右，京津冀的产业结构将基本处于稳定状态，劳动力流动也趋于稳定。因此，2020年到2030年是实现区域养老保险一体化发展的有利时期。在这一阶段，京津冀政府应首先将养老保险待遇逐步调整到适度合理水平，推动养老保险制度对接进入过渡阶段，然后在适度养老保障水平基础上分步骤地有序统一制度参数，进而促进最终实现养老保险制度的公平统一与全面对接。

    京津冀养老金待遇差是影响到三地养老保险制度对接的核心问题，因此补待遇短板、将待遇水平均调整到适度水平是谋划长远的解决之道。养老保险的适度水平旨在既能够满足微观层次劳动者的生存公平和劳动公平需要，又能与宏观层次国民经济的发展状况相适应。适度是一个区间的概念，是指保持养老保险保障水平质和量的限度和幅度。以国内学者穆怀中提出的养老保险适度水平理论为依据，运用养老保险适度水平系数模型，结合国家统计局年度相关数据，可以测算分析出京津冀三地养老保险实际水平及其适度情况。2015年京津冀三地养老保险实际水平系数测算值分别为4.19%、3.38%和3.81%，均未达到各自对应的适度水平下限，与区域养老保险适度水平合意区间(6.39%，7.35%)相去更远。鉴于养老保险适度水平主要取决于老年人口比重、养老金目标平均替代率和工资收入分配系数等因素，虽然在未来时期可以预见的养老保险全国统筹通过统一制度、统一管理机构、统一缴费比例与待遇计发办法等综合性改革将有助于加快基本养老保险制度对接的发展进程，但各地养老保险适度水平以及劳动者平均养老金待遇均会因当地实际工资水平影响而仍然呈现出相应的客观差异。因此，京津冀三地尤其是河北省与天津市要在京津冀一体化过程中积极补齐自身养老保险待遇的“短板”，通过适合自身的养老金水平动态调整机制，努力实现保障标准的提高。在京津冀一体化发展阶段的后期，随着区域经济的高度发展与工资水平差距的逐渐缩小，京津冀三地的养老金待遇水平将逐渐接近，养老保险制度逐步朝着区域均等化的理想状态发展。

表1  京津冀养老保险适度水平系数

    数据来源：依据模型“养老保险水平系数=养老保险支出总额/GDP=城镇老年人口占总人口比重*养老金目标平均替代率*工资收入分配系数”测算而得，具体模型分析详见：穆怀中等.农村养老保险适度水平及对提高社会保障水平分层贡献研究[J].人口研究，2013(3)。

    经验表明，区域公共服务一体化的基本动力来源之一是经济发展水平的不断接近。京津冀区域经济的不断发展必然要求社会保障的一体化。因此，京津冀的社会保障政策必须与经济一体化同步发展，既不能滞后也不能超越经济一体化的发展进程。在养老保险制度的一体化方面，相关各方在改革过程中必须从观念和政策层面达成共识，继而加强合作协调并最终推动实现养老政策和保障标准趋同。鉴于在较长时期内京津冀地区经济发展存在一定差距的客观现实性，应充分认识到，不宜在短期内急于采取相同的养老保险保障标准以推动一体化，而要在三地政府协商一致的前提下，采用开放式的协调方法，通过软性政策协调手段使三方常态化交换实践经验和相互学习合作，稳步渐进实现保障标准的均衡趋同发展。同时，应依托内部经济发展水平的逐步接近和公共财政再分配机制，推动三地参与到养老保险制度共同体之中，特别是增强落后地区参与一体化的积极性，从而最终实现养老保险制度全面对接的目标。

参考文献：

〔1〕 Eurofound. Social dimension of intra-EU mobility: Impact on public services[M]. Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2015:16.

〔2〕 文魁,祝尔娟.京津冀发展报告[M].北京：社会科学文献出版社，2015:32.

〔3〕 杨开忠.规划有边界一体化无边界推进京津冀协同发展[J].广西社会科学，2014(8).

〔4〕 孙久文.京津冀协同发展战略的比较和演进重点[J].经济社会体制比较,2014(5).

〔5〕 高端君.我国养老保险转移接续模式创新研究[J].社会保障研究，2015(4).

〔6〕 人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心.中国社会保险发展年度报告2016[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2017：5-7.

〔7〕 杨健.京津冀协同发展 企业基本养老保险制度亟待对接[J].求知，2015(4).

〔8〕 赵弘.京津冀协同发展的顶层设计[J].城市管理与科技，2014(4).

〔9〕 李靖堃.欧盟对自由流动劳动者社会保障的法律协调[J].欧洲研究，2012(1).

〔10〕 杨健.京津冀社会保障协作:制约因素与策略选择[J].天津行政学院学报，2016(2).

〔11〕 穆怀中等.农村养老保险适度水平及对提高社会保障水平分层贡献研究[J].人口研究，2013(3).