中国华融博士后科研工作站
内容提要：虽然目前学界对财政绩效研究也有丰硕的成果，但大多从财政支出的流量角度出发。本文从政府资产负债角度对财政绩效提出新的思路，关注财政收支所形成的政府资产负债，打破仅从财政“流量”角度思考的范式，进而探索从“存量”角度对财政绩效进行评价。
关键词：财政绩效 传统流量观 政府资产负债
财政绩效的学术研究与实践经历了一个历史发展过程：起初是对财政资金收支流量的关注，随后逐渐意识到财政资金形成的资产负债存量对财政绩效的重要意义。从传统流量观到资产负债存量观的演变是资产负债存量管理的客观要求决定的，对我国财政管理、政府改革及经济发展具有重要的理论及实践意义。
一、流量观下的财政绩效：财政支出绩效
流量观聚焦于财政收入与支出，财政绩效的评价及管理也围绕财政收支进行。长期以来我国的财政绩效主要表现为支出绩效。财政支出绩效的提出是在政府意识到对划拨出去的钱不闻不问直接导致财政资金支出的低效率。2001年我国选定湖北恩施的土家族苗族自治州的几家行政单位开始进行评价试点工作。随后经过扩大试点再到现如今，财政支出绩效工作已经取得了丰硕的成果。
按照我国2011年修订的《财政支出绩效评价管理暂行办法》，财政绩效评价被定义为：“财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。”我国的财政支出绩效评价是在借鉴国外先进经验的基础上结合我国国情发展起来的，包括财政支出绩效的内容、工具及标准等。我国财政支出绩效的研究与实践虽取得长足发展，但是与西方先进国家的评价现状相比仍然具有较大差距。主要体现在两个方面：一是对结果的使用。一般而言，评价的目的即为评价结果的实践，是整体评价过程意义的最终体现。无论是这一领域的学者还是工作实践人员，对评价指标、评价方法及评价过程等方面不遗余力，目前在这些领域已取得丰硕成果，但评价结果确没有得到有效利用。财政支出评价与财政管理体系中其他分支体系并未实现充分融合，评价结果没有更好地指导我国税收、国有资产管理、公共部门建设等方面的经济战略规划部署，使得财政支出绩效评价工作的效果大大折扣。其次体现在欠缺完善的法律架构上。早在20世纪90年代初，英国就开始使用法律条文对政府绩效评价进行严格规范。财政支出绩效评价的过程涉及到大量的政府行为，例如政府采购等，加之我国的法制化进程时间较短，法制化程度不高，长期以来人们还未形成高度的法制思维习惯，如若没有明确的法律条文的规定，评价过程及最终评价结果势必会受到人为因素的影响，直接影响评价结果的准确、客观及公正性。只有完善的法律保障，才能使财政支出绩效评价工作制度化、常态化。
基于流量观的财政绩效对我国财政发展最重要的贡献在于调节财政收支的矛盾。特别是改革开放以来，我国以创造世界神话的速度保持经济高速增长，伴随的是财政收支的大幅增长，财政支出的规模增长效应下伴随的是愈演愈烈的财政收支矛盾。而无论是我国财政发展史上的重大改革还是各时期需要的政策微调，根本驱动力都是财政收支的矛盾。况且相对于财政收入易受宏观经济因素及经济周期的影响，财政支出更具刚性特点，特别是支出构成中有关民生建设的部分。随着时间的推移，人民生活水平日益提高，对公共产品及服务的要求也越来越高，逐渐形成了财政资金供给与需求之间矛盾的局面，“需要多少给多少”的财政模式已经不再适用。
财政绩效流量观开始探索财政资金的有效供给，使财政资金开始经济化的运用。对资金使用效率的追求能够在花费中寻求资金的最大潜力，这是对使用质量的要求，类似于居民日常消费的“性价比”，本质等同于财政资金的节约。在公共财政制度的要求下，这种节约能够有力的帮助实现基本公共服务均等化的政策目标。总之，财政支出绩效下的财政资金经济化直接有助于缓解财政收支矛盾并助推政府改革，主要表现在以下方面：第一，各预算资金使用部门形成从“花钱”到“用钱”的观念转变。[①]在绩效评价的约束下一些无效的项目或支出方向就会被部门提前过滤，在这个角度上，部门由“被动接受”到“主动选择”的转变，大大提高了部门财政资金使用的主动性及积极性；第二，财政绩效为导向的前提下，部门会考虑更多市场参与者参与财政支出项目，更加有助于政府简政放权，理顺政府与市场的关系；第三，财政收支规模的不断扩大，广大纳税人对政府开支的具体内容及方向要求知情的呼声越来越高，这原本就是纳税人在与政府委托代理关系形成中理应享有的权利，也是政府财政部门应尽的义务。但是长期以来我国财政资金公开程度较低，特别是支出方面的详细情况更不为大众所知。而财政支出绩效的评价及管理工作必然会对财政资金的具体使用情况进行解析，大大提高了财政透明度，加快了我国财政管理与国际接轨的步伐。
二、传统流量观的角度单一化
财政管理需要适应不断变化的市场经济，加之全球化影响下国内经济环境的日益复杂化使得财政风险暴露于世界金融风险当中，对我国财政绩效管理也提出了更高的要求，单一财政支出绩效也越来越暴露出它的不足之处。
（一）强调流量，忽视存量
财政流量代表的是以财政年度为单位的财政收支金额，各项活动都是在财政收支的基础上开展的。财政收支是最基本的财政活动形式，以此为重点衡量财政绩效凸显出以下缺陷。
1.流量反映内容的单一
流量即为收支。政府财政中的流量相对于企业而言，可以用企业中的现金流量作解释。现金是企业的血液，一般的企业管理中包含专门对现金进行的管理内容、方法及形成的管理体系。现金流量表是对企业管理具有重要意义的报表之一。它反映的是企业的投资、筹资及经营活动对现金的要求及对现金（或其等价物）产生的影响。然而，财务管理中现金流量只能够反映出企业短期内是否有足够的能力应付开销。企业的财务管理也不可能单从现金流的角度进行经营效果的评价。企业的现金管理或者现金流量表的反映只能代表财务管理中的一个侧面，不能代表企业整体的财务状况。政府财政收支同样如此，仅代表一个财政年度或者短时期内财政是否有能力应付财政开销的需要。财政支出绩效虽然是以财政活动影响的经济效益为评价目标，但是仅从收支流量的角度进行评价与管理，势必不具完整性。这样的弊端也体现在财政范围的缩小，换句话说，财政是治国安邦的根基，囊括了一切有关财政收支的经济活动，并且在国家治理及战略规划中占据重要地位。然而过分强调流量一定程度上会使“财政”局限在“财政收支”当中，无形中急剧缩小了财政范畴，不利于拓宽财政管理理念及完善的财政管理体制的建立。
2.流量效应具有时滞性
财政收支流量的绩效评价大多以某一财政年度或者两个及以上财政年度的财政支出作为基础评价带来的经济效益,关注的是钱花出去的效果怎么样。近年来随着公共财政体制的确立及国家高层对惠及民生的基本公共产品及服务的重视，一般财政支出绩效评价的经济效益大多集中在公共领域，注重对政府社会服务职能的效果评价，即财政支出对我国医疗、卫生及国防等基础民生建设的贡献度。然而关乎人民生活水平的基础设施等建设的建设期较长，开始提供相应服务的时间间隔更长，并非一个财政年度的财政支出投入就能产生效应，甚至几个财政年度的财政支出都不能产生回报。因此一是到底采用哪一年或者哪几年的财政支出数据作为基础投入进行评价不能确定；二是即使考虑到政府项目的建设期及效应回报期存在时滞性，时滞期到底是几年也存在极大的不确定性。[②]
3.流量难以预警潜在的金融风险
金融风险具有的经济传导性是经济全球化下爆发经济危机最重要的风险来源之一。实体经济的发展带动了金融产生与发展，反过来金融领域的成熟与完善又能够推动实体部门的生产效率。金融领域及资本市场能够充分体现市场在资源配置中的作用，然而由于金融脆弱性及金融不稳定性的存在，加之我国金融化历史较短，金融体系本身就不健全，比较容易产生金融风险。市场失灵要求政府这只“看得见的手”进行宏观调控，稳定市场。无论从政府的经济、政治还是社会职能角度，防范金融风险都是政府应当承担的首要责任，或者说是财政责任。这是因为金融风险与财政风险具有互通性：外部性存在下的政府干预大多通过财政手段完成的。例如，财政资金为国有实体及金融部门提供隐性担保，国家财政成为金融安全的最后一道屏障，由此可以看出财政承担着金融风险责任。然而，财政收支流量角度的财政绩效根本不能对金融风险进行评价。财政收支代表政府的钱够不够花，然而财政风险的表现并非是财政支出大于财政收入，也并非弥补赤字的国债资金流入与流出。因此，财政流量难以对无处不在的金融风险产生预警作用。
（二）强调支出，忽视收入
即便是以流量角度出发衡量政府的财政绩效，仍然是严重偏向财政支出。这也是近年来财政管理中注重支出管理的结果，但是财政收入仍然是财政流量的重要组成部分。
1.财政支出不能反映政府筹资情况
一般企业日常活动主要分为筹资活动、投资活动和经营活动，企业的财务管理主要也是分析这三类活动的各项成本收益以及为企业带来的经济影响。对于政府而言，政府的筹资主要来源于纳税人及债务筹资。税收一般较稳定，债务筹资较灵活，对债务的管理直接影响政府财政管理能力，更加是财政支出的源泉。财政筹资总量直接影响财政支出总量；财政筹资结构则反映来源于纳税人与债权人的不同比重，合理的筹资结构或者说合理的债务规模是财政支出的重要保证。同时，筹资成本或者说债务成本需要与财政支出产生的收益相匹配。换句话说，是否进行一项投资要比较这项投资的成本与其预计的收益，只有收益大于成本，才值得投资。财政支出承担众多政府投资项目的筹资成本，包括直接的债务成本及隐性的纳税人感受到的税收负担程度，都需要考虑在财政支出的绩效当中。然而这些内容在强调支出而忽视收入的财政绩效中未能体现。
2.财政收入影响财政支出项目的合理性选择
支出的合理性源于企业管理中对偿债风险的考虑。合理的偿债结构要求企业的短期负债用短期资产来偿还，长期负债可以使用长期资产作为偿还保障。假若期限结构不合理，如用长期资产保障短期负债则现金流发生断裂的风险就非常大。将这一理念运用到政府部门中就表现在用财政资金支持的政府开支项目中。在政府财政支出结构划分中，经济建设支出、公共事业支出等财政支出均需要庞大的资金投入量，并且一般的基础设施建设具有投资期限长、回报期限长的特点，如何使用资金成为政府财政管理重点。适度的赤字对经济发展具有积极作用，并且财政赤字及杠杆的利用也成为世界各国通行做法。国家债务承担着政府开支的巨大责任，以国债为例，国债合理的期限搭配就显得尤为重要。较短期限的国债收入可以用于政府开支中短期建设及回收的项目，而对于基础设施建设投资而言，则选择发行长期国债较为合适。当然，具体实践中的情形不可能如此简单，加之国债的利息支出也是财政支出中的一部分，就更需要考虑合适的国债期限。总之，在财政风险因素考虑下，财政收入在一定程度上能够直接影响财政支出项目的选择，财政收支之间需要进行合理匹配，二者密不可分。在财政绩效管理中仅考虑支出方面是片面的。
三、从资产负债存量进行财政绩效评价的客观要求
通过以上分析，仅从财政流量角度评价财政绩效显得有所片面。相对于流量观的短期性，存量观则可从长期考量政府的财政绩效。同时可以在政府资产负债存量中，挖掘政府财政的资本结构状况，关注政府资本结构错配、货币错配以及期限错配等风险，并且可以从现有政府债务水平下入手，考察整体国家金融稳定性等问题。
由于财政管理体制长期以来侧重于财政支出，导致财政管理的其他方面内容被有所忽视。事实上，存量管理也是财政管理中的重要组成部分
1.资产负债存量是财政活动的必然结果
正如企业一样，任何日常生产经营的可持续性都是以资金流动为基础，以流量形成，而以存量表示。企业对资产定义中最重要的特点就是“未来能够带来经济利益的流入。”换句话说，流量形成存量，存量导向持续经营。同样在政府管理中，以政府的基础设施建设为例，政府支出是基础设施建设的必备资金，而建成后的实体形态以及后续的各项物资、人员等的配备等投入才能保障其真正发挥政府公共性职责，也才能够实现投入的根本目的。财政收入也能够形成存量信息。例如我国政府债务，政府收入除了税收之外，还有一部分债务收入，财政的收入流量就形成了政府的负债存量。政府在持有债务期间，也需要按期对债务进行利息支付，包含在财政年度支出当中。由此可见，财政的收支流量与资产负债存量之间具有互联性。资产负债存量就是财政收支活动的必然结果。
2. 资产负债存量是我国政府财务报告的编报基础
在政府财务报告中，预算报告以收付实现制为会计基础，目前政策上已经明确未来要向权责发生制的会计基础转变，来构建我国政府综合财务报告制度。[③]2006年至2007年，财政部在全国范围内展开行政事业单位的资产清查工作，就是为接下来摸清政府部门存量资产负债信息、建立政府综合财务报告制度、推进财政管理体制改革做准备。虽然现状中存在很多缺陷，例如政府的各个行政事业单位中的资产、国有合资企业中政府权益部分及政府进行基础设施投资的资产负债存量状况等信息还未能体现在财务报告中，但是可以明确的是资产负债存量本身就是政府经济活动的产物，与财政收支同样是政府财务报告编报的基础。
综上，一方面资产负债反映出财政收支活动过程，另一方面存量信息在政府财务报告的编制中不可或缺，两者分别从实践中及制度上体现了资产负债存量是政府财政管理中的必要因素与工具。
简单来说，狭义财政风险就是财政的收不抵支。狭义财政风险将重点集中在本期财政年度的收支承担上。当狭义风险发生，政府就会举借更多的债务弥补财政资金的缺口。短期内举债的效果立竿见影，能够很快填补财政缺口，缓解财政困境。但是随着时间的增长，政府的逾期债务逐渐堆积，偿还负担越来越重。所以，狭义的财政风险常常通过新债偿还旧债的方式来解决，但从长远来看，这只是一种“止痛药”，是权宜之计。特别是对地方政府财政而言，债务规模的不断扩大或者逾期债务的堆积会导致地方财政风险的发生，而正因为“兜底政策”，地方政府的财政风险会转移到中央财政，中央政府会动用中央财政补贴地方政府财政，当情况严重时，势必会对中央财政安全产生威胁，加大中央财政的负担。同时我国两级政府财权事权划分不对称，特别体现在事权的划分中，地方财政承载的巨大事权责任，当中央政府出现财政风险威胁时，地方财力将会变得更加薄弱。如此形成恶性循环。
相对于狭义财政类似企业的现金流管理而言，广义的财政更像一个完善的企业运作，既包括流量信息也包含存量信息，是以财政资金为血液进行的各项筹资、投资及经营等财务活动。以往我国的财政风险预警以政府债务为主要标准来构架各项指标，例如赤字率、债务依存度、债务负担率等，国际警戒线分别为3%、20%以及45%，一旦各项指标达到或者超过国际警戒线就需要引起重视，重新调整财政收支安排。在更具完整性的广义财政风险的衡量过程中，所需信息的范围不仅局限在政府债务状况。例如对财政筹资风险、投资风险以及经营风险进行预警时所需要不同的信息。首先在财政筹资风险的预警不仅需要税收情况、下一财政年度的财政日常开支及债务利息支出，更需要债务的存量信息；其次是财政投资风险的预警需要了解投资后的盈利及收益，更多的表现在存量资产能够带来的收益上；再次是经营风险的预警，仍然需要财政形成的各项资产、负债的经营状况。
所以，广义的财政风险预警更多的需要政府资产、负债等存量信息来完成。存量信息更够把财政经营过程中更多的风险隐患暴露出来，一是具有全面性的优势，二是相对于流量，来源于存量信息更具长期风险预警作用。这是因为收支信息暴露出的财政风险一般可用来采取遏制措施及行动的时间较少，从发现风险隐患到最终风险爆发时间较短；而密切关注存量资产、负债的发展动态下发现的风险隐患更具有弹性，通过财政信息的结构性分析能够为政府争取到更多时间调整经济政策及经营方向，增加避免风险发生的概率。
在资产负债条件下对政府财政进行绩效评价的机理主要分为两个方面：首先需要设定驱动目标；其次在目标明确的前提下分析财政绩效评价的过程。
（一）驱动目标设定
政府与企业在财务活动目标上由于主体不同虽然有很大分歧，但也有相似之处。一方面要在借鉴企业财务管理目标的基础上结合财政活动的特殊性进行分析，另一方面需要看到企业致力于实现所有者权益最大化以及重视企业价值形象带来的影响。在政府层面，依然需要将所有者权益与经济活动影响因素作为财政绩效目标进行参考。
1. 存量下的财政绩效目标：实现纳税人权益的保障
目前政府财政工作集中在两点：一是偏重财政支出，二是偏重政府债务。近年来政府债务问题逐渐浮出水面，成为政府及社会广泛关注的话题。加上在财政支出占据主导地位的背景下，财政收入长期处于被有所忽视的状态，同时税收是财政收入构成中较稳定的部分，长期以来对税收的关注大多集中于我国税收种类及结构的合理性上，然而税收代表的实质意义更需要得到重视。
税收代表的实质意义就是纳税人权益。公民依法纳税的目的是委托政府行使公民自身力量不能完成的事业。在我国人民作为国家主人的意义体现的更加深刻，政府代表人民行使国家权力是法律明文规定的。而权力需要从社会公众中以税收为手段集中一定的社会资源，这样就形成了纳税人与政府的委托代理关系。财政是政府进行公共事业建设、配置公共资源的手段，并就财政资源使用的最终结果向纳税人负责。[④]而存量资产负债则为财政资源使用最终结果的表现方式，因此，从存量角度对财政绩效进行管理与评价的目标之一就是要保障纳税人的权益。这一过程可以表述为：纳税人向政府缴纳税收来享受政府提供的各项公共产品及服务，站在纳税人的角度，他们是否认为自己的这部分日常开支“花的值得”呢？纳税人会对自身所缴纳税负的“性价比”做出评估：税负与享受的服务同时需要考虑，较高税负与不到位的公共服务就会使公民感到负担沉重，而较高水平的公共服务，即使税收略高，公民也不会感觉税负沉重。而存量资产是为公民提供应当享受的公共产品及服务的载体，纳税人缴纳的税收及存量负债又是形成存量资产的手段，对税收部分形成的存量资产总量及资产结构、质量等问题进行评估，可以监测现阶段我国纳税人权益的实现情况。
2. 存量下的财政绩效目标：实现经济协调发展
经济中的协调是指整个经济系统在不同构成因素的作用下逐步实现均衡的状态，或者各影响因素在相互作用下达到良性循环状态。王维国（2000）指出，协调发展目标是实现社会的良性循环，包括人口、社会、经济、科技、环境及资源六大系统，系统间及系统内部要素的相互作用促进协调发展。[⑤]财政不仅是政府执行经济职能的途径，更是政府调控宏观经济的手段。财政的一收一支影响着宏观经济中的各行各业，能够实现经济的协调性是财政活动的目标，也是财政绩效管理的目标。存量资产负债、财政绩效及经济发展的协调性关系主要体现在：首先是存量资产负债与经济增长的协调。当前GDP仍然是反映经济增长最直观的指标，若出现存量资产总量持续高速增长，而经济增长速度并非与此匹配，那么财政活动形成的大部分资产就是无效的，政府举借债务的资本成本可能大于债务收益，导致财政绩效水平低下；相反，存量资产负债的规模与经济增长若能够协调性增加，才能达到较高水平的财政绩效。其次是存量资产负债与能源消耗的协调。各类能源构成的自然资源是构成财政存量资产的一部分，能源消耗是一把双刃剑，一方面它是实现经济发展的要素投入，另一方面过渡的资源开采导致环境恶化，反而更加抑制经济的发展。所以，财政活动需要与能源的消耗水平达成均衡才能有助于提升财政绩效水平。第三是存量资产负债与环境保护的协调。经济的发展不能以牺牲环境为代价，环境保护也已经作为衡量一个地区经济发展水平的指标之一。享受财政支持、由政府发挥实质控制作用的国有企业资产中若只追求企业利润而忽视废水、废气等对环境造成的威胁，那么就应当质疑这部分财政资金的使用绩效。第四，存量资产负债与公共服务的提供协调性。这是政府公共受托责任的要求，也是政府资产负债实现的首要目的，更是有效政府的体现。第五，存量资产负债与财政可持续性的协调。财政可持续性可以狭义的理解为政府债务的可持续性，是将政府债务长期化、动态化，考虑未来若干年后财政资产对政府债务的偿还力度。这两者的协调发展直接防范财政风险的发生。
可以说，在整个经济系统中，财政活动行程的存量资产负债只有能够与以上各因素实现协作性并逐渐形成良性循环才能称得上较高的财政绩效水平。因此，将实现经济的协调性发展作为存量资产负债下的财政绩效目标，有利于财政绩效评价的全面及经济的可持续发展。
存量下的财政绩效与流量下的财政绩效管理与评价的相同之处是二者均重视了财政资金产生的结果；区别则是存量下重新考虑到投入在绩效评价中的作用。
首先，资产负债下的财政绩效评价是重新对投入的思考。投入产出思想在于将产出与投入相结合，进而评价各类生产活动的效率水平。这一思想在财政管理运用中表现为绩效预算与财政支出绩效，二者的共同点在于强调的是“财政投入”的产出，并非财政的“投入与产出”。具体来说，无论是绩效预算还是研究成果颇多的财政支出绩效，评价的内容都是财政投入后产生了多大的效果。需要注意的是这里的财政投入就是财政支出额，而产生的效果一般包括公共产品及服务、经济增长及发展水平等指标。研究的核心是在有限的财政支出金额下产生的经济结果如何，实质上代表的是产出评价，很容易忽视对投入项的评价。
而我们知道，评价绩效的根本目的就在于通过显示的结果找寻提高绩效水平的途径及方法。实质上为产出评价的财政绩效结果存在的最大问题就是提升途径中只能在“产出”中寻找出路，例如加大技术创新、调整经济结构等。即使可以通过投入提升，也仅限于“加大投入力度”这一种方法，即增加财政开支。而投入产出思想以在有限的成本下获得最大的收益为原则，这种一味加大投入的做法本身就与方法本身及财政管理目标不符，甚至加大投入下的税收增收或者债务规模扩大都反而会降低产出水平的效率。总之，这种对投入产出思想的使用模式直接导致缩小了我国进行财政管理的眼界及财政绩效提升的空间。单从投入视角来说，这样的使用结果是低效的。
形成目前产出评价的根本原因在于目前财政管理体制中对财政支出的严重倾斜，对存量资产负债的关注能够对这一模式进行修正。第一，从资产负债角度评价财政绩效也同样对提升产出水平的进行要求，它仍然是以成本收益、投入产出为指导思想。以宏观经济各方面表现作为产出项进行资产负债下的财政绩效评价，符合政府政治、经济及社会职能的要求，能够跳出财政狭义的收支框架，反应整体财政活动目标的实现情况。第二，从资产负债角度评价财政绩效是重新对投入进行思考的实践。正如上述所言，目前的绩效预算与财政支出绩效评价中对投入产出思想的使用都是以财政支出为投入项，一是投入较为单一，二是不利于从投入角度进行绩效提升的改进。存量资产负债不同的是，投入项目表现为存量资产负债，弥补了单一投入的缺陷；同时由于存量相对于流量而言更具有分析上的“弹性”作用，使得其在财政绩效提升的分析中除了在与产出项相比呈现的效率中寻找途径外，其本身的效率提升就能有助于财政绩效的提升，例如，探讨如何提升存量资产负债的管理效率，进而达到提升整体财政绩效水平的目的，属于财政领域的“供给侧改革”。
其次，效率与效果评价相结合。只有从效率与效果两方面共同评价财政绩效才完整。存量资产负债本身作为投入产出中的投入项，然而它们本身也是财政收支活动的结果。评价财政绩效的效果即为对政府所经营资产负债本身的表现进行评价。经济的不同发展阶段内资产负债表现的变化趋势、内部间结构的变化以及资产负债之间的配比关系等都是反映资产负债经营状况的参考信息。评价财政绩效的效率即为以产出投入为切入点对宏观经济指标进行分析，核心在于存量的资产负债对经济产生的影响大小，换句话说就是用资产负债进行“生产”的效率高低来说明财政绩效水平。
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