谷成、蒋守建/东北财经大学

内容提要：本文对我国横向转移支付的构建依据进行了考察，认为横向转移支付的目标应定位于在纵向转移支付的基础上实现各地区公共服务的均等化和外溢性公共产品成本的内部化。我国现行横向转移支付存在着决策机制与监督机制缺乏、对支援方省份的有效激励不足、效率低下等问题。将横向转移支付作为纵向转移支付的有益补充，建立横向转移支付的监督考评机制，完善激励机制以提高发达地区进行横向转移支付的积极性，加快推进转移支付立法是完善我国横向转移支付的稳妥选择。

关键词：财政均等化  横向转移支付  目标定位

一、引言

地区间收入差距、包括要素投入价格和生产能力在内的公共服务成本差异、资源禀赋的不同等都可能导致财政差异的产生（谷成，2007）。作为财政差异的对立面，财政均等化是中央政府以减轻各级政府通过自身收入来源取得收入的不均等程度为目标，对低级次政府提供资金的过程（谷成，2010）。我国自1994年分税制改革以来建立的财政转移支付制度，有效弥补了政府间的纵向财政缺口，但在均衡地区财力方面的作用仍不明显。

随着改革的推进，近年来有关构建和完善我国横向转移支付制度的研究成果不断涌现。例如，钱莲琳（2008）梳理了我国对口支援实践的历程，认为在完善分税制财政体制的同时需要建立横向财政转移支付制度，以兼顾效率与公平；王恩奉、汪文志（2008）提出了“削峰填谷”式横向转移支付的构想，以人均财力值为标准，按比例从财力高的地区提取资金，再按比例向人均财力低的地区进行补助；路春城（2009）认为“对口支援”实质上就是一种横向财政转移支付方式，实现公共服务均等化的目标要注重横向转移支付法律制度的构建；李齐云、汤群（2008）基于生态补偿的视角，探讨了横向转移支付的优势、必要性和制约因素。除此之外，也有学者就京津冀协同发展提出了构建京津冀横向转移支付的建议（白彦锋，2014；张文春，2014；高雪莲，2015）。既有文献主要聚焦于横向转移支付的国际经验介绍、模式探讨、制度设计、生态补偿横向转移支付和京津冀区域横向转移支付构建等主题，这些研究为我国建立和完善横向转移支付制度提供了一定的理论依据和决策参考。然而，目前的情况表明，对我国横向转移支付的研究仍存在一些有待考察的问题，其中以下三个方面较为关键：一是在纵向转移支付已经存在的情况下，构建横向转移支付的意义是什么，其目标如何定位？二是当前我国横向转移支付运行的现状如何，还存在哪些问题？三是如何完善横向转移支付？对这些问题的看法将会影响横向转移支付的构建思路和完善路径。

二、横向转移支付的依据和目标定位

(一)横向转移支付的依据

地区间资源禀赋与经济发展水平的差异、公共服务成本的差异、非均衡发展战略等都可能在一定程度上导致财政差异的产生。我国地区间财政差异的形成不仅有自然环境和经济发展水平的原因，也有历史和政策原因。改革开放以来，我国选择了分权化的非均衡发展道路，在邓小平提出的“两个大局”战略思想指导下，优先发展经济基础相对较好、地理位置优越的东部沿海地区。中央赋予了东部地区更多的优惠政策和财政资源，内地顾全了这个大局。这种分权化的非均衡发展策略使地方政府面临发展辖区经济的更多激励，使得东部沿海地区经济社会实现了跨越式发展，客观上也助推了中国经济的持续高速增长。但是，这种发展策略在带来经济增长的同时也引发了地方政府之间的横向竞争，拉大了地区之间的经济、财政差距。尤其是分税制改革对政府间财权与事权的不合理配置还导致了纵向财政收入失衡、土地财政困境、地方政府债务增加、横向税收竞争和市场分割，进一步加剧了地区间财力的横向失衡。按照“两个大局”战略思想要求，东部地区先发展起来后要拿出更多力量帮助中西部地区，东部地区也要服从这个大局。目前我国东部发达地区的经济发展水平和财力水平已接近一些发达国家的水平，有条件、也有义务从财力上支持欠发达地区的发展（安体富、任强，2007）。近年来，我国以多种形式实施的“对口支援”这一非正式横向转移支付制度的效果显示，东部发达地区支援欠发达地区已经有了一定的政治思想基础，因此，有必要建立“兄弟互助式”的政府间横向转移支付制度，使先富裕起来的东部发达地区承担起“先富帮后富”的政治责任。这种先富带后富的帮扶方式为我国建立横向转移支付提供了坚实的客观依据，说明我国建立正式的横向转移支付制度具有现实可行性。

中西部地区不仅为东部地区的发展提供了丰富的自然资源，也为边疆稳定和社会安定做出了巨大贡献，同时也承受了资源开发带来的环境和生态压力。为了合理开发利用国土资源，2010年国务院公布了《全国主体功能区规划》。规划中禁止开发区和限制开发区大多位于中西部地区，这意味着中西部地区为了全国的生态环境建设要牺牲发展权，这种牺牲势必影响这些地区的资源开发、经济增长和财政收入。中西部地区生态环境的保护提供了受益范围较广的区域性公共产品（比如三江源的保护惠及长江、黄河、澜沧江流域的大部分地区），这种并非全国受益的区域性公共产品的提供成本、地区牺牲发展权的机会成本不宜由中央财政承担，而应由其他受益地区作为财政资金供给主体来进行补偿，因此，建立生态补偿类横向转移支付制度十分必要。生态补偿类横向转移支付不仅可以起到保护生态环境的作用，也有利于减轻欠发达地区政府和中央政府的财政压力，还有利于提高东部地区居民因受益于中西部地区生态环境建设和发展权的牺牲而应分担部分成本的自觉意识，从而减少政府间横向转移支付的阻力，这也表明我国建立横向转移支付制度具有可行性。

此外，现行纵向转移支付的财政均等化效果也为我国构建横向转移支付提供了现实依据。为了保证分税制改革的顺利实施、弥补纵向财政缺口和实现各地区公共服务均等化，我国在实施分税制改革之初就建立了自上而下的纵向财政转移支付制度并不断改革完善，现行的转移支付（广义上）主要包括一般性转移支付、专项转移支付和税收返还等。我国纵向转移支付制度的特点在于，所有地区既是中央财政转移支付的贡献者，也是转移支付的受益者；由于税收返还和所得税基数返数额采用基数法计算，这种基于效率优先的政策导向和谁的贡献大谁就受益多的资金分配方式本质上维护了地方的既得利益，难以达到财政均等化的预期。数据表明，2017年中央对地方的均衡性转移支付预算（22308.83亿元）仅占中央对地方税收返还和转移支付预算（65650亿元）的34.0%；此外，中央对西部12省区市的税收返还数（2143.54亿元）仅为东部11省市数额（4223.74亿元）的50.7%。[①]显然，这种均等化程度较低的纵向转移支付制度设计难以实现缩小地区间财力差距的目标，尽快建立经济发达地区对欠发达地区的横向转移支付以弥补纵向转移支付的不足就显得尤为重要。

(二)横向转移支付的目标定位

综上所述，横向转移支付的目标定位可以从两个方面加以考虑。首先，横向转移支付的目标应定位于实现地区间财政均衡和公共服务的均等化。依据财政理论上的划分，财政均衡可以分为纵向财政均衡和横向财政均衡，在实践中市场经济国家设计转移支付制度的侧重点普遍是实现地区间的横向财政均衡，而并不是实现纵向的财政均衡。我国现行的转移支付制度恰恰与之相反，以弥补不同级次政府间的纵向财政均衡为首要目标，中央财政向欠发达地区转移支付的倾斜力度不够，无法达到均衡地区间财政能力的目的。因此，我国横向转移支付的目标应该定位于，在纵向转移支付的基础上，实现各地区财政均衡，最终实现地区间公共服务的均等化。当然，公共服务的均等化并非要求各地区提供完全平均的公共服务水平，而是使各地区居民都能享受到大体相同的公共服务，追求完全平均既不现实又会带来效率损失。因此，“抽肥补瘦”的横向转移支付在追求公平的同时不应对效率产生太大冲击，也就是说发达地区辖区内自有财力应该能够大体满足其自身支出需要，然后再通过转移支付解决地区间的横向财政失衡问题（谷成、蒋守建，2017），切忌挫伤东部地区发展经济的积极性。

其次，横向转移支付的目标还应定位于实现外溢性公共产品的成本内部化。我国中西部地区为生态环境建设作出了贡献，提供了具有正外部性公共产品，这种公共产品的成本应该由区域或流域内其他受益地区通过横向转移支付进行补偿（即生态补偿），以实现外溢性公共产品的成本内部化的目标。我国不仅存在区域之间、城乡之间的经济发展差距，也存在公民基本发展权利的不均衡现象，中西部地区为了生态环境建设牺牲的发展权需要横向转移支付进行补偿。对外溢性公共产品成本和地区发展权的补偿，能够缓解这些地区的财政压力，促进地区间的合作与协调发展。

三、我国横向转移支付的现状和存在的主要问题

(一)横向转移支付的现状

虽然我国至今尚未建立正式的地区间横向财政转移支付制度，但现实中已运行多年的省际间对口支援，地区间、流域间的生态补偿等非规范化、非公式化的地方政府间横向资金补助已经具有横向转移支付的雏形。1979年召开的第二次全国边防工作会议作出了由内地发达地区对口支援边境和少数民族地区的部署，[②]正式确立了对口支援工作机制，由此拉开了全国对口支援工作的序幕。此后，我国又先后实施了三峡库区移民工程、扶贫协作、东西部地区学校对口支援和汶川震后重建对口支援等一般和特定项目的对口支援工程。随着项目的推进对口支援制度也在不断完善，对口支援的规模持续扩大，形式和内容也在日趋丰富，已由最初的单纯依靠财政资金的“输血式”援助向注重特色产业开发、产业转移、技术支持、教育、医疗卫生、扶贫开发等“造血式”援助转变。对口支援的顺利实施有力地推动了欠发达地区的经济社会发展和区域间的协作发展，这种具有中国特色的横向转移支付是我国解决地区差距问题特有的政治优势与制度优势。多年来，这种“兄弟互助式”的非正式横向转移支付对减轻中央财政压力、加强东西部各领域合作、缩小地区间财力差距、促进民族团结和完善转移支付制度等方面发挥了重要作用。

除了中央政府主导的省际间对口支援式的横向转移支付外，省际、省域内自发的横向转移支付也有实践。例如，2010年广东省政府颁布的《关于建立推进基本公共服务均等化横向财政转移支付机制的指导意见》（以下简称《意见》）指出，在确保省对市县纵向财政转移支付力度继续加大的同时，逐步建立区域间横向财政转移支付制度，强化发达地区先富帮后富的政治责任，要求财力转出市以点对点对口帮扶的方式每年向各自帮扶对象无偿提供横向财政转移支付资金，以提高欠发达地区的基本公共服务水平，促进区域协调发展。此外，《意见》还明确了基本公共服务的范围，并强调要加强对横向转移支付资金的规范管理。[③]同年，广州市分别就建立省内各市之间和市内各区之间的横向财政转移支付进行了积极探索，并颁布了推进横向转移支付机制的指导意见。再如，河北承德处在北京的上风上水位置，为了保证北京的大气质量和清洁水源，取缔了大批污染项目并发展节水农业，根据两地2005年签署的备忘录，北京则给予河北生态补偿和农业经济补偿。还如，财政部和环保部在新安江流域、九江流域、汀江流域和东江流域建立了由中央财政给予引导支持、上下游政府资助协商确定的横向生态补偿机制。

虽然这种政府间的横向对口支援的形式、援助条件和具体金额的计算方式未经法律确立，但它存在30多年的事实就已说明了我国建立横向转移支付制度的可能性（李齐云、汤群，2008），并且也为我国建立正式的横向转移支付制度积累了经验。

(二)横向转移支付存在的主要问题

目前的情况表明，我国横向转移支付仍缺乏科学的决策机制和有效的监督机制。我国现行横向转移支付的两类典型方式——对口支援和生态补偿，既没有得到法律法规的正式确立，也没有专门的机构负责决策和监督，更没有采用公式化的金额分配方式，而是一种松散的、地方政府间通过协商谈判进行确定的转移支付方式，这种决策机制无疑带有较多的主观性和随意性。[④]非法治化、非规范化、非公式化的横向转移支付决策机制既缺乏有力的约束，又没有科学的依据对其绩效进行评估和监督，而监督的缺位往往又会导致“政绩工程”支配下的盲目重复建设（伍文中等，2014）、财政资源的浪费和配置效率的低下，这种情况下的横向转移支付对于缩小地区财力差距、促进基本公共服务均等化的作用令人生疑。例如对口支援，在《国务院实施<民族区域自治法>若干规定》中仅仅规定“国家组织和支持经济发达地区与民族自治地方的对口支援”；对口支援能够运行这么多年，更多是依靠中央政府的行政命令和支援省份的感情。然而分税制改革后，随着地方政府财力的下降、地区间竞争的加剧，逐渐出现了支援省份积极性下降、支援项目减少和效率低下等问题（路春城，2009）。再如生态补偿，其标准和方式通过协商确定，随意性太大，再加上谈判博弈带来的成本，导致横向转移支付的资源配置效率大打折扣。至于三峡工程移民安置、汶川震后重建等横向转移支付也仅仅是短期的政治任务，并未形成固定的长效帮扶机制。

由于缺乏有效激励，支援方省份进行横向转移支付的积极性不高。政府间纵向转移支付主要是上级政府凭借行政权力对下级政府进行财力转移，分税制改革后财权的上移也使得中央政府有能力平稳地推进。而对口支援、生态补偿等横向转移支付主要是在省一级政府间进行，在支援省份政府的决策目的与中央政府的政策目标不一致、缺乏有效激励机制的情况下，支援省份帮扶欠发达地区的积极性和自觉性并不高。随着我国市场经济体制的确立和分税制改革的推进，晋升锦标赛模式下的地方政府作为公共代理人，其决策目标更多地关注于如何发展地区经济和增加财政收入，并没有主动帮助其竞争对手的积极性。此外，我国中央政府以行政命令推动的地区间横向转移支付实际上是将发达地区的财政资源向欠发达地区的“无偿征调”，其实质是中央政府将部分财政均等化责任转嫁给了地方政府。在这一过程中，支援省份能够从中获得的收益可能仅仅是树立了良好的政府形象，这能在多大程度上提高当地政府官员晋升的概率仍有待考察。显然，这种激励不足以提高地方政府进行横向转移支付的积极性。

四、完善我国横向转移支付的路径选择

我国尚未建立正式的横向转移支付制度，借鉴国际成功经验完善我国现有的横向转移支付实践，对建立地方政府间正式的横向转移支付制度具有重要意义。德国和瑞典等国家是世界上成功实行横向转移支付的典型国家，取得了显著的制度成效，其成功经验对完善我国横向转移支付具有重要参考价值。结合我国国情与国际成功经验，完善我国横向转移支付可从以下几方面着手。

(一)建立有效的监督考评机制

完善我国现行的横向转移支付有必要建立监督考评机制，对转移支付资金的确定、划拨和项目的运行进行动态监督，监督转移支付双方相应职能的履行情况，协调双方存在的分歧。同时，制定绩效考评标准、体系，既要考评支付方的转移支付规模或项目质量，又要考评接受方对资金的使用情况，以便监督、规制双方的行为。此外，还应定期评估转移支付运行情况，根据评估结果和经济社会发展情况对转移支付拨款公式和某些参数进行微调。这种监督评估有利于规范横向转移支付双方的行为，约束双方履行义务，维护双方的权利，保障转移支付的顺利运行。

(二)完善激励机制，提高发达地区转移支付的积极性

当前，我国正处在全面深化改革的关键时期，往往诸多领域的改革最终会反映在财政领域的改革。反过来，完善财政制度也需要其他领域的配套改革。从这一点来说，完善我国横向转移支付重点应完善对发达地区参与横向转移支付的激励机制，以提高其积极性。当前以经济增长为主要指标的政治考核方式加剧了地方官员为晋升而竞争的关系，这将会在很大程度上弱化发达地区向欠发达地区转移支付的积极性，不利于横向转移支付的完善。因此，有必要改革官员考核方式，将地区间横向转移支付的规模、绩效考核结果纳入官员考核体系，改变当前地区间为增长而竞争的不利关系，进而提高发达地区进行横向转移支付的积极性。

(三)加快推进转移支付立法

德国作为法治化程度较高的国家，其横向转移支付目标、范围、计算各地区财力指数和平衡指数的技术指标均以法律的形式明确规定。这不仅使得其横向转移支付制度更加规范和透明，也使得转移支付的具体规模有章可循、有法可依。我国现行的横向转移支付中，对口支援和生态补偿都没有相关立法予以保障。完善横向转移支付制度不仅要发挥地方政府的主体作用，总结对口支援和生态补偿的经验，建立一种发达地区支援欠发达地区的横向财政均衡机制，为我国建立正式的横向转移支付制度提供突破口。同时也需要中央政府的积极参与和引导，加快转移支付立法，实现横向转移支付的法治化和公式化，以明确的法律形式规范横向转移支付的目标定位、核算标准、资金分配方式、监督机制、考评体系等，提高转移支付的透明度，降低地方政府间的协商谈判成本，最终形成完善的横向转移支付制度。

五、结论

我国地区间资源禀赋的不同、经济发展水平的差异、公共服务支出成本的差异、非均衡的发展战略和财政分权体制都可能是导致财政差异的原因。我国自分税制改革以来建立的财政转移支付制度起到了缩小纵向财政差异的作用，但在实现地区间财政均等化方面的力度仍显不足。无论是站在“两个大局”的角度抑或是生态补偿的角度，都有必要建立“兄弟互助式”的政府间横向转移支付制度，使先富裕起来的东部发达地区承担起“先富帮后富”的政治责任。其目标定位也应该是实现公共服务均等化和外溢性公共产品的成本内部化。我国横向转移支付的实践始于1979年确立的对口支援制度，多年来实施了三峡库区移民工程、扶贫协作、东西部地区学校对口支援和汶川震后重建对口支援等横向转移支付减轻了中央财政压力、缩小地区财力差距等方面发挥了积极作用，但也存在决策机制不科学、监督机制缺失和支援方省份积极性不高等问题。因此，完善我国横向转移支付应建立监督考评机制，保障横向转移支付的顺利运行；完善相关激励机制，推进官员考核制度改革，将横向转移支付的绩效考核结果纳入官员考核体系，提高发达地区进行横向转移支付的积极性；加快推进转移支付立法，实现横向转移支付的法治化和公式化。完善我国横向转移支付要循序渐进地推进，不可一蹴而就，在短期内将横向转移支付作为纵向转移支付的有益补充是相对稳妥的选择。

参考文献：

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〔12〕 谷成,蒋守建.基于国家治理现代化的中国政府间税收划分[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2017(01):39-47.

〔13〕 全国边防工作会议[J].中国民族,2008(11):16.

〔14〕 《广东省建立横向财政转移支付机制，在推进基本公共服务均等化上实现新突破》，详见财政部网站:http://www.mof.gov.cn/xinwenlianbo/guangdongcaizhengxinxilianbo/201004/t20100401_282912.html.

〔15〕 伍文中,张杨,刘晓萍.从对口支援到横向财政转移支付:基于国家财政均衡体系的思考[J].财经论丛,2014(01):36-41.