武汉大学

内容提要：对口支援体现的主要是财政的收入分配职能，属于中央政府的职责。将本属于中央政府的职责转移给地方政府承担，是政府间财政职能划分错位的一种体现。分税制财政体制改革之后，地方财政缺口成为政府间财力配置的新常态，再继续扩大“对口支援”的范围和力度就不太适宜了。横向财政转移支付“劫富济贫”的色彩非常突出，非常容易引起地区间的矛盾与冲突，而且其有效实施是有特定前提条件，并不是所有国家都适合。相比较而言，纵向财政转移支付的政治可接受性要强许多，只要制度设计恰当，纵向财政转移支付也能取得较好的横向财政平衡的效果。在对口支援体制基础上建立横向财政转移支付，增加了政府间财力配置的层次，相应的制度安排更复杂，实施成本也越来越大，由此而引发的利益纠葛更加复杂。对口支援机制的各个组成部分应根据项目性质的不同来进行相应的改革，地域性对口支援和项目性对口支援都应撤并到纵向财政转移支付中去，但应保留应急性对口支援。

关键词：对口支援  横向转移支付  纵向转移支付  财政体制

一、引言

在正式确立后的三十多年里，“对口支援”体制在范围、规模和力度等多个方面不断扩张，从最初的地域性对口支援扩围到项目性对口支援、重大危机性对口支援；支援主体从最初的经济发达地区扩大到中央职能部门、部分国有企业；实施的范围从最初的省域间的对口支援延伸至省域内的对口支援。作为一种非制度化的方法，对口支援实践的发展，引发了很多学者关注对口支援体制未来的发展方向。

由于“对口支援”体制具有显著的横向财政转移支付的特征，因而不少学者都用对口支援的实践来论证我国引入横向财政转移支付的必要性和可行性，只不过有的立足于横向财政平衡，有的致力于民族团结，有的是为了实现共同致富，有的基于生态补偿（安体富、任强，2007；李齐云、汤群，2008；汤学兵、张启春，2011；贾若祥，2013；杨晓萌，2013；伍文中、张杨、刘晓萍，2014等）。也有学者认为，我国对口支援体制的改革方向不是建立制度化的横向财政转移支付，而应定位为临时性的国家应急资源动员措施，仅在发生特大自然灾害或突发事件时才启用，不宜继续扩大规模和使其常态化（王玮，2010）。在新的社会经济形势下，我国是否应以“对口支援”为基础建立真正意义上横向财政转移支付制度是一个亟需回答的问题，因为它关系到“对口支援”体制到底应何去何从。

二、中央政府的职责与对口支援体制的改革

我国“对口支援”体制要实现的目的，包括发展民族地区经济、区域共同开发、公共服务均等化以及灾害或突发事故救助等多个方面。然而，无论是哪一方面的目标，首先体现的都是财政的收入分配职能。虽然理论界关于财政收入分配职能在中央政府与地方政府间应如何划分，有一些不同的看法，但主流的认识是财政收入分配职能是中央政府的主要职责，需要中央政府应用包括财政转移支付在内的诸多手段来加以解决，地方政府不应承担财政收入分配职能，只有在人和生产要素跨地区的流动性极差的情形下，地方政府才有履行财政收入分配职能的空间。[①]从这个意义上说，“对口支援”体制的建立，是政府间财政职能配置错位的一种体现。[②]

当然，也应认识到将本属于中央政府职能范围内的事务以“对口支援”的名目交由地方政府来承担，是有其特殊原因的。“文化大革命”对我国的社会经济发展产生了较大的破坏作用，边疆民族地区的社会经济更是深受其害。边疆民族地区社会经济发展的滞后及与其它地区间较大的差距，是极不利于国家统一和社会稳定。“文革”结束后，促进和加快边疆民族地区的发展、缩小地区间财政差距，就成为一件刻不容缓的事情。然而，这一时期中央政府的财力极其有限，1976年中央财政收入占全部财政收入的比重不到13%。[③]“文革”后百废待兴，全国政治、社会、经济和文化发展的方方面面都需要中央政府大量的财政投入，但中央财政却存在着巨大的财政收支缺口，1977年一度高达33%（参见表1），实在拿不出太多的资金用来支持边疆民族地区的发展；与此同时，地方政府的财政收入占全部财政收入的比重高达85%以上，地方政府财政自给率都超过了100%，东部地区部分省市甚至接近于200%。在中央政府财力较为拮据、地方政府财力相对充裕的背景下，中央政府不得不依靠政治权力抽取经济发达地区的财力来援助民族地区和经济欠发达地区。“对口支援”正是在这种情形下走上历史舞台的。

对口支援实施范围和力度的扩大，与我国地方财政支出份额提升的步调基本一致。[④]对口支援体制确立之前，我国地方政府的支出份额低于50%。1977年正式确定对口支援体制的当年，地方财政支出份额就提升至53.3%。1984年，第二次西藏工作会议和“全国经济技术协作和对口支援会议”召开，对进一步加强对西藏、新疆、青海和贵州等的对口支援工作进行了部署，随后的一年即1985年的地方政府财政支出份额就超过了60%。根据《关于开展三峡工程库区移民工作对口支援的通知》的精神，1993年国务院确定了21个省和直辖市、10个计划单列市、50多个政府部门对口支援三峡库区的移民工作；也正是从1993年开始，地方财政支出份额首次突破了70%。2008年6月，汶川地震灾后重建对口支援工作启动，短短的半年时间就使得2008年地方财政支出份额比2007财政年度上升了1.7%，一年后的2009年地方财政支出份额更是突破了80%的大关。两者之间极强的同步性清楚地表明，对口支援的实施是我国地方财政支出负担不断加重的一个重要原因。对口支援体制确立以来，我国地方政府一直承担了绝大部分的财政支出职责，1977年-2015年间地方财政支出占全部财政支出比重的非加权平均数就达67.86%；近几年来地方财政支出份额更是超过了85%。这种与其他国家都不相同的政府间支出划分职责格局，在很大程度上反映了我国地方政府承担了不应承担的财政支出职责，对口支援就是其中的一个重要组成部分。

表1  分税制改革前的中央财政缺口与分税制改革后地方财政缺口

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注：为了问题分析的简便，这里假定全国财政支出与全国财政收入处于平衡状态。表中的“中央财政缺口”和“地方财政缺口”就是在这一假定基础上得出的。

资料来源：《中国统计年鉴》（2000）和《中国统计年鉴》（2016）。

如果说1994年之前的“对口支援”是中央政府财力不足背景下迫不得已采取的无奈之举，那么分税制财政体制改革之后，再继续扩大“对口支援”的范围和力度、将本属于中央政府的职责转移给富裕地区的地方政府就不太适宜了。分税制财政体制改革对政府间财力配置格局进行了重大调整，纵向财政失衡的常态已经由原来的“中央财政缺口”转变为“地方财政缺口”，1994年-2015年间地方财政缺口非加权平均值达26.7%。这一时期，地方政府财政自给率已经大大降低，即使是东部地区经济相对发达的省市也是如此。2016年东部沿海九省市的财政自给率非加权平均值仅为73%，没有一个省市的财政自给率超过100%，其中福建省财政自给率为62%，辽宁省只有48%。[⑤]在地方政府财力连本地区的财政支出需求都无法满足的情形下，如果继续加大对口支援的实施力度，不仅经济发达地区的财政难以为继，而且也会招致承担援助任务地区居民越来越强的反对。在财政透明度和财政民主度不断提升的情形下，民众日益增强的反对无疑会成为阻碍对口支援继续运作下去的一大阻碍。

三、横向财政平衡与对口支援体制的改革

横向财政平衡是资金流向不同的财政转移支付要实现的关键性目标，其它目标要么从属于横向财政平衡，要么与之存在紧密关联。横向财政转移支付能直接作用于横向财政平衡。纵向财政转移支付也有横向财政平衡功能，但这种功能较为间接，因为它是由其纵向财政平衡功能派生出来的。从理论上说，在同等规模和强度下，横向财政转移支付的横向财政平衡功能要强于纵向转移支付。然而在实践中，横向财政转移支付制度并不会必然优于纵向财政转移支付制度。如果制度设计不当，横向财政转移支付的横向财政平衡功能根本就无法发挥出来，甚至有可能起到副作用。

我国具有极强横向财政转移支付性质的对口支援体制，具有浓厚的“政治任务”的色彩，不仅支援主体和受援对象是由行政手段确定的、具体的任务是由行政手段来指定的，而且支援主体应当拿出多少自有财力用于对口支援或者说受援主体到底应接受多少对口支援没有客观的标准，往往取决于经济发达地区的财政经济状况、地区间的相互关系有时甚至是当地领导人个人的自由裁量，具有很强的主观性和随意性；除了地区间的对口支援外，越来越多的中央政府职能部门也参与到对口支援中来，相关的人力、物力和财力由各部门、各行业和各系统自行管理并在内部进行转移，导致人、财、物的分配和使用高度分散，缺乏必要的统筹规划；更为重要的是，对口支援与现行政府间纵向财政转移支付体系之间没有建立起很好的分工和配合关系，根本无法形成应有的合力。这些都决定了我国的对口支援体制在平衡地区财力方面的作用既不明显，也不确定（王玮，2010）。有学者曾经用汶川地震灾前和灾后对口支援的数据，对对口支援在四川省县域横向财政均衡中的作用进行了研究，发现不管是采用标准差系数、基尼系数还是泰尔指数作为衡量指标，均得出“2005-2010年间的对口支援不利于四川省横向财政均衡”的结论（蔡璟孜，2012）。虽然不能就此断言全国范围内的对口支援都不利于实现横向财政平衡，但至少可以肯定的是这绝不是只在少部分地区存在的个例。

是否可以通过改进对口支援的制度设计或直接将对口支援制度化为横向财政转移支付，来提升对口支援体制的横向财政平衡功效？事实上，问题并没有那么简单，因为并不是所有实行分级财政体制的国家都适合建立横向财政转移支付制度。在当今世界主要国家中，除了德国正式建立有横向与纵向并存的财政转移支付制度外，其它大部分国家不管其国家结构形式是联邦制还是单一制，都只建立有纵向财政转移支付，而没有采用横向转移支付。[⑥]横向财政转移支付的有效实施是有前提条件的，地区间的社会经济发展水平不能有太大的差距，就是其中的一个关键前提。横向财政转移支付“劫富济贫”的色彩非常突出，如果一个国家的经济发展存在着较大的地区差距，那么在横向财政转移支付过程中富裕地区就不得不牺牲较多的自有财政利益，从而很难避免富裕地区居民的不满和抵制情绪的产生，引发地区间的矛盾和冲突，直至最终威胁到横向财政转移支付制度本身。

与其它主要经济发达国家相比，德国地区间的财政差距明显要小一些，2007财政年度德国地区间财政差距的相对差异系数为0.13，而同一时期主要经济发达国家地区间财政差距相对差异系数的非加权平均值为0.292（参见表2）。德国统一之前，原联邦德国地区间的财政差距还要更小一些。较小的地区间财政差距，为原联邦德国横向财政平衡机制的顺利运作提供了极大的便利条件。统一后，由于原民主德国的加入，德国的地区间经济差距与以前相比拉大了不少，横向财政平衡体制为实现区域均衡发展目标而进行的利益调整的幅度也随之增大，这直接导致州际间财政关系的紧张，部分富裕州还先后几次向联邦法院提起新的财政平衡法是否符合德国基本法的诉讼（梁志建，2006）。地区间财政差距的拉大，也使得德国横向财政平衡和联邦政府纵向拨款的相对规模也发生了较大的改变。统一之前，横向财政平衡的规模大于联邦纵向拨款，它占全部政府间财政转移支付的比重超过了60%；在统一当年，德国横向财政平衡的相对规模就开始下降；两年之后，联邦纵向拨款的规模就已经超过了横向财政平衡，现阶段德国横向财政平衡的相对规模基本维持33%左右。[⑦]德国富裕州针对财政平衡提起的诉讼以及横向财政平衡与联邦纵向拨款规模的易位，从另一个侧面说明了较小的地方经济和财政差距对横向财政转移支付制度顺利运作的重要性。

表2  主要经济发达国家均等化转移支付的规模与均等化效应（2007财政年度）

单位：%

资料来源：Hansjörg Blöchliger and Claire Charbit , Fiscal equalisation, OECD Journal: Economic Studies, Vol. 2008/1.

除德国外的主要国家均没有采用横向财政转移支付，并不意味着它们放弃了地区间的横向财政平衡，只不过这些国家通过政府间纵向财政转移支付来进行横向财政平衡的。在这些主要国家中，纵向财政转移支付的横向均等化效应各不相同，在部分国家取得了相当不错的效果，如2007财政年度澳大利亚地区财政差距的相对差异系数为0.168，在进行纵向财政转移支付后实现了完全的均等化；在地区财政差距较大的葡萄牙，其2007财政年度地区财政差距的相对差异系数高达0.9，经过纵向财政转移支付调整之后地区财政差距的相对差异系数缩小至0.28（参见表2），虽然仍然存在着一定的地区财政差距，但与转移支付之前相比较已有较大幅度的缩小。相比较而言，加拿大纵向转移支付的均等化效应要差一些。加拿大2007财政年度地区财政差距的相对差异系数为0.298，转移支付后地区财政差距的相对差异系数仍然达至0.201。这说明，只要制度设计得当，同时具备一定的规模，纵向财政转移支付同样可以起到较好的横向财政平衡的功效。

我国地区间的经济差距和财政差距都远大于澳大利亚、加拿大和意大利等经济发达国家，并不适宜继续扩大对口支援的规模以及建立横向财政转移支付。我国当然要改善目前地区经济差距较大和横向财政失衡的问题，但这是一个系统工程，需要从多个方面入手。从财政的角度看，较为现实的选择就是完善纵向财政转移支付制度。虽然纵向财政转移支付也不可避免地会带来利益的分配，但与横向转移支付相比较，其“劫富济贫”的色彩要间接许多，由此而产生的矛盾和冲突也会小一些，其政治可接受性要强许多。这也是绝大部分国家都只采用纵向财政转移支付的重要原因之一。

我国地区间财政差距过大是多方面因素的共同作用下产生的。在我国现阶段，解决地区间的财政失衡，首先是解决税收与税源不一致的问题、调整政府间税收划分，尽可能地减少直至消除财政资源从包括民族地方在内的经济落后地区向经济发达地区的逆向转移，然后再透过政府间纵向财政转移支付进行适当的调节。如果不解决地区间财政资源逆向转移的问题，再怎么扩大对口支援的范围，也不能从根本上解决民族地区经济发展相对落后和地区间财政差距过大的问题。我国现行纵向财政转移支付的横向财政平衡功能的确不佳，无法达到均衡地区间财力和缩小地区间经济发展差距的要求，但这并不能归咎于纵向财政转移支付本身，而是因为我国纵向财政转移支付制度设计存在问题、没有打破地方的既得利益格局、缺乏真实可靠的财政数据库和财政管理能力不达标等。而这些也同样制约着横向财政转移支付的效应，如果这些问题没有解决，即使建立起了横向财政转移支付制度也未必能取得比纵向财政转移支付更好的结果。

四、政府间财力配置的层次与对口支援体制的改革

在现代社会，任何一个国家的政府间财力配置具体都是通过政府间税收收入的划分和政府间财政转移支付来实现的。德国的政府间财力配置有政府间税收划分、州际均等化和联邦纵向拨款等三个正式的层次，其他主要国家的政府间财力配置基本都是由政府间税收划分和政府间纵向财政转移支付两个层次构成。我国目前的政府间财力配置由政府间税收划分、税收返还与纵向财政转移支付等两个正式层次和对口支援这一非正式的层次构成（参见表3）。

表3  主要国家的政府间财力配置的层次

    资料来源：Ter-Minassian, T., Fiscal Federalism in Theory and Practice, IMF, 1997；王玮：《地方财政学》，北京大学出版社，2013年版。

政府间财力配置的层次越多，要有效实现财政平衡和公共服务均等化，就需要不同层次的政府间财力配置能够进行很好地协调与配合。德国三个层次的政府间财力配置的制度设计就很好地体现了这一点。德国第一层次的政府间财力配置的重点是增值税收入预平衡，第二层次政府间财力配置州际横向财力平衡就是在增值税收入预平衡的基础上，根据各州的实际财力和财力需求状况进行的再平衡，而各州财力就是增值税预先平衡以后形成的州税收收入和一定比例的地方税收收入；第三层次的政府间财力配置联邦纵向拨款则在前面两个层次的基础上，进一步把贫困州的财政能力提高到全国平均财力的一定比例（参见表3）。这也是德国在横向财政平衡和公共服务均等化方面取得较好效果的重要原因。

相比较而言，我国对口支援体制与纵向财政转移支付之间几乎没有什么有效的衔接和配合。如果在对口支援基础上建立横向财政转移支付制度，就必需解决横向财政转移支付与纵向财政转移支付应如何分工、纵向财政转移支付承担什么责任、横向财政转移支付承担什么责任以及横向财政转移支付与纵向财政转移支付如何协调和配合等问题，这会使得相应的制度安排越来越复杂，实施成本越来越大，由此而引发的利益纠葛也就越多。此外，“营改增”全面推开以后，我国的政府间税收划分面临重大改革，政府间纵向财政转移支付制度也要作出相应的调整。两个正式层次的政府间财力配置本身就没有稳定下来，再加上政府间事权和支出职责的划分已被提上日程，支出职责划分的调整也不可避免地会带动政府间税收划分和政府间纵向财政转移支付的调整。在财政体制一直没能在一个相对长的时间里稳定下来的背景下，贸然增加政府间财力配置的层次，不同层次政府间财力配置协调与配合的难度非常大，其中一个层次的政府间财力配置没有做好，就会影响整个政府间财力配置的绩效。

在现行体制下，不仅有财政资金的政府间纵向流动，而且对口支援使得财政资金在各地方政府之间常常双向甚至多向流动，如湖北省承担着对口援藏、对口援新疆和对口援川等任务，与此同时，湖北省的恩施土家族自治州、三峡库坝区部分县市和丹江口库坝区部分县市也是对口支援的受援方。这种状况既加剧了我国政府间财政关系的复杂性，也不利于横向财政平衡的实现。

五、简短的结论

我国以对口支援为基础建立横向财政转移支付制度，既不具备相应的前提条件，也缺乏理论支撑，更没有法律依据，不应继续扩大其实施的规模和范围。对口支援体制的改革，应根据项目性质的不同来分门别类地推进。

2016年，国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，决定进行中央与地方财政事权和支出责任划分改革。作为“本应由中央直接负责的而交给地方承担”的事务，地域性对口支援在这次调整中应当率先上收中央政府，即地域性对口支援应逐步被政府间纵向财政转移支付取代。项目性对口支援主要由中央政府各职能部门组织实施，如教育部组织实施“对口支援西部地区高等学校计划”等，本身就具有纵向财政转移支付的性质，应纳入政府间纵向财政转移支付体系中，统一由财政部门按照规范化、科学化和民主化等要求用于地区财政平衡和公共服务均等化。尽管地域性和项目性对口支援都应归并至政府间纵向财政转移支付体系中去，但其中部分项目仍然可以作为中央政府委托事务交给经济发达地区的地方政府来具体执行，而相应的支出职责却应由中央政府负责。当然，这并不排除经济发达地区与民族地区、贫困地区之间也可以在互惠互利的基础上通过经济合作的方式来加强地区间的横向往来、互通有无。重大危机性对口支援，有保留的必要性。一旦发生重大自然灾害或突发性事件，往往需要政府在短时间内拿出巨额的财政资金，即使是对中央政府来说，这也是比较困难的事情，需要中央和各级地方政府共同在短时间内集中财力解决问题。国家应急资源动员措施，仅在发生特大自然灾害或突发事件时才启用，

在改革中，也应卸下部分国有企业承担的对口支援任务。虽然在现代社会，国有企业承担一定的社会责任是责无旁贷的，但也不能因此无限扩大国有企业的社会责任，让其过多介入对口支援中来。即使是一些实力较强的特殊国有企业，如具有一定垄断地位的国有企业，对其参与到对口支援中来，也应是宜倡导而不宜强制。

参考文献：

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〔8〕王玮.共享税模式下的政府间财力配置：基于中、德的比较分析[J].财贸研究，2015(4).

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〔10〕梁志建.德国联邦宪法法院1999年“财政平衡法”规范审查案判决述评——兼论德国宪法框架下的财政平衡法之借鉴[J].德国研究，2006年第1期.

〔11〕Robin W. Boadway, Anwar Shah,Intergovernmental Fiscal Transfers: Principles and Practice, World Bank Publications 2006.