李万慧/重庆社会科学院；于印辉/北京社会管理职业学院

内容提要：横向转移支付本质上是均等化转移支付。国际实践表明，横向转移支付通常是以带有均等化性质的税收分享转移支付的形式存在，它很容易引起财政负激励，并不是一种好的选择。本文论证认为，横向转移支付在中国尽管有其必要性，但受制于其本身的缺陷和中央的权力能力，并不具备实施的可行性。

关键词：横向转移支付  均等化  财政激励  国际比较

财政转移支付是财政体制的重要组成部分。从世界各国来看，绝大多数国家都实行单一的纵向转移支付，也有一些国家实行纵向和横向混合的转移支付。我国自1994年分税制改革以来，学术界就一直有建立横向转移支付的探讨和主张。本文在对横向转移支付进行理论分析、国际实践对比的基础上，探讨中国是否可以建立横向财政转移支付。

一、横向转移支付本质上是均等化转移支付

所谓横向财政移支付，是从财政资金拨付方向所做的区分。从资金拨付方向的视角，可将财政转移支付分为纵向转移支付和横向转移支付。纵向转移支付就是上下级政府之间财政资金的转移，一般表现为中央政府对地方政府进行补助，这种做法存在于大多数国家。横向转移支付是同级政府之间的互相转移，一般是由财力富裕地区向财力不足地区的财政资金的转移，所以也称为兄弟互助型，或者劫富济贫型，德国的部分均等化转移支付就是采用这种做法，我国的地区间援助政策（如援藏、援疆）本质上也属于横向财政转移支付，只不过这是一种非正式的制度安排。

之所以存在横向转移支付，究其原因是地区间存在横向财政失衡，即同层级地方政府之间收入能力和支出需求存在差异。如果地区间没有横向财政失衡，各个地区间不存在显著的经济和财政差异，横向转移支付就不会发生。财政分权本质上导致财政失衡和财政差异（包括财政收入能力差异和财政支出需求差异）。财政转移支付的一个重要目的是为了弥补地区间财政失衡、减少横向财政差异，这种转移支付称为均等化转移支付。财政均等化表现为地区间财政资源的再分配。

纵向财政转移支付既可以是均等化的，即较正横向财政失衡。也可以是非均等化的，即仅仅是弥补纵向财政失衡或者用于特定支出。而横向转移支付本质上一定是均等化的，即财政资金从具有较高人均收入和较低人均需求的政府转移至具有相反特征的地区，通过地区间财政资源的再分配来较正地区间的横向财政失衡。

加拿大财政学家鲍德威将无条件的均等化转移支付分为两类：总额均等化和净值均等化[①]。总额均等化由资金来源于中央税收收入的中央对地方转移支付组成，净值均等化由自我融资的地区对地区的转移支付组成。原则上，从均等化的角度，净值和总额转移支付是相同的：总额转移支付可以复制净值转移支付的均等化结果，但是做到这一点要求中央政府相对于它的自有支出需求要有一个更大份额的税收空间，也就是说，要有一个更大的纵向财政失衡（VFI）和纵向财政缺口（VFG）。尽管鲍德威未做进一步的说明，但显然总额均等化实际上是纵向转移支付，净值均等化实际上是横向转移支付。

二、横向转移支付的国际实践

从国际实践来看，大多数国家都实行纵向转移支付，但也有一些国家存在着横向财政转移支付即地方之间的转移支付。

（一）横向转移支付通常是以税收分享的形式存在

在可查到的横向转移支付的案例中，通常都是以带有均等化性质的税收分享转移支付的形式存在。税收分享转移支付即某些税种在征收时由某一级别的政府统一负责，然后根据事先规定的税收分享协议如分享比例等在不同级别的政府之间进行税款划分。大多数国家的税收分享协议覆盖主要的税种例如个人所得税、公司所得税或者增值税。

税收分享被许多国家应用于多级政府间的国家税收收入的配置体系。在几个OECD国家，税收分享是地方政府占据主导地位的地方税收来源。在奥地利、捷克、德国、墨西哥以及土耳其，税收分享占地方税收的比例分别达到89%、97%、75%、84%和100%。除了这些国家，另外一些国家的税收分享也很重要，澳大利亚、比利时和西班牙，这一比例分别为42%、46%和32%。

税收分享在一些东欧国家也起着重要作用，2002年，税收分享占地方税的份额，从保加利亚、匈牙利、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、罗马尼亚和斯洛文尼亚，分别为100%、70%、90%、100%、100%、87%以及82%。

税收分享的重要性不仅在欧洲，也包括南美和亚洲。阿根廷，政府间财政关系依靠联邦和省之间的税收分享体系。按照法律，42%的国家税收收入归联邦政府，57%归省级政府。接下来，税收分享池再在省际间按固定比例划分，例如19.93%归布宜诺斯艾利斯，2.86%归卡塔马卡省。巴西的联邦宪法规定22.5%的所得税以及对于工业制品的征税属于地方政府的税收份额，其中84.6%根据一个以人口为基础的公式分配到非首都的市镇[②]。

税收分享转移支付并不一定是横向均等化转移支付，它既可能是纵向的也可能是横向的。例如中国的税收返还就是纵向转移支付，它并不具有均等化效果。当税收分享与税收来源地的地方税基仅仅是部分成比例或者税收分享与地方税基成反比例，那么就意味着税收分享中税收来源地的至少是部分税收被分配给了别的地方，从而发生了财政资源的再分配，这种类型的税收分享才构成横向均等化转移支付。从OECD国家的税收分享（见表1）来看，奥地利、捷克、德国、瑞士的税收分享均有横向均等化目标，属于横向转移支付。

资料来源：P69，Fiscal Federalism and Political Decentralization: Lessons from Spain, Germany and Canada. Edited by Nuria Bosch and Jose M. Duran, Edward Elgar Publishing, Inc. 2008.

（二）德国横向转移支付

德国是横向均等化转移支付的一个典型例子，在国内学术界的研究中，德国的横向均等化转移支付也一再被推崇。德国的三级政府结构包含着一个纵向和横向财政均等化体系。其中，州与州以及州内市镇之间有横向均等化补助金，联邦与州以及州与市镇之间有收入分享和纵向补助金。

均等化转移支付是德国转移支付体系中最为复杂的部分，涉及联邦与州两级政府，按照三个层次进行。第一个层次是联邦对州的转移支付，第二个层次是州与州之间的转移支付，第三个层次是联邦补充拨款。

其中，第二个层次州与州之间财政转移支付也称州际横向平衡。德国联邦财政体制中独具特色的重要内容就是州与州之间的财力平衡。其具体操作程序是，先测量财力指数与平衡指数。财力指数主要衡量各州的税收能力水平。平衡指数则体现的是标准财政支出需求，是一个用来与各州的财力指数相比较，以确定财力平衡情况的数值。通过各州财力指数与平衡指数的对比，来确定某州是接受转移支付的州还是贡献的州，以及各州之间财政转移支付的资金流向和数量规模。经过比较，对于州财政能力低于平均财政能力95%的州进行第二次转移支付，保证经过第二次转移支付后，每一个州的财政能力（包括接受转移支付以后的财力）至少要达到平均财政能力的95%。而转移支付的资金，来源于经过上述测算财政能力超过标准的州，按《联邦财政平衡法》规定的比例所贡献出来的财力。

德国的州际均等化属于净值均等化，因为它的均等化补助金来自于均等化贡献州[③]。与加拿大和澳大利亚的税收均等化相似，这一均等化体系包含着从高收入能力州向低收入能力州的庞大的转移支付。从一般的视角，州际间财政均等化的积极方面可能在于它有助于加快两德统一后的经济整合步伐。然而，德国的横向转移支付也存在着一系列的问题。

1.横向均等化转移支付造成严重的负激励和软预算约束问题

德国的共享税如所得税、公司税和增值税，尽管它们的税基和税率的决策是由联邦政府制定的，但征收税收的是州而不是联邦政府。因此，很强的再分配程度对于税收努力造成了负激励。均等化系统为州提供了很少的激励去提升它们自己的经济绩效和税基。只有最低初使的人均财政收入能力的州——不莱梅、萨尔州和东部州在均等化后，得到了最高的财政收入能力。与此同时，有着最高初始人均财政收入能力的州——汉堡、黑森州和巴登州在转移支付后，以最低的财政收入能力结束。结果，州只有相对弱的激励关心和解决收入的低征集率。经验分析表明，州的税收收入与州的GDP的相关性是在下降的，这被用于解释为均等化的负激励效果弱化了州税收努力的证据。由于州承担了大部分税收管理成本，而州只增加了一小部分额外税收收入，他们面对的加强稽核和促进收入征收的激励是软弱的。据评估，偷漏税和避税导致的收入损失大约为15%的GDP。德国的均等化系统可能明确的鼓励不负责任。这种弥补缺口的转移支付明确的奖励财政绩效贫乏的州。这一转移支付已经被用于对萨尔州和不莱梅的救助，从而也导致了转移支付预算约束的弱化。经济分析表明州际间对于这种转移支付依赖的增加与应对逆向收入冲击的更缓慢的调整和更大的长期赤字相联系。^[④]

2.改革方向：降低负激励

德国纵向和横向转移支付制度相结合，尤其是较为规范的州与州之间的横向的转移支付制度独具特色，高水平的均等化也为促进国内各州为居民提供大体一致的公共服务做出了极大的贡献。然而，德国转移支付体系将其均等化功能内置于税收分享制度则导致严重的负激励和软预算约束，均等化的代价是非常高昂的。

由于对于三个富裕的州来说，立法确定的均等化程度实在是太高了，以至于在上世纪九十年代末期被宪法法院重新审查。1999年11月，宪法法院规定均等化体系到2005年要进行改革。在这一决定之后，紧接着联邦政府和16个州于2001年6月达成了一项新的均等化的协议，该协议于2005年生效：受补助州和贡献州都能变的更好。新的体系保留了原有的三阶段体系的基本结构，但是一方面允许贡献州保有超过平均税收收入的一个更高的份额，另一方面，受补助的州将从收入均等化系统补助金额的增长中获益，它们也将得到一个更高比重的市镇收入（以64%替代过去的50%）。这种显然是双赢的安排是可能的，因为联邦政府承诺提供额外的补助来弥补差异。换句话说，联邦政府将用直接的、纵向的联邦对州的再分配转移支付部分的替代州际间的横向的转移支付。德国于2005年引入的新的州际间均等化计划也被期望能够促进经济激励。首先，财政地位相对高的州和相对贫穷州之间的转移支付率已经降低了^[⑤]。为了调动各州的增收积极性，从2005年开始，德国法律规定，在年度增值税增量中各州可留成12%，这部分增值税收入不计算在州与州之间横向平衡的公式当中。这实际上是引入了激励机制，以使富裕州部分的税收增加额保留在本州使用，以提高富裕州的积极性。例如，2005年巴伐利亚州增值税增收6.59亿元，按照上述比例可留成0.79亿元，相当于对该州增收的奖励。^[⑥]第二，引入了奖励金，用于奖励税收收入增长的州——与以前年度比较——超过所有州平均收入增长。此外，贡献州的平均转移支付率新规定了最高上限，以取代以前转移支付体系的附加条件^[⑦]。

简言之，德国的横向转移支付有至少部分的被纵向转移支付替代的趋势，前者的重要性在下降，后者的重要性在提升。

三、横向转移支付在中国的适用性问题

从文献检索来看，过往对于中国应当建立横向转移支付的主张基本上是简单借鉴国外（主要是德国）的作法，而对于国外的作法是否适用于中国，中国是否具备建立横向转移支付的条件等方面的内容均少有涉及。下面，笔者结合中国国情探讨建立横向转移支付的可能性，并就部分学者所提出的政策主张进行评价。

（一）中国确有建立横向转移支付的必要性

就中央与地方的财力格局来看，我国中央本级财政收入占比为45%，OECD国家平均水平约为80%，相较世界各国，中国是财政收入过度分权的，中央政府有着相对最少的财力。从这个角度讲，中央财政应当进一步提高财政收入占比，以为总额均等化转移支付留足税收空间。然而，需要看到，当前的转移支付体系是建立在1994年的分税制改革基础之上的，始自于1994年分税制改革所确立的中央与地方财力格局已经是中央在与地方政府博弈中所能达到的极限^[⑧]，否则也不会在改革之初就设立维持地方既得利益的税收返还制度。从现实情况来看，十八届三中全会出也提出“保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分”，这意味着今后一个时期的税制改革是要维持当前中央和地方的财力格局不变。

既然中央政府不能进一步筹集财政资源，那么，横向的财政转移支付无疑是极为必要的。如果设计合理，规模足够大，它可有效地弥补中央因财政收入占比过低而制约财政均等化的问题。对于中央政府来说，横向财政转移支付的优点是使中央政府超脱于资金拨付之外，中央政府避免了对自有财政收入支配权力的限制。而且横向转移支付透明度高，转移支付的数量、来源、谁转出、谁受益都很清楚，贫困地区得到的即为富裕地区付出的，二者具有对应关系，贫困地区会因自己受到援助而心存感激，富裕地区也会因自己对别人提供了帮助而自豪。通过发挥纵向转移支付和横向转移支付的合力，无疑有助于促进我国地区间财政差异的缩小，提升公共服务均等化水平。

（二）中国缺乏建立横向转移支付的可行性

建立横向转移支付的必要性并不必然就具有可行性，二者存在着巨大的差距。几乎所有研究横向转移支付的学者都主张中国应当建立这一制度，但很少有人论证其可行性。王玮是一个例外，他指出“并不是所有推行分税分级财政体制的国家都可以仿效德国建立横向财政平衡体制”[⑨]，王玮总结出单一民族国家、统一前德国各地区间的社会经济发展水平并不是非常大等6大条件为德国横向财政平衡体制的顺利运行奠定了良好的基础[⑩]。而我国由于是一个多民族国家、各地区间社会经济差距非常悬殊等4个原因[11]，导致“现阶段乃至今后相当长一段时间内我国都不具备建立和有效实施横向财政转移支付的现实条件” [12]。

笔者也认为，中国并不具备建立横向转移支付的可行性。理由如下：

1.让东部地区成为横向转移支付贡献省的难度极大

从文献来看，大多数持横向转移支付论者只是对德国等国的简单借鉴，但提出具体方案的研究只有两个，一个是王恩奉 2003 年[13]提出后又于2008年由王恩奉和汪文志进行了改进的“以中央政府为中介，建立‘削峰填谷’式横向财力均衡机制”的方案[14]。另一个是葛乃旭2005年[15]提出又于2014年由葛乃旭、杨留花改进的方案[16]。应当说，两种方案尤其是葛乃旭、杨留花的方案在测算方法上是较为科学的，在促进财政均等化上是有作用的，但是要用于具体执行，则是不可行的。

这是因为，横向转移支付本质上是均等化转移支付，这就要有贡献省和补助省。贡献省即横向转移支付的出资者，补助省则是横向转移支付的受益者。具有横向转移支付能力的贡献省应当是具有高于全国人均财政收入能力水平的地区，从我国来看，当前中央对地方均衡性转移支付中不享受均衡性转移支付的省，包括北京、天津、上海、广东、江苏、浙江共6个省市是最富裕的省，应当是横向转移支付的贡献省[17]，其余中西部地区25个省、市、自治区则是横向转移支付的补助省。然而，在纵向转移支付中，既然这6个省不能享受均等化转移支付，再新建一种横向转移支付，让这6个省拿出一部分财政收入用于向中西部地区的转移支付，这显然是难度极大的，势必引起这些地区的激烈抵抗。Searle就指出“出于政治考虑以及对于‘来源地’的论点，应用横向财政均等化原则的税收分享协议通常是很难达成的。单个地区越是有强烈的视他们自己是收入的‘来源地的所在地’的意愿，就越是难于分享收入池和应用一般原则进行分配”[18]。

事实上，既然中央不能进一步获得财政收入，那么寄希望于（东部）地方政府拿出一部分财力建立对中西部地区的横向转移支付也是困难的。如果中央能够进一步获得财政收入，也就没必要设置横向转移支付，而中央未能进一步获得财政收入，也就不可能（或者没有能力）要求地方政府建立横向转移支付。至于那些属于非正式制度安排的援藏、援疆以及汶川地震灾害救助等横向转移支付，其特点是支付对象特定、范围窄、金额小，甚至因特定事件而临时设立，并不具备在全国范围内建立的任何可能性。

2.横向转移支付极易导致负激励，并不是一种好的选择

退一步讲，即使建立起了横向转移支付体系，新的问题也会出现，即横向转移支付导致的负激励。所谓转移支付的激励问题，是指转移支付对于受补助政府的政策以及对受补助地区居民的行为可能产生的影响。转移支付可能对受补助政府及其居民产生正面结果（正激励），也可能产生负面结果（负激励），这取决于内置于转移支付中的激励。转移支付的负激励是指地方政府有机会主义行为以不合意的手段操纵对转移支付资金的获取，这样的激励存在于地方政府未能将来自于全国纳税人的转移支付资金的全部成本内在化。

正如前文对于德国横向转移支付所做的分析，在税收分享体系下，如果对地方政府的税收实行均等化，那么就意味着一方面地方政府即使不努力去筹集收入，短收的部分也会自动地通过转移支付得到弥补，这将降低地方政府收入动员的努力而不会受到惩罚，相反，如果地方政府努力征税，它所额外征收的部分就越是可能被分配到其它地方政府而不是得到保留，这意味着，地方政府的努力与其所应当得到的总收入成反比，结果对地方政府筹集自有收入造成负激励的效果，导致地方政府相互间降低税收收入努力，从而使潜在的收入不能充分地被征收。笔者认为，实施横向转移支付的后果很有可能要么使地方政府将税收“藏富于企”、“藏富于民”，使税收占地方GDP的比重下降，要么使地方政府将预算内收入向预算外收入转移，使预算外收入死灰复燃。

事实上，税收分享转移支付很难在维持地方政府努力筹集收入的激励和均等化（从而将筹集到的收入实施再分配）之间保持一致，税收分享转移支付通常是反均等化的（counter equalizing），并不是一种在地方政府之间再分配的好的工具^[19]。从世界各国来看，为了避免转移支付中的负激励和软预算约束，大部分有着正式的均等化转移支付的国家都避免这种税收分享，其均等化政策通常是由一般性转移支付来完成，一般性转移支付针对地方政府提供特定水平公共服务的潜在财政收入能力或者这些公共服务支出的实际绩效来设计，转移支付的资金来源与受补助对象没有直接而明确的关系。

（三）中国转移支付的均等化效果被低估

归根结底，建立横向转移支付的目的是减小地区间财政差距，提升财政均等化水平。分税制财政体制改革以来，许多学者主张中国实行横向转移支付，其主要理由无非是认为中国转移支付体系中均等化转移支付占比太低，均等化效果有限，因而需要通过横向均等化转移支付来弥补这一不足。然而，笔者研究认为，中国转移支付的均等化效果是被低估了，才会有如此结论。这是因为学者在研究中未能认识到中国地区间初始的巨大财政差异导致了均等化后的财政差异仍然很大的事实。

笔者在对中国与OECD 国家均等化转移支付的对比研究表明，均等化前，我国所有地区间财政差异指标都远远高于OECD国家平均水平，显示出我国巨大的地区间经济发展不平衡和由此导致的财政差异这一现实。在均等化后，我国财政差异下降幅度远远大于OECD国家，表明我国均等化转移支付的总体效果要强于OECD国家的平均水平。然而，由于我国巨大的地区间财政差距，均等化后地区间的绝对财政差距甚至仍然远远高于OECD国家均等化前的初始财政差异。从OECD国家的均等化效果来看，也存在着这种均等化前初始财政差异大的国家在均等化后尽管差异下降的幅度很大但绝对财政差异仍然很大的现象[20]。王玮正确的指出“我国各地区间社会经济差距非常悬殊，……，企图依靠建立横向财政平衡来解决我国地区间社会经济差距的有效性就更值得怀疑了。”[21]

（四）中国庞杂的转移支付体系应当进一步压缩而不是扩张

事实上，中国已经有了世界上最为庞大的（纵向）财政转移支付体系，而且这一体系也已经日益复杂。我国的财政体制有“中央决策，地方执行”的特点，大量的国家事务都由中央政府委托给地方政府执行,同时辅之以转移支付作为资金保障。在此过程中，我国已经形成了两个“世界之最”，即中央财政转移支付规模最高，地方政府支出占全部支出的比重最高。据统计，我国中央转移支付占中央财政支出的比例大约为70%，而OECD国家平均水平约为20%。我国地方财政支出占全国支出的比重为85%，而OECD国家平均水平约为30%。我国中央与地方政府之间存在大规模的资金流动，财政转移支付不是地方政府自有财力的必要补充，而成了重要的来源。

笔者认为，我国转移支付改革的当务之急是对纵向转移支付进一步进行规范和改革，包括通过适当提升中央本级支出占比的方式来减少（纵向）财政转移支付的规模。并且，由于仅仅依靠富裕地区和贫困地区的协商很难能够达成具有份量的财政转移支付协议，横向财政转移支付需要中央政府的强力介入才可能实现，因此中央政府的权威性就非常重要。横向财政转移支付也需要考虑富裕地区对于帮助贫困地区的认同程度以及自身所要付出代价（它将不能自由支配部分自有收入）的承受能力。横向财政转移支付只会使本就日益庞大的转移支付规模进一步扩大，使本就日益复杂的转移支付体系更加复杂化，这显然是中央政府所不愿意见看到的。

综上，中国建立横向财政转移支付仅仅有其必要性，但缺乏可行性。横向财政转移支付在中国的可行性取决于中央政府权威性的进一步提升，而中央政府权威性进一步提升的结果并不必然要形成横向财政转移支付。带有均等化性质的税收分享转移支付具有很强的负激励，并不值得提倡。中央政府也没有能力在现有的纵向财政转移支付体系之外，另起炉灶去设计一套新的横向转移支付体系。而且考虑到这一新的横向转移支付体系必然要与各个地方政府广泛征求意见和进行复杂的谈判，可以想象的是，作为转移支付贡献者的东部地区势必强烈抵制，受补助的中西部地方政府也不可能对横向转移支付体系普遍满意，而任何新的可能引起巨大争议的转移支付都是中央政府所要极力避免的。

参考文献：

〔1〕OECD/Korea Institute of Public Finance(2013),Measuring Fiscal Decentralisation : Concepts and Policies, OECD Fiscal Federalism Studies, OECD Publishing ,Edited by Junghun Kim, Jorgen Lotz and Hansjorg Blochliger.

〔2〕Jonathan Rodden, 2003, “Soft Budget Constrains and German Federalism”, in Jonathan Rodden, Gunnar S. Eskeland, and Jennie Litvack (eds), Fiscal Decentralization and the Challenge of Hard Budget Constraints, the MIT Press.

〔3〕王玮.中国能引入横向平衡机制吗？——兼论“对口支援”的改革.财贸研究，2010年第2期.

〔4〕葛乃旭，杨留花.建立我国横向转移支付制度的方案设计研究——借鉴德国转移支付制度改革最新经验.地方财政研究，2014年第4期.

〔5〕王恩奉，汪文志.“削峰填谷”式横向财政转移支付方法实证研究.地方财政研究，2008年第12期.