中国社会科学院

 

    内容提要：财政支出政策绩效评价是财政支出绩效评价的热点和难点领域，具有评价周期长、涉及面广、影响大的特点。指标体系设计又是开展财政政策绩效评价的核心环节。当前，应从政策制订、政策执行、政策产出绩效三个方面，构筑有效的政策绩效评价框架内容和指标体系。开展政策绩效评价时要处理好一些基本问题，要遵循循序渐进原则，并进行必要的理论和数据准备。

    关键词：政策绩效评价  概念  指标体系  方法  建议

 

    近年来，随着财政支出绩效评价工作日益深入，绩效评价工作重点逐渐由原来的一般项目支出评价向部门整体支出评价和支出政策评价转移，尤其是支出政策评价，是当前实践和研究的热点。2015年，北京市财政局以“北京市平原造林工程财政支出政策绩效评价”为切入点，探索财政支出政策绩效评价思路和方法[①]。2016年上半年，财政部预算评审中心也选择部分支出政策进行了绩效评价[②]。2016年由财政部预算评审中心承担的“中国财政支出政策绩效评价框架体系研究”项目在北京举行了启动会[③]。政策评价，在评价思路、评价方法、评价指标上都明显不同于以往项目支出评价，在财政预算绩效管理改革逐步步入“深水区”后，开展财政支出政策绩效评价有重要意义。

    一、财政支出政策绩效评价概念和特点

    综合已有的认识，支出政策绩效评价主要有“结果观”和“综合观”两种。“结果观”重在评价政策的实施效果，认为财政支出政策绩效评价是基于结果导向，对财政政策和制度的投入产出效果进行测量与分析的活动(陈爱清2013)，财政支出政策绩效评价就是要评价财政政策实现政府目标的程度(花中东，严剑峰2012)；“综合观”不仅强调政策的实施结果(效果)，还同时强调财政支出政策的科学合理性以及执行实施的合规性，要评价财政政策的效益、效率、效果及价值(王罡、贠晓哲2016)。

    本文认为，财政政策绩效评价的目的，是通过考量当前“政策效果”，为现行政策调整和将来政策制订提供依据,服务于现行政策“纠偏”和保障未来政策出台科学合理。因此，政策绩效评价，是围绕政策目标，遵循一定的程序和标准，采用适当方法，对财政政策制订、政策执行以及政策产出和效果进行全方位分析、判断和考量的行为。财政政策绩效评价，既要关注政策的效益，还要关注政策科学性、合规性、合理性和经济性，以及政策的投入产出比(效率性)，考虑到某些财政政策的普惠性特征，还要涉及到财政政策的“公平性”评价。政策评价主体，既可以是财政政策的制订部门、主管部门，也可以是政策受益对象、社会公众或者独立的第三方。完整的政策绩效评价应该是政策执行完毕后的事后评价，但结合评价目的，也可以开展政策出台前的事前评价，或者政策执行中的事中评价。

    一般而言，财政政策包括财政收入政策和财政支出政策两种。财政收入包括税收和规费两大类，考虑到地方政府基本没有税收立法权以及规费制订权被限定在极小范围的现实，财政政策绩效评价的实质是“财政支出政策绩效评价”。“财政支出政策”一类涉及“支出规范标准”(例如：科技经费管理办法)，另一类涉及“支出项目安排”，从目前实践中进行的政策绩效评价看，主要是后一类。

    区别于一般的财政支出项目绩效评价，政策绩效评价有以下几个特点：一是评价周期长。原则上讲，对政策的评价考察应该涵盖政策整个生命周期，从政策制订到政策效果体现乃至政策退出，政策周期会数年乃至数十年。而一般项目周期超过3年的都很少。二是涉及的面更广。政策绩效评价会涉及到多个管理部门和多种政策执行单位，政策受益对象层次也更多、范围更广。政策往往要通过若干类多个项目的任务分解才能开展下去，被评价政策还存在和其他政策的协同与配合等。三是影响更深远。项目绩效评价仅主要影响到部门后续项目预算安排，政策评价则涉及到政策修订和新政策出台。政策时效长、覆盖面广，涉及预算金额更高，公共属性更显著，这些特征决定了政策评价影响远大于项目，引发的社会关注度更高。

    基于以上政策绩效评价的概念和特征，政策绩效评价内容、指标体系和评价方法等，和项目绩效评价都有明显的不同。

    二、政策绩效评价的评价内容和评价指标

    由于政策绩效评价还是新生事物，当前系统提出评价内容和指标体系的还很少。一般认为，政策绩效评价内容应包括：财政资金使用情况、财务管理状况和资产配置、使用、处置及其收益管理情况；为加强管理所制定的相关制度、采取的措施等；绩效目标的实现程度，包括是否达到预定产出和效果等(吕阳\邢华2013)；评价维度应拓展为决策、投入、过程与产出四个方面(姜竹2015)；河南省财政厅2016年对7项产业政策进行绩效评级时，主要考察政策资金管理使用情况以及政策执行的直接产出和综合效益(尚照武等，2013)。以上基本属于围绕政策绩效评价理论的一般性研讨，或围绕具体工作的一些初步探索，都没有提出系统、细化的评价内容和指标体系。

    当前系统提出政策绩效评价内容和指标体系的是北京市财政局(杨光2016)。该局与第三方机构及绩效评价专家共同梳理了政策绩效评价的重点关注内容，结合政策评价自身特点，构建出了基于“五性维度”的绩效评价框架，主要包括政策相关性、政策效率性、政策效益性、政策公平性以及政策效果可持续性，涵盖了政策决策与执行的全过程。政策相关性主要考察政策目标现实需要的满足程度，以及政策目标与国家政策和规划的相符程度和政策任务落实保障程度；政策效率性主要考察政策执行中的管理是否到位、计划执行是否可控及政策产出目标是否按照计划达成；政策效益性主要考察政策的执行效果和服务对象满意度；政策公平性主要考察政策资金分配的公平性和政策效益的普惠性；政策可持续性主要考察政策效果的可持续条件和环境是否具备。围绕“五性纬度”内容，北京市财政局提出了5个一级指标、12个二级指标的政策评价指标体系(王罡、贠晓哲2016；北京市财政局2015)。这套政策绩效评价框架具有较强前瞻性和较高理论水准，也比较全面，但和当前通行的项目绩效评价及部门整体支出绩效评价框架的构筑方式有明显区别：不管是项目支出评价还是部门支出评价，均是按照项目实施顺序或者部门管理过程，从“决策---〉执行---〉绩效”三个环节来确定评价内容和评价指标，三个环节相互呼应但并不交叉，也很好体现财政支出“投入”和“产出”之间的对应关系，易于理解，且和评价工作按环节来分工实施的组织方式相适应。但“五性纬度”评价框架按照评价内容的性质(相关性、效率性、效益性、公平性、可持续性)进行编排，把评价方和被评价方习惯的“政策制订(决策)---〉政策执行---〉政策产出和效果”逻辑予以打散(对应关系如下：相关性---政策制订和政策执行；效率性---政策执行和政策产出；效益性---政策效果；公平性—政策制订和政策产出效果；可持续性---政策产出效果)。这样的创新有其合理性和先进性，但在实操中却不好理解，也不利于评价工作的合理组织和有效分工。

    鉴于此，本文按照“政策制订(决策)---〉政策执行----〉政策绩效”的基本逻辑，提出政策绩效评价内容框架和相应的指标体系。

    (一)政策制订评价

    政策制订评价，主要评价政策出台的必要性、政策可行性、政策合规性、合理性和政策公平性。

    政策必要性评价：一是政策是否适应形势评价。评价政策出台是否符合当前的政治、经济、文化、财政金融等的大趋势和大方向；二是政策满足需求程度评价。评价政策实施是否切实能够满足现实存在的、正常迫切需求；三是是否存在政策交叉评价。评价目前有无其他政策，和本政策存在政策目标、支持对象及支持方式等方面的交叉和雷同。“政策交叉评价”目的，在于增进不同部门制订政策时的有效协同，以尽可能避免同一对象因受益不同政策而获得同性质的“多份”资金支持，从而影响政策效果。

    政策可行性评价：一是条件具备程度评价。评价目前是否具备出台和实施该政策的内外部基础条件；二是环境允许程度评价。评价目前出台和实施该政策的宏观和微观环境具备程度。

    政策合规性评价：一是法律法规符合评价。评价政策的基本方向、具体内容是否符合当前的法律法规；二是方针规划符合评价。评价政策是否符合国民经济与社会发展总体规划、行业发展规划和地区发展规划。

    政策合理性评价：一是依据充分程度评价。评价出台政策之前，是否经过充分的调研论证，基本依据是否充分、合理；二是定位准确程度评价。评价政策的基本定位(方针、原则)是否准确；三是目标清晰、恰当程度评价。评价政策目标是否具体、是否明确？可量化程度是否高？政策目标设定是否与资源条件相匹配；四是政策实施路径方法合适程度评价。评价政策目标实现以及政策任务达成的实现路径、实现方法是否合适；五是政策实施主体得力程度评价。评价政策任务安排是否恰当？涉及的各个机构(组织)职责是否清晰、分工是否明确；六是财政投入额度恰当程度评价。评价政策涉及的财政投入金额依据是否充分，预算是否细化。

    政策公平性评价：财政支出政策涉及到政府对公共产品和公共服务的提供，财政支出公益性特征明显，有较强的“公平性”要求。因此，在项目支出“经济性”、“效率性”和“效益性”评价的基础上，“公平性”也是政策评价重要内容。公平性主要体现在无差异性和无排他性两个方面。无差异性，是指受益于政策的同类对象之不同个体，在政策资金分配和政策受益效果方面不应该存在差别；无排他性，是指政策不应该将应受益对象排除在政策受益范围之外。围绕“无差异性”和“无排他性”，可以分别从政策资金分配公平性和政策预期效益公平性两个层次进行公平性评价：一是资金分配公平性评价。评价预算支出在受益对象或者分解任务之间的分配是否体现公平性原则，是否将本应予以支持的对象排除在支持范围之外；二是政策预期效益公平性评价。评价各受益对象在政策实施后预期受益程度是否公平，以及是否将应受益群体排除在受益范围之外。

    (二)政策执行管理评价

    政策执行与管理评价，主要评价政策执行计划方案合理性、计划预算执行率、执行保障充分性、过程管理严谨性、政策调整适当性。

    计划方案合理性评价：一是计划合理性评价。评价针对政策实施和政策任务达成，是否拟定详实、合理的实施计划；二是方案合理性评价。评价是否拟定详实、合理的政策实施方案。

    计划和预算执行率评价：一是任务执行率评价。评价政策涉及的各项任务有没有严格的按照计划执行；二是预算执行率评价。评价财政资金支出额度、支出进度是否严格遵循预算。

    执行保障充分性评价：一是资金保障评价。评价政策实施是否有充分的资金保障，配套资金是否及时到位；二是人员保障评价。评价政策实施是否有充分的组织和人员保障；三是技术保障评价。评价政策实施是否有充分的技术保障；四是其他保障评价。评价其他方面的保障是否充分。

    过程管理严谨性评价：一是管理制度完备性评价。评价针对政策实施有无拟定详实、合理的资金等方面的管理制度；二是法规制度执行性评价。评价在政策实施和执行中，政策执行主体是否严格遵循国家法律法规及相关规章制度的要求。

政策调整适当性评价：由于政策执行周期较长，政策制订时依据的初始条件可能发生变化，必要时就要对政策适时调整，以保障政策适用性。一是调整适时性评价。评价在政策执行中，如果外部环境等发生重大变化导致政策出现不适应，有没有适时启动调整程序；二是调整合理性评价。评价针对政策的调整是否必要和合理，调整能否适应形势和环境变化；三是调整程序合规性评价。评价政策调整是否遵循相应的论证、审批程序。

    (三)政策产出绩效评价

    政策产出绩效评价，主要评价政策产出、政策效果以及产出和效果的可持续性。

    政策产出评价：一是数量产出评价。评价政策原定的数量产出目标完成情况；二是质量产出评价。评价政策原定的质量产出目标完成情况。

    政策效益评价：一是经济效益评价。评价政策实施对经济发展所带来的直接或间接影响情况；二是社会效益评价。评价政策实施对社会发展、公共福利等所带来的直接或间接影响；三是环保效益评价。评价政策实施对环境保护所带来的直接或间接影响；四是其他效益评价。评价政策实施对其他方面所带来的直接或间接影响情况。

    产出和效果的可持续性评价：一是环境可持续性评价。评价政策持续发挥作用、产生效果的基本环境是否具有可持续性；二是条件可持续性评价。评价支持政策持续发挥作用、产生效果的基本条件是否具有可持续性。

    围绕以上评价内容，本文设计了政策绩效评价的指标体系(见附件)，包括3个一级指标和13个二级指标。在实际评价中，可以根据各指标的评价要点，结合被评价政策实际情况，再设置相应三级指标或者四级指标。各个指标的权重配置，可以采用基于经验的专家打分法，也可采用基于数理统计的主成分分析法等，这里不再赘述。本文也给出了一个参考性的评价指标权重配置方案，对政策执行、政策执行管理、政策产出绩效分别给予了35%、25%和45%的权重（详见表1）。

表1  财政支出政策绩效评价指标框架

 

    三、财政支出政策绩效评价方法

    财政支出绩效评价的一般方法，包括成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等(财政部2012；北京市财政局2012)。在政策绩效评价中，比较法和公众评判法的应用非常关键。

    比较法，是指通过对绩效目标与实施效果、历史与当期情况、不同部门和地区同类支出的比较，综合分析绩效目标的实现程度。在政策绩效评价中，一是要进行政策支持(受益)对象与非支持(受益)对象的比较。政策产出和效益，最终体现在政策支持(受益)对象的产出和效益上，因此，将政策支持(受益)对象产出、效益与非支持(受益)对象对比，才能够体现政策效果。在政策绩效评价中，要根据政策支持(受益)对象情况，找到和支持(受益)对象可以类比的非支持(受益)对象样本群，然后进行两个样本群产出和绩效的比较；二是要进行政策支持前和支持后的比较。要恰当选择支持(受益)对象的样本群，就同一样本群受政策支持(受益)前、后情况进行对比；三是要进行综合对比，即将横向不同对象对比和纵向不同时点对比相结合。以政策实施时点为分界点，比较政策支持(受益)样本群和非支持(受益)样本群在产出和效益方面的变化程度，从而判断政策的效果，这是最严谨的对比方法。在实际工作中，要根据实际情况(尤其是资料可获取程度)，有选择应用以上对比方法。

    公众评判法，是指通过专家评估、公众问卷及抽样调查等对财政支出效果进行评判，评价绩效目标实现程度。在政策绩效评价中，一是要加大专家的介入程度、重视专家的评估意见。尤其是政策制订、政策产出评价两个环节，要求评价人具备较高政策水平和理论素养，专家意见至关重要。专家的介入不能停留在分析资料和研讨层面，一定要参与现场调研，和政策各主体深入交流；二是有效组织问卷调查、利用调查结果。问卷调查问题的设计至关重要，政策的社会效益及可持续性评价往往很难量化，可以利用调查问卷中相关调查内容的设计，引导政策支持(受益)对象在这方面发表意见，从而依托调查结果对难以量化的评价指标打分。选择问卷调查对象要照顾到各个层次，不但要涉及到政策支持(受益)对象，必要时还要涉及到政策各类管理、组织和实施机构。

    四、开展财政支出政策评价要注意的几个问题

    (一)处理好政策绩效评价和政策涉及项目绩效评价的关系

    为了便于政策落实和执行，政策又往往被具体化为若干个项目，由项目实施主体具体落实，根据项目具体落实情况，反映政策执行效果。因此，政策绩效评价应该以项目评价为依托，政策涉及项目的绩效评价结果，直接影响到政策的评价结果。问题是，在开展政策绩效评价时，如何根据项目评价结果的“集合”和“整合”来进行政策评价？除了项目评价的“集合”或“整合”以外，政策绩效评价还需要有哪些其他内容？

    本文认为，项目(评价)和政策(评价)的根本区别，在于政策(评价)包含的项目之间存在类似性、互补性或者是协同性，政策本身相比项目具备多层级特点，政策是对项目的指导和规范，决不是项目简单加总，否则拆开单独进行项目评价即可，没必要进行政策评价。鉴于此，政策绩效评价，除了要充分利用政策涉及主要项目单独评价的结果外，还要重点考虑政策安排项目相互之间的互补性和协同性，政策绩效评价中的“政策绩效目标”，并不是政策涉及项目绩效目标的简单加总，而是在项目目标基础上的概括、整合、提炼和拔高。

    (二)处理好被评价政策与其他相关政策在产出和效果方面可能的叠加影响

    政策评价的重要内容之一，是政策的产出和效果。但有些情况下，某种预期的产出和效果，实际上是多个政策共同作用、相互叠加的结果，某个政策只是预期产出和效果的影响因素之一而已，评价单一财政政策产出和效果时，想要把其他政策的叠加影响分拆开或者剔除掉，是很难做到的。另一方面，在实现某种预期财政目标时，政府采用的往往是一揽子政策，而不是单一的某一政策，政策相互之间是相辅相成、相互作用、互为补充、互为策应的，这也很难将某一政策单独“择出来”进行评价。

    本文认为，要避免这一问题，在选择政策评价对象时，应尽可能选择作用影响相对封闭、独立性强的政策实施评价；或者选择“政策体系”，而不是“单一政策”来进行评价。

    (三)选择政策绩效评价的合适时点

    财政支出政策往往内容复杂，执行周期长，政策效应的体现具有较长的滞后性。那么，如何来选择政策绩效评价的合适时点？例如，政策绩效评价应当事后开展还是事中开展？选择事后或事中的那个时点开展等等？事中开展能够及时提供建议，但评价的政策内容并不够全面；事后开展能够全面评价政策，但由于时效性受到影响，建议作用也会大打折扣，政策评价的意义会减弱。

    建议今后应当根据不同政策自身的特点，选择合适的时间开展评价工作。一般而言，财政采购类政策和补贴类政策，政策的产出效应时间相对短一些，可以选择事中评价；财政投资类政策，政策的产出效应时间后延一些，可以选择事后评价。民生、医疗、教育等公共福利类支出，可以开展事中评价；科技类、产业和经济促进类等支出，开展评价时间可以适当后延。财政政策的事前评价，适用于各类财政政策。

    (四)合理选择政策绩效评价的评价期间

    某些政策具有较长的时效性，有些甚至长达数十年。在实际评价工作中，评价期间选短了，评价合理性会受到限制，评价期间选长了，一方面工作量巨大，另一方面时间太久一些资料数据也无法取得。

    本文认为，应该选择近3年的政策实施情况来详细开展政策绩效评价。对3年以前更久的政策实施情况，重点对政策调整变化进行评价，其他内容可以在了解情况基础上，粗线条地进行一般性评价。

    (五)要正确处理政策的调整和变化

    某些政策延续时间很长，在政策作用期内，虽然政策的主导思想和基本方针没有变化，但其实施环境变化而导致政策内容发生部分调整和变化，这种情况也比较普遍。

    本文认为，针对这种情况可以采取“分段评价”的方法，即根据政策发生变化的时点，将政策切分为若干区段。区段内政策是相对稳定的，分区段评价完毕以后，再将区段评价结论整合成完整的政策评价结论。同时，也要对政策调整的及时性、有效性和合规性进行评价。

    五、推进财政政策绩效评价工作的建议

    (一)加大加快政策绩效评价研究

    财政政策绩效评价不管是概念范围还是内容重点，都有很多待研究、待商榷之处，理论基础构建和工作实践也均处于起步阶段。建议学界和财政部门加大财政政策绩效评价研究工作，加快相关研究课题研究进程，及早公布研究成果，推广研究应用，尽快形成相对统一、广泛认可的理论架构和实践标准。

    (二)合理选择评价政策的范围

    鉴于财政支出政策绩效评价标准还处于探索中，目前还不适宜大范围、普遍性地推动该项工作。评价政策的选择还是要抓关键，解决主要矛盾。建议选择以下特征的政策：一是公共属性强、社会舆论关注度高的政策；二是在执行实施中出现了诸多不适应、不协调的政策；三是长时间实施后效果不明显的政策。

    (三)建立政策绩效目标管理机制

    2015年5月21日，财政部印发并实施《中央部门预算绩效目标管理办法》(财预〔2015〕88号)要求部门在申报项目预算和部门支出预算时，必须申报项目绩效目标和部门整体支出绩效目标。这一规定对规范项目和部门整体支出的绩效管理、提升项目和部门整体支出绩效评价水平有重要意义。借鉴项目支出和部门整体支出绩效目标申报管理的经验，财政支出政策的绩效目标管理机制也应该及早建立起来，将政策出台之前的政策绩效目标申报和审核，作为审批政策的前置条件。

    (四)分类建立政策绩效评价指标库和案例库

    政策绩效评价指标包括通用指标和分类指标两类。通用指标是各类政策评价均适用的共性指标框架，例如北京市财政局提出的“五性纬度”指标框架和本文的指标框架。在共性指标框架基础上，有必要按照科技开发、产业促进、医疗卫生、公共教育、环境保护等不同的支出类型，研究不同财政支出政策的分类指标框架，丰富一二级共性指标下的三四级个性指标。同时，要在已有政策绩效评价案例的基础上，进行总结提炼，逐步形成分类的优秀政策绩效评价案例库。

    (五)建立政策绩效评价和其他相关评价的协调机制

    在政策绩效评价工作中，要做好政策绩效评价和有交叉的其他各类评价工作的组织协调和资料衔接。要衔接好涉及同一预算部门的政策评价、项目评价和部门评价，实现这三类评价工作资料和评价结果共享共用，以节省评价成本，提高评价效率。

 

参考文献：

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