吕凯波、司慧琳/浙江工商大学

内容提要：政府信息公开申请是保障纳税人知情权和监督权的重要渠道。本文利用上海财经大学公共政策研究中心八年财政透明度调查数据考察了省级税务部门对政府信息公开申请的回应性情况，研究发现：省级税务部门近五年对政府信息公开申请的回应性略有提高，但整体回复率仍只有50%左右且呈现出了比较明显的省际差异；人均地区生产总值、平均受教育年限等经济社会变量并不构成税务部门回应性省际差异的原因，而上一年度财政透明度得分和税收法制化程度对税务部门的回应性有比较显著的促进作用。

关键词：政府信息公开申请  回应性  财政透明度  税收法制化

一、引言

现代税收契约理论认为政府与社会公众的关系是一种“委托—代理”关系，税收是纳税人部分让渡私人财产权以接受公共服务或享受公共产品的价格^[1][2]。社会公众委托政府管理和使用公共资金，政府则作为代理人按委托人的需求提供公服务并及时主动公布“钱袋子”使用信息以赢得社会公众的信任。如果政府部门主动披露的信息不足以让纳税人判断政府部门执行“预算合同”的真实情况，纳税人就会进一步提出政府信息公开申请以缓解信息不对称问题。这也就意味着依申请公开在透明政府建设过程中起着托底功能，比政府主动公开有更高的价值和地位，是政府信息公开制度的核心^[3][4]。

自《政府信息公开条例》实施以来，税务部门收到的政府信息公开申请数量逐年增加。以国家税务总局为例，受理依申请公开信息总数从2008年23件增加到了2016年的210件，这意味着国家税务总局2016年差不多每个工作日都可以收到一份政府信息公开申请。地方税务部门收到的政府信息公开申请数量也经历类似的增长情况，如北京市地税局受理的政府信息公开申请总数从2008年6件增加到了2016年的110件，江苏省国税局受理的政府信息公开申请总数从2008年2件增加到了2016年的95件。面对日益增加的政府信息公开申请，税务部门的回复情况又如何呢?由此引出了本文的研究主题——税务部门政府信息公开申请回应性。

税务公开作为政府信息公开的一个重要组成部分，对于保障纳税人的知情权、表达权和监督权具有重要意义，是推进社会主义民主政治建设和国家治理现代化的必然要求。在国务院颁布《政府信息公开条例》前，国家税务总局已在2006年出台了《关于进一步推行办税公开工作的意见》。在2008年《政府信息公开条例》开始实施之际又制定了《国家税务总局政府信息公开保密审查办法》、《国家税务总局依申请公开政府信息工作规程》和《国家税务总局税收新闻发布和新闻发言人制度》这3个政策文件。中共十八大以来，国家税务总局进一步夯实税务公开的制度基础，2015年印发了《关于进一步做好税务系统政府信息公开工作的通知》，2016年和2017年则分别出台了《关于全面推进政务公开工作的意见》和《全面推进政务公开工作实施办法》。国家税务总局制定的一系列规章制度为做好税务信息公开工作提供了政策指导，但具体贯彻落实情况有赖于各级税务部门的政府信息公开意识和社会各界的共同努力。本文以政府回应性为切入点观察地方税务部门贯彻落实政府信息公开制度情况，并利用上海财经大学公共政策研究中心历年财政透明度调查数据考察了省级税务部门对政府信息公开申请的回应性情况及影响因素。

二、税务部门对政府信息公开申请的回应性

(一)政府信息公开申请回应性的整体情况

上海财经大学公共政策研究中心省级财政透明度调查课题组从2009年开始每年向包括国税局和地税局在内的11个省级部门发出政府信息公开申请，申请内容包括预算单位财务收支状况、人员信息和机构设置三大类。政府信息公开申请内容虽不是与税务部门职能紧密相关的税收政策，但各级税务部门仍需按照《政府信息公开条例》的规定及时向申请人做出回复，因此，被调查部门是否对课题组申请做出正式回复可以作为政府信息公开申请回应性的判定依据[①]。如果被调查部门以电话、电子邮件或信件等方式与课题组进行联系，则无论被调查部门是否按课题组提交的政府信息公开申请提供部门预决算信息都认定为具有良好的回应性。

2009年至2016年各省份国税局和地税局对上海财经大学公共政策研究中心省级财政透明度调查的回应性情况。从中可知，在2009年至2011年间，省级税务部门对政府信息公开申请的回复率是逐年下降的，2009年有14个省份的国税局和16分省份的地税局回复了课题组的政府信息公开申请，占61个省级税务部门的49.18%；而2011年省级税务部门的回复率下降到了32.79%。[②]2012年后省级税务部门的回复率有所回升，并在2015年达到了最高值62.29%，有18个省份的国税局和20个省份的地税局回复了课题组的政府信息公开申请。根据上海财经大学公共政策研究中心对省级税务部门在2009至2016年间政府信息公开申请回复情况的统计，八年累计向各省(自治区、直辖市)税务部门发出488份政府信息公开申请，得到回应的有232份，整体回复率为47.54%。国税局累计回复了112份申请，回复率为45.16%；地税局累计回复了120份申请，回复率为50%，略高于国税局的回复率。

(二)政府信息公开申请回应性的省际差异

即便在省级税务部门政府信息公开申请回复率整体水平不高的情形下，各省税务部门对政府信息公开申请的态度也呈现出了明显的省际差异。根据表1对各省税务部门八年累计回复次数的统计，可以将31个省份分成五组。第一组是回复率80%以上的5个省份，其中上海市的回复率为100%，河南省、北京市、山东省和陕西省国税局和地税局的累计回复次数也到达了13次以上；第二组是回复率在60%~80%之间的5个省份，河北省、辽宁省、江苏省、安徽省和天津市税务部门的回复率虽未达到80%，累计回复次数也在10次以上；第三组是回复率在40%~60%之间的9个省份，具体省份是吉林省、浙江省、湖南省、广东省、海南省、福建省、江西省、广西壮族自治区和四川省；第四组是回复率在20%~40%之间的6个中西部地区省份，具体是黑龙江省、湖北省、重庆市、内蒙古自治区、甘肃省和贵州省；第五组回复率在20%以下的6个中西部省份，其中西藏自治区和宁夏回族自治区税务部门对政府信息公开申请的回复次数为0次，山西省、云南省、青海省和新疆维吾尔自治区税务部门的累计回复次数也只有1次。

表1  省级税务部门2009年至2016年政府信息公开申请答复情况

从上述分组情况可知，回复率较低的第四组和第五组省份大部分是经济发展水平相对较低的中西部省份，但在回复率最高的第一组省份中也有经济发展水平相对较低的河南省和陕西省，在回复率不及60%的第三组省份中也有经济发展水平较高的浙江省、广东省、福建省等东部沿海省份，因此可认为省级税务部门对政府信息公开申请的回应性与经济发展水平的关联度并不高。如果用2015年人均地区生产总值衡量各省份经济发展水平，如河南省2014年人均GDP不到4万元而税务部门累计回复次数达到了14次。

随着受高等教育人群增加，纳税人群体对政府部门的监督意识也会随之增长，税务部门有可能迫于外部压力而增加对政府信息公开申请的回应性。不过，从图4来看，平均受教育年限与省级税务部门对政府信息公开申请回复次数并未呈现出明显的正相关关系，这意味着平均受教育年限也不是解释税务部门回应性省际差异的重要变量。

三、税务部门政府信息公开申请回应性的影响因素

肖明(2011)认为社会经济发展有助于孕育更为成熟的公民社会，而在一个成熟的公民社会中政府信息公开申请者对政府信息公开的需求往往超越了自身利益，关注社会公共利益的申请也就能有可能得到政府部门的积极回应^[5]。遗憾的是《政府信息公开条例》将政府信息公开申请范围限定于自身生产、生活、科研等特殊需要，我们也没有发现人均地区生产总值、平均受教育年限等社会经济发展变量与税务部门政府信息公开申请回应性正相关的证据。为此，本文进一步从财政透明度高低、税收法制化进程、税收负担等与税务部门本职工作紧密相关的因素中探寻影响税务部门政府信息公开申请回应性的变量。

(一)模型设定与变量说明

由于被解释变量各省税务部门是否对课题组的政府信息公开申请的做出正式回复是一个二元变量，用线性概率模型进行回归有可能出现概率预测值大于1或小于0的情形，因此选择面板Logit回归模型分析税务部门政府信息公开申请回应性的影响因素。具体模型设定如下：

Pr(BUREAU_i,t=1)= F(β₀+β₁lnTRANSPARENCY_i,t-1+β₂lnLAW_i,t-1+β₃lnTAX _i,t-1)        (1)

其中被解释变量BUREAU_i,t表示i地区t时期是否有税务部门对课题组的政府信息公开申请做出正式回复，如果该地区两套省级税务机关中至少有1个税务部门以电话、电子邮件或信件回复了政府信息公开申请，变量BUREAU_i,t取值为1否则取值为0。选取的解释变量有该地区上一年度的财政透明度得分TRANSPARENCY_i,t-1、税收法制化进程LAW_i,t-1和宏观税负TAX _i,t-1，其中财政透明度由上海财经大学公共政策研究中心根据各省年度决算公开情况测算得到；税收法制法进程采取刘朔涛(2017)的做法，用企业所得税、个人所得税和车船税这三项法定税收收入占各省税收收入的比重衡量^[6]；宏观税负用各省税收收入占地区生产总值的比重衡量。为减小各省税收征管状况和财政透明度得分差异较大带来的异方差问题以及潜在的内生性问题，回归过程中上述三个解释变量均取了滞后一期的自然对数。

为进一步考察国税局和地税局对政府信息公开申请回应性的差异，选择的回归模型同样是面板Logit模型。式(2)中被解释变量STATE_i,t是国税局是否对课题组的政府信息公开申请做出正式回复，解释变量STATETAX _i,t-1是国税局征收的税收收入占地区生产总值的比重。式(3)中被解释变量LOCAL_i,t是地税局是否对课题组的政府信息公开申请做出正式回复，解释变量LOCALTAX _i,t-1是地税局征收的税收收入占地区生产总值的比重。

Pr(STATE_i,t=1)=F(β₀+β₁lnTRANSPARENCY_i,t-1+β₂lnLAW_i,t-1+β₃lnSTATETAX _i,t-1)     (2)

Pr(LOCAL_i,t=1)=F(β₀+β₁lnTRANSPARENCY_i,t-1+β₂lnLAW_i,t-1+β₃lnLOCALTAX_i,t-1)    (3)

税务部门和国税局回应性的模型以2009-2016年中国大陆31个省(自治区、直辖市)为研究样本，地税局回应性模型中的研究样本由于西藏自治区税务机构设置的原因而只有30个省(自治区、直辖市)。除税务部门的政府信息公开申请回应性和财政透明度得分来自上海财经大学公共政策研究中心调查外，其他数据来源于相关年份的《中国税务年鉴》和《中国统计年鉴》。

(二)实证结果分析

表2报告了财政透明度和税收法制化进程对税务部门回应性的影响。为更直观地刻画各解释变量对税收部门是否回应政府信息公开申请的影响，第(1)列报告了线性概率模型的估计结果，从中可知财政透明度、税收法制化进程和宏观税负变量均在10%的置信水平上显著，这表明相关解释变量的选取对税务部门回应性的省际差异有较好的解释力。

表2   财政透明度、税收法制法进程与税务部门回应性

注：***、**、*分别表示在1%、5%和10%的水平上显著。

为避免出现概率预测值大于1或小于0的问题，第(2)列改用面板Logit模型进行回归分析，估计结果依然显示财政透明度变量和税收法制化进程变量对税务部门回应性有显著的促进作用。财政透明度高低则反映了政府部门主动公开或依申请公开政府预决算信息全面完整性和详细程度，表征着当地政府信息公开大环境。第(2)列结果表明税务部门是否对政府信息公开申请做出正式回复一定程度上依赖于当地政府信息公开大环境，如果地方政府以更加积极的态度向社会公开政府预决算信息以接受社会监督，税务部门在见证当地财政透明度提升的过程中也将增加对政府信息公开申请的正式回复。

税收涉及国家对公民财产权的征收，必须按税收法定的原则将政府征收权力限定在法律规定范围之内，“无代表则不纳税”。中国目前只有个人所得税、企业所得税、车船税这三项具有直接税性质的税收以及2018年才开始征收的环境保护税是由全国人民代表大会或其常委会以法律形式规定开征的，增值税等税收收入规模较大税种的开征依据是国务院颁布的税收条例，税收法定原则贯彻落实不到位对搭建好政府与纳税人之间紧密沟通的桥梁带来了负面影响，这也一定程度上制约了财政透明度提升和税收部门对政府信息公开申请的回应性。从表2的估计结果来看，三项法定税收收入占税收收入比重越高的省份，税务部门越有可能对政府信息公开申请做出正是回复。仅仅以0-1变量来度量税务部门回应性的一个潜在问题无法充分体现税务部门对政府信息公开申请回复情况的差异，为区分只有一个税务部门正式回复和两个税务部门都回复的差异，本文进一步用面板有序Logit模型进行回归。与第(2)列估计结果相比，第(3)列估计结果中解释变量的回归系数符号和大小都没发生大的变化，这表明本文估计结果是稳健的。

税收收入占地区生产总值的比重越高，纳税人的监督意识也越强，税收部门对政府信息公开申请的回应性也会有所提升，但在第(2)列和第(3)列估计结果中宏观税负变量的估计系数为负但不显著，这可能与税收征收机关设置有关。第(4)列将宏观税负变量拆分成国税局征收税收占地区生产总值比重和地税局征收税收占地区生产总值两部分，估计结果显示地税局征税收入增加带来了更高的税务部门回应性，国税局征税收入提高对税务部门回应性没有显著影响。第(5)列和第(6)列进一步以国税局是否回复政府信息公开申请和地税局是否回复政府信息公开申请为被解释变量进行回归，估计结果显示国税局征收的税收收入多少与其回应性没有显著的关系而地税局征收的税收收入多少与其回应性显著正相关。两者的差异可能与部门预算管理体制有关，作为二级预算单位的省级国税部门按照政府信息公开的规定并不是部门预算公开责任主体；地税局部门预算纳入省级政府预算，在其预算资金来自辖区居民的情况下地税局的回应性会更高。

四、结论与政策建议

自2008年《政府信息公开条例》实施以来，国家税务总局和地方税务部门收到政府信息公开申请数量逐年增加，国家税务总局也出台了一系列关于政府信息公开的规章制度以保障纳税人权利。本文基于上海财经大学公共政策研究中心省级财政透明度评估数据，实证考察了2009-2016年省级税务部门对政府信息公开申请的回应性情况，研究发现：省级税务部门近五年对政府信息公开申请的回应性略有提高，但整体回复率仍只有50%左右且呈现出了比较明显的省际差异；人均地区生产总值、平均受教育年限等经济社会变量并不构成税务部门回应性省际差异的原因，而上一年度财政透明度得分和税收法制化程度对税务部门回应性有比较显著的促进作用。

基于上述结论和现代税收制度改革任务提出以下两点政策建议：一是按照“公开为常态，不公开为例外”的原则，积极营造税务部门主动披露政府信息和受理、回复政府信息公开申请的良好氛围。2017年《政府信息公开条例(草案征求意见稿)》取消了政府信息公开申请的“三需要”门槛，同时规定申请人认为与公众利益紧密相关的政府信息或者多个申请人就某一信息提出多次申请的政府信息可以纳入主动公开的范围。在《政府信息公开条例》修订通过后，纳税人可以基于社会公众利益向税务部门提出政府信息公开申请，税务部门尤其是人均受教育程度较高地区的税务部门应当积极转变政府信息公开理念，及时受理基于公共利益的政府信息公开申请并做出正式回应。二是落实税收法定原则，以税法的严肃性促进税务部门的回应性。由于大部分税种是按税收暂行条例规定开征的，税法严肃性不足弱化了税务部门的回应性，而提高法定税收比重有助于增强税收部门的回应性。为此，权力机关应按《立法法》规定的“税收法定”原则积极推进税收立法，将《增值税暂行条例》等税收暂行条例上升为法律。

参考文献：

〔1〕王银梅, 孟祥菁, 饶玲玉. 推进预算公开保障纳税人用税监督权[J]. 税务研究, 2015 (5): 68-71.

〔2〕冯诗婷, 郑俊萍. 税收本质与纳税人权利保护之理论基础[J]. 税务研究, 2017 (3): 70-74.

〔3〕吕艳滨. 依申请公开制度的实施现状与完善路径——基于政府信息公开实证研究的分析[J].行政法研究, 2014 (3) : 74-79.

〔4〕魏成龙, 王东帅, 魏荣桓. 中国地方政府信息依申请公开问题研究——基于 2009—2014 年 29 个省份的数据[J]. 中国行政管理, 2016(7): 24-29.

〔5〕肖明. 政府信息公开制度运行状态考察——基于 2008 年至 2010 年 245 份政府信息公开工作年度报告[J]. 法学, 2011 (10): 78-85.

〔6〕刘朔涛. 财政法治的反腐败效应研究——基于省级面板数据的实证分析[J]. 财政监督, 2017 (10): 16-24.