程园园、田发/上海理工大学

内容提要：本文以最早将地方政府债务纳入预算管理的河南，以及2016年度财政透明度得分高于河南且GDP总量第一的广东，透明度得分最低且GDP总量第二的江苏三省为地方政府债务预算透明度评估样本，基于债务预算管理制度、预算过程及内容、债务规模及风险的横向比较分析，发现我国地方政府债务预算公开存在如下问题：一是地方政府债务预算制度约束不够严格、具体，现有规定在实际预算实施过程中权威性有限，或有债务监管需进一步明确；二是债务预算编制内容不够完整详细，执行进度不透明，债务资金使用的预算约束力度不够，并未全面有效反映债务预算“借用还”；三是债务规模风险总体可控，但经济增长对负债依赖程度依然较强，存在一定的偿债压力；四是现有预算模式致使债务信息呈现碎片化，详细的债务结构分布及风险有待加强监管。在上述问题分析基础上，提出针对性的对策建议。

关键词：地方政府债务预算  透明度  预算过程  债务管理  债务风险

地方政府债务分类纳入预算，债务资金纳入监管，有利于规范地方政府举债行为，实现对债务资金“借、用、还”的全过程监控，改变了一些地方政府通过融资平台公司举债的局面，增强地方政府债务透明度。而整体来看，地方政府债务预算透明度依然是财政公开最差也是最艰难的一块，审计署对11个地方政府省本级政府的债务审计抽查结果显示，到2015年底，债务余额8202亿元，或有债务余额10970亿元，不仅有部分地方发债融资未有效使用，还有地区违规或变相举债。据《2016年中国市级政府财政透明度研究报告》披露，公布债务情况的地级及以上市政府仅占37.2%、县级市政府占22.9%，而且公开的口径和统计方法不一。到2016年末，我国地方政府一般债务余额实际数达9786.78亿元，专项债务余额实际数55296.23亿元，债务余额总量同比增长3.97%。全面、高质量的债务预算透明度意味着公众能够清晰了解政府债务资金的筹资渠道、运用过程和使用效果，使得债务资金的投向更合理、经济社会效益更突出，有效控制债务规模及风险，保持财政可持续发展。

一、文献综述

自地方政府债务分类纳入预算管理，国内针对其预算透明度的研究较少。现有文献均侧重于研究地方政府债务风险及成因，纳入预算管理必要性、预算编制基本思路视角下的地方政府债务管理，透明度研究则集中于各省级财政透明度的得分评估、影响等方面。

对地方政府债务风险及其成因，王叙果，张广婷（2012）认为中央与地方政府间事权与支出责任的不匹配，唯 GDP 论的政绩考核制，我国银行业普遍存在的双重预算软约束使得地方政府负债增加。刘尚希（2012）提出，中央政府对地方政府的隐性担保易形成下级政府对上级政府的道德风险，进而导致较强的发债冲动。张延（2016）通过实证研究发现，预算软约束与债务规模之间存在显著的正相关关系。

关于预算视角地方政府债务管理，贾建学（2008）提出为防控风险，提升公众对地方政府的信任度等，有必要编制地方政府债务预算。刘家凯 （2012）从三个方面提出了完善地方政府债务预算思路：收支分类、报表和编制流程。马海涛，催运政（2014）提出了纳入预算的模式选择和路径设计，并认为要科学设置债务收入和和支出，确定上下级财政之间的债务预算结算关系、债务预算与其他预算的关系、债务预算报表体系，并对政府隐性债务进行公布，确保债务信息的全面完整。王银梅，陈志勇（2016）分别从近期和长期两阶段提出了债务预算管理改革的思路。

关于地方政府财政透明度相关研究，肖鹏（2013）认为，通过财政透明度（地方政府债务预算）的提升能抑制官员用公债来表现能力，制约发债，治理地方债务。潘俊（2016）认为，财政透明度与地方政府债务融资规模及风险成负相关。李春根（2016）实证研究发现，省级财政预算透明度与地区官员腐败程度具有显著的负向影响。邓淑莲（2016）基于对我国31个省份7年来的调查评估发现我国的财政透明度仍然很低的原因在于公开信息的不完整，不详细，并从制度方面给出建议。李丹（2016）认为，财政透明度得分高低不重要，重要的是如何通过这项工作本身来弥补和改善现有体制的不足。

综上所述，提高地方政府债务预算透明度，对我国地方债务规模及风险，有着有效的约束和控制作用，而现有文献只是在债务预算管理的基本思路中简单提到了信息披露等相关内容。在新《预算法》要求将一般债务纳入一般公共预算，专项债务纳入政府性基金预算的约束下，缺乏系统性研究和阐述。本文在现有研究的理论基础下，选取了最早将地方政府债务纳入预算管理的河南，以及2016年度财政透明度得分高于河南省且GDP总量第一的广东，透明度得分最低且GDP总量第二的江苏三省，进行比较分析，从债务预算透明度的视角为地方政府债务管理提供新思路。

二、地方政府债务预算透明度评估：基于广东、江苏、河南三省的比较

现代预算管理制度及其改革发展，要求预算具有科学的管理和控制方式，跨年度平衡机制，强效的约束力度，公开透明，财经纪律严格，绩效导向的运行模式等。王银梅、陈志勇（2016）基于现代预算制度的内涵与我国地方政府性债务预算管理现状提出，公开透明的政府性债务预算管理包括全方位公开的制度透明、过程透明和结果透明。因此，本文借鉴其观点，以地方政府债务预算制度、预算过程及内容、债务规模及风险为地方政府债务预算透明度的总体评估及对比分析框架。

（一）地方政府债务预算相关管理规定比较

为建立健全债务管理制度，规范债务预算管理，在新《预算法》及中央一系列文件出台之后，各地方政府也陆续制定了本省的管理规定，涉及债务预算管理的主要文件为各省政府《关于加强政府性债务管理的实施意见》，其主要内容如下表所示：

表1   广东、江苏、河南省关于加强政府性债务管理实施意见主要内容

信息来源：各省政府官网

1.预算范围。三省均要求分类的一般和专项债务、按性质支出的PPP项目和承担公益性项目企事业单位的财政补贴等纳入预算管理，广东省明确提出存量债务还本付息纳入预算，并单独设置债务附表，完整反映“借、用、还”。

2.预算过程管理。关于预算编制内容，如表1所示，广东省要求较为明确具体，江苏省仅要求余额变动，增减内容及其主要项目建设情况向人大报告，而河南省并无明确规定。

对于债务预算执行，仅江苏省提出要求，提高债券资金使用效益并对当年未使用的将相应扣减下年度地方政府债券额度；对列入预算安排的到期政府债务本息要及时拨付偿还 。对于债务风险及偿还，各省均建立了相关风险预警机制，各方面的规定也相对较为完善。

3.或有债务管理。关于或有债务，对于确需政府依法承担偿债责任的，三省均要求偿债资金纳入相应预算管理，河南省要求相对更具体，要求编制预算调整方案，债务余额纳入限额管理。或有负债的偿还在特定情况下转化成直接政府债务。

（二）地方政府债务预算过程及内容比较

按照目前的地方政府债务预算流程，广东，江苏，河南三省地方政府债务预算过程的主要预算文件及相应的详细公布内容如下表所示:

表2   地方政府债务预算主要文件披露内容

信息来源：各省财政厅官网

1.债务预算编制内容比较。从地方政府向人大提交的预算调整方案内容来看，各省公开内容集中于总量数据，基本包括地方政府债务限额、省本级政府新增债券资金预算调整情况。其中广东和江苏公布了新增债券各省市分配情况，河南和江苏公布了省本级政府具体的新增债券资金安排项目及金额。纵向来看，较往年，江苏省披露信息情况改善较大。对于偿债计划，偿债收入来源，债务结构，债务风险等，无详细说明，对政府或有负债情况也并未提及。

在对应的省级预算草案调整报表中，由于省本级政府大部分为一般债务，在一般公共预算调整报表中，三省均将一般债务收入、一般债务转贷支出列入预算，但省本级支出并未体现。还本付息方面，江苏列出了本年度还本支出预算；河南列出了付息及发行费用支出预算；广东列出了还本付息费用支出。

2.预算执行情况比较。债务预算并无中期执行情况发布，对于目前的债务预算执行报表，从“借用还”的角度来看，各省均包含债务收入预算，对于收入来源，只有广东省明确指出，地方政府债务收入为新增债券收入，不包括置换债券收入。对于债务资金的支出，江苏和河南列出了全省及省级政府性基金相关项目及对应专项债务收入安排的支出。对于债务资金的偿还，河南和广东均将年末的全省及省级债务还本，付息和发行费用支出列入报表，而江苏省仅有还本支出，对于付息及发行费用情况，仅在说明事项中提及，并未列入报表。

3.债务资金使用情况比较。广东省在债务资金的应用方面，仅笼统提到，新增债券用于重点项目，主要用于重大公益性项目支出，棚户区改造等保障性安居工程建设、普通公路建设发展、城市地下管网建设改造、铁路、小流域整治等。预算调整方案也仅对支出数额做简要的总额概述。

江苏省2016年新增地方政府债务券876 亿元，省本级使用债务资金75.71 亿元，转贷市县债务资金 800.29 亿元。2016年河南省对于新增债券资金省级安排使用100亿。

关于债务资金的应用，除广东外，江苏和河南对于省本级政府新增债务资金使用有较为详细的预算安排。对于河南省来说，已确定安排但尚未确定项目的资金高达15.94亿。

（三）地方政府债务规模及风险比较

1.债务余额、负债率、债务率对比

从债务余额数据来看，2016年度三省的债务余额较去年均少有增长，债务规模有所增加。从债务率对比数据来看，截至到2016年底，三省债务率均低于国际风险指标，呈现下降趋势，债务规模风险可控。

2016年度GDP总量第二的江苏及GDP总量第五的河南，负债率略高于国际风险指标，均高于GDP总量排名第一的广东，说明两者经济发展对负债的依赖程度较大，从总体趋势来看，债务率及负债率均有下降趋势。但是现有数据公布均为直接债务，如果考虑城投债、各种其他隐性负债，以及融资平台以国企身份继续借款等变相举债问题，政府负债风险指标则会进一步提高。尤其是一些地方政府设立各类专项基金、引导基金、名股实债的PPP，多层嵌套对接银行理财、信托等资金使得隐性债务增加。

2.债务偿还对比

从偿债率的对比数据来看，广东省2016年度偿债情况较好，偿债能力较强。但广东省纳入预算报表的债务还本支出明确标注，不包括以置换债券为资金来源的债务还本支出。根据广东省2016年度省级决算草案中公布的还本数据来看，政府债务的偿债率为34.72%。江苏和河南两年来偿债率均有提升趋势，偿债能力降低。但由于各省债务还本支出纳入预算的口径并不明确，如果考虑债券置换包含的还本支出，那么偿债率指标在现有数据基础上有再次提升的可能。

3.债务结构对比

目前，地方政府债务结构分布以市县级政府的一般债务和专项债务为主，地区分散，总量庞大。区域性和系统性债务风险防控显得尤为重要。其中，仅广东通过公布2016年分地区新增债务限额表公布了新增债务的具体分布地区，分布额度及分布方法， 河南和江苏具体的市县级债务分布无统一公布。河南省在《关于2016年省级预算调整方案（草案）的报告》中提到，“根据标准债务规模、综合财力、重点建设项目需求三项指标分别测算，确定转贷市县额度，落实到具体项目，并报同级人大常委会批准”，但详细情况未公布。

地方政府债务预算嵌入式的编制模式，预算发布网络平台的分散，使得债务信息呈现碎片化，一方面，债务信息分布于不同的预算表中，部分在相关报告中体现，难以直观地提供完整的债务账本；另一方面，想了解不同层级和不同地区的债务数据，查找困难，耗时较长，债务信息汇总及公众对各省市债务的了解难度较大，使用债务信息进行决策的信息整合和管理成本较高。

三、研究结论及政策建议

本文基于广东、江苏、河南三省地方政府债务预算相关管理规定、预算过程及内容、债务规模及风险的横向比较分析发现：(1) 地方政府对债务预算的制度约束不够严格、具体，现有规定在实际预算实施过程中权威性有限，或有债务监管需进一步明确。（2）预算过程方面，债务预算编制内容不完整详细，执行进度不透明，债务资金使用的预算约束力度不够，并未全面有效反映债务预算“借用还”。（3）地方政府债务规模风险总体可控，但经济增长对负债依赖程度依然较强，存在一定的偿债压力。（4）现有预算模式致使债务信息呈现碎片化，详细的债务结构分布及风险有待加强监管。

综合以上分析，本文从提升债务预算透明度的视角出发，给出相关对策建议，将债务监管进一步落到实处:

1.细化债务预算管理规定，重视或有债务监管。进一步对地方政府债务划分方式、纳入预算的范围进行详细界定，明确具体的债务信息公开责任主体；扩大并细化债务预算向人大报告内容的规定，强化过程管理；或有债务方面，仅转化为直接债务的部分可能纳入预算监管，故有必要对或有债务公开进行明确要求，加强监管，以防下级政府对上级政府的道德风险。

2.完善向人大报告内容，细化预算编制，增强预算执行进度透明。人大是重要的监管机构，对于提交的草案报告内容，应说明借债主体，举借债务合法、合理性；债务规模及结构变化趋势；并进行偿还计划、来源及风险分析；资金使用安排方面，对长期项目支出和资金还款计划做出说明，以加强资金投向和效益的监控、评估。对于或有债务，也要向人大报告，包括总额，举借形式及主体，地方政府是否负有连带责任，转换成政府债务由政府进行偿还的数额等。预算报表的编制要明确体现各项债务资金收支情况，形成“借用还”的完整闭环。预算执行进度不透明，会侧面影响到债务资金收支、到位及使用情况，债务预算执行进度及结果也需按时披露。

3.强化债务资金使用监管。首先，强化债务支出预算编制管理，健全债务支出的功能分类，使其具备详细、易懂、明了的款、项级划分和经济分类科目，保证债务支出透明化。其次，推进债务支出管理改革，实行集中支付制度，加强债务资金支付监管。最后，减少待分配的金额比重，强化债务资金到位情况及结转结余管理，以防资源浪费，并开展债务资金使用绩效评估，为下年度债务举借监管提供依据。

4.加快完善地方官员晋升考核机制，强化偿债监管及透明。针对过度举债，违法违规举债、担保、使用债务资金，恶意逃废债务等行为，各省均要求尽快建立考核问责机制，但对于改善经济增长对负债过度依赖的局面并未有积极作用。应加快完善地方官员晋升考核机制，防止短期形象及政绩工程等，控制债务规模增长。此外，地方政府要根据已设置的各项风险预警指标，增加流动性指标及偿债能力指标等，开展自我风险分析，并按季度发布债务报告，及时公布全省宏观经济走势，债务资金安排到位、使用情况，债务到期及偿还情况等。并建立偿债准备金制度，纳入预算管理，减少违约风险。

5.提升债务信息集中度，加强结构性管理及信息披露。为方便债务规模的管理，信息获取，可以从三个方面提升债务信息集中度，强化债务结构性风险管理及信息披露，首先，公开渠道方面，公众获取信息最直接、便捷的渠道便是互联网，可以各省级财政厅官网为首要的集中公开渠道，并将各年度债务数据纳入统计年鉴。其次，公开主体方面，各市县及政府债务由省级政府转贷支出，省级政府有责任对全省的债务结构分布及风险进行统一公开，并在年初预算时对全省债务预算情况作汇报。最后，在公开内容方面，除各地区限额附表外，应包含省内各地区债务余额、还本付息情况，增加债务预算执行情况附表，完整反映本年度地方政府债务的限额，余额，还本付息等总体情况。

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