中共大连市委党校

 

    内容提要：目前政府间财政转移支付仍是我国实现生态补偿的主要手段。与纵向转移支付相比，横向转移支付在解决区域（流域）间横向经济生态利益冲突方面更具优势。本文对德国州际横向转移支付制度及我国省内、省际生态补偿横向转移支付实践案例进行分析，提出以生态基金模式为核心建立生态补偿横向转移支付运作机制，并完善配套保障措施，形成纵、横生态转移支付相结合、搭配使用其他补偿方式的多元化生态补偿模式。

    关键词：生态补偿  横向转移支付  国内外实践  运作机制  配套措施

 

如何处理好经济发展与环境保护之间的关系，一直是我国发展中的主轴问题，特别是对生态脆弱、有特殊生态功能且经济落后的“三位一体”地区来说，其经济生态利益冲突尤为突出。能否有效解决这一问题，不仅关系当地人的利益，更与相关地区乃至全国的生态安全密切相联。如何使这些地区愿意提供并且有能力提供良好的生态环境和服务，需要中央政府及地方省级政府的支持，更需要受益地区政府以横向转移支付等形式对其进行补偿。基于此，中共十八届三中全会明确要求“推动地区间建立横向生态补偿制度”。中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出“制定横向生态补偿机制办法，以地方补偿为主，中央财政给予支持”。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》也将“建立健全区域流域横向生态补偿机制”作为“十三五”时期的一项重要任务。

一、建立生态补偿横向转移支付制度的重要意义

目前我国生态补偿还处于初期阶段，政府间财政转移支付仍是实现生态补偿的主要手段。政府间财政转移支付补偿分为纵向补偿和横向补偿两种类型。前者是通过中央政府对地方政府或省级政府对下级政府的纵向转移支付方式进行。后者则发生在不同地区之间，通过同一层级或不同层级但无上下级关系政府之间的横向转移支付进行。在我国生态补偿实践中，纵向转移支付应用得较多，横向转移支付则比较少见，而二者相比，横向转移支付补偿方式更加直接也更能体现权责利的对等。我国地区经济发展不平衡、生态资源空间分布又不均衡、而且这两种不平衡还不完全匹配，使得生态关系密切的相邻区域间或流域内上、下游地区之间的利益冲突愈益凸显，在现阶段人均GDP超过8800美元，人民群众对良好生态产品（服务）的需求日益迫切的情况下，加快建立健全生态补偿横向转移支付制度是十分重要的。

第一，有助于提高生态服务的供给效率。生态环境和服务是典型的公共产品，其公共产品的层次性特征决定了区域性生态环境和服务由地方政府提供。生态环境具有显著的效益外溢性，其受益范围往往是跨行政区间的。在未得到补偿的情况下，生态提供区的地方政府愿意提供的生态服务数量，大大低于该项服务的社会最优水平。要想提高该辖区生态服务的供应效率，就必须通过特定目的的政府间转移支付来弥补边际辖区利益与边际社会利益的差距，使生态服务的外部效应内在化，达到激励投资的作用。这种弥补既需要上一级政府出面协调并给予相应的转移支付，更需要受益区政府进行横向转移支付，与生态提供区共担成本。

第二，有助于提高生态服务的供给能力。在我国，向社会提供大量生态服务的地区以及生态脆弱和环境敏感地区，基本上是贫困地区或欠发达地区（即“三位一体”地区）。贫困地区自身财力严重匮乏，如果没有一种从外部注入资金和提供帮助的机制，是不可能真正保护和改善当地生态环境的[①]。倘若对这种状况“袖手旁观”，会导致贫困地区被迫陷入“要温饱还是要环保”的两难境地，从而引发“贫穷污染”。届时与之在生态上存在“一损俱损”密切关系的经济发达地区将不得不承受共同的环境灾难。为避免此类悲剧的发生，作为受益者的经济发达地区应放弃“搭便车”心理，对生态提供区实施横向转移支付等形式的生态补偿，以提高其生态服务供给能力。

第三，弥补市场调节缺陷和纵向转移支付的不足。由于传统经济学忽视了生态环境的价值，使得很多生态资源未被纳入现有市场定价，因此很难通过市场交换来实现其真正的价值，解决办法之一是借助政府这只“看得见的手”通过补贴、转移支付等方式令其得到必要的补偿。事实上，自1999年以来，中央政府已陆续在森林保护、矿山开发、草原保护、水环境保护、耕地保护等领域以及国家重点生态功能区推行了纵向转移支付补偿。从实际效果看，这种纵向补偿使特定地区的生态环境得到了一定的改善。但中央财政纵向转移支付补偿方式存在一些不足之处：一是资金有限。在现行分税制财政体制下已经形成了中央多、地方少的财力分配格局，中央财政增长空间十分有限，难以满足不断增加纵向转移支付资金规模的要求。二是覆盖范围有限。目前真正意义上的区域生态补偿纵向转移支付只有国家重点生态功能区转移支付，但它仅覆盖了国家级重点生态功能区，大部分提供区域性生态产品（服务）的重要生态功能区并不在纵向转移支付范围内。三是行政效率相对较差。纵向生态转移支付中的信息交流方式是中央对很多个地方政府，存在一定的信息不对称，容易引发由信息不畅造成的相关部门、地方寻租，效率低下等问题。而若实行生态补偿横向转移支付则可采取直接沟通的方式（因为直接利益主体较少），便于各方充分表达利益诉求，通过协商达成各方满意的实施方案。当然，除中央外，很多省份也在一些领域实行了省级财政纵向生态转移支付，例如广东、浙江、山东、辽宁等省，但省对下的转移支付补偿也存在与中央财政纵向转移支付补偿类似的缺陷。对于普遍存在的区域间横向利益协调问题，纵向转移支付制只能解决一部分，力度和范围都非常有限，而且效率也不高。无论从理论分析还是实践探索看，以横向转移支付方式来协调那些生态关系密切的相邻区域间或流域内上、下游地区之间的利益冲突更直接也更有效些。

二、生态补偿横向转移支付的理论研究与实践探索

（一）理论研究现状

目前国内学术界对生态补偿横向转移支付的研究集中在必要性分析、制度构建思路、实践案例的描述分析方面。杜振华、焦玉良（2004）主张将生态补偿作为我国横向转移支付坐标，探讨了以区际生态转移支付基金模式实现补偿的操作范式。王跃涛（2010）以生态足迹理论为基础，提出建立以纵向为主、纵横交错的政府间生态转移支付制度。孔凡斌（2010）建议从厘清政府间责任、拓宽资金来源渠道和强化环境支出预算管理等方面完善生态补偿财政机制。贾康（2009）结合国家主体功能区战略，提出在限制开发区和禁止开发区建立横向生态补偿机制。《环境经济》杂志（2008）的记者苗昆、姜妮发表了关于“浙江生态补偿实践调查”的系列报告，对浙江生态补偿的各种模式进行了描述分析。张捷、傅京燕（2016）对九州江和汀江-韩江流域的省际横向生态补偿机制实施情况进行了描述，针对存在的问题，从完善法律法规和协同管理机制、明确权利责任、制定量化标准等方面提出了改进建议。这些研究对建立健全生态补偿横向转移支付制度提供了方向性指导，具有重要启示意义，但缺乏对近年来各地实践案例的全面梳理及将国内外实践经验（不足）应用于生态补偿横向转移支付制度设计的研究。本文拟尝试在这方面做一些探索。

（二）国外相关实践及启示

国外对生态补偿的实践已有半个多世纪，目前尚未发现有生态补偿横向转移支付的成功案例，但德国的州际横向转移支付制度对我们有一些有益的启示。

从世界各国的财政实践看，通过规范化的横向转移支付制度来解决同级政府间财力平衡问题的极少，其中德国是最成功的范例。在以实现纵向平衡为主的前提下，德国实施了独具特色的横向财政转移辅助性方法，通过财政收入在各州之间以及各市镇之间横向转移，提高贫困州或市镇的财政收入，缩小贫困地区与富裕地区之间的财政收入差距，从而在一定程度上起到地区间财力平衡的作用。其基本做法是建立财政平衡基金，基金主要来源于三种渠道：增值税属州级财政部分的1/4；联邦对贫困州的补充拨款；财政状况较好的州按规定办法计算出来的结果向财政状况不佳的州划拨的资金。州际间资金划拨的具体操作方法是按因素法的要求，先求出各州的财政能力指数（代表财政收入）和财政平衡指数（代表支出），然后将二者做比较，若一个州的财力指数大于平衡指数，说明财力状况良好，属于付出横向转移支付的州，必须向财政平衡基金的“大锅”里缴款；若相反，则该州是需要接受财政转移支付资金的州，可以从财政平衡基金的“大锅”里得到补助[②]。

德国这种州际财政平衡基金模式的横向转移支付制度虽然并未涉及生态补偿因素，但作为同级政府间横向财力平衡的一个成功案例，它无疑为我们设计生态补偿横向转移支付制度提供了可借鉴的思路：在经济生态关系密切的区域（流域）以建立同级政府间横向转移支付基金的模式实现生态补偿，这种模式有利于多渠道筹集资金，解决贫困地区（生态提供区）财力不足的问题。

（三）国内相关实践及分析

1.省内生态补偿横向转移支付的实践探索

省内生态补偿横向转移支付的实践大体分为三种类型（见表1）：

一是以提高上游水源涵养能力、保护森林为主的横向转移支付专项补偿。福建省自2007年起实施江河下游地区对上游地区森林生态效益补偿。以2005年城市工业用水和生活用水量为依据，综合考虑生态区位及其对流域的贡献大小和经济发展水平，以“三年一定”确定各设区市承担补偿资金额度。补偿资金由上游设区市政府负责在辖区内筹措，并通过年终结算上解省级财政。省级财政根据重点公益林面积和统一补偿标准计算下游有关市、县（区）补偿金。

二是以治理流域水环境污染、优奖劣罚形成的横向转移支付专项补偿。如河南、江苏、四川，三省的具体做法虽略有不同，但基本都是根据考核断面水质情况实行优奖劣罚来形成流域下游市、县政府对上游的横向转移支付。但值得注意的是，江苏、四川最开始实施的是单向扣罚办法，即由断面水质指标值超过控制目标的上游地区给予下游地区补偿资金，这名义上为“补偿”实际是一种“赔偿”的制度。在实施过程中，江苏、四川听取了社会各方意见，分别于2014、2016年将原来的单向扣罚改为双向补赔，即当水质达标时，由下游地区对上游地区予以补偿；当水质超标时，由上游地区对下游地区予以赔偿。

三是纵、横转移支付相结合的综合型转移支付生态补偿。江西从2016年起实施境内全流域生态补偿，涉及100个县（市、区）。采取整合国家重点生态功能区转移支付资金和省级专项资金，省级财政新设全省流域生态补偿专项预算资金，地方政府共同出资，社会、市场上筹集资金等方式，筹集流域生态补偿资金，视财力情况逐年增加。在资金分配上，采用因素法结合补偿系数对流域生态补偿资金进行两次分配。对水质改善较好、生态保护贡献大、节约用水多的县（市、区）加大补偿力度。对发生重大（含）以上级别环境污染事故或生态破坏事件的县（市、区），扣除当年补偿资金的30%-50%。

表1  我国省内生态补偿横向转移支付的实践案例

 

2.跨省界生态补偿横向转移支付的实践探索

跨省界生态补偿横向转移支付的实践大体分为两种类型（见表2）：

一是水源地与受水区之间以协商谈判为基础建立的横向转移支付。比如北京与河北的案例。河北省承德、张家口是北京市重要生态屏障和水源地。从2006年起，北京每年安排2000万元帮助河北省承德、张家口两地治理密云水库、官厅水库上游地区的水环境。

二是流域上下游省份之间在中央政府牵头下实施的横向转移支付。比如浙江与安徽、广东与广西、广东与福建、广东与江西的案例。（1）新安江流域水环境补偿是全国跨省大江大河流域水环境补偿的首个试点。主要做法是中央牵头，中央财政及安徽、浙江两省共同设立新安江流域水环境补偿基金。补偿协议期限暂定三年。补偿额度为每年5亿元，由中央财政出资3亿元，安徽、浙江两省分别出资1亿元。以两省交界处水域为考核标准，上游安徽提供水质优于基本标准的，由下游浙江补偿安徽1亿元，劣于基本标准的，由安徽补偿浙江1亿元。若水质达到基本标准，则双方互不补偿。（2）九洲江、韩江分别是粤西、粤东地区的主要饮用水源。2016年3月21日，广东与广西、福建分别签署九洲江流域、汀江—韩江流域水环境生态补偿协议。广东拨付广西3亿元，作为2015年—2017年九洲江流域水环境补偿，拨付福建2亿元作为2016年—2017年汀江—韩江流域水环境补偿。中央财政将依据考核目标完成情况确定奖励资金，拨付给流域上游省份。广东与福建商定在汀江—韩江流域实行“双向补赔”，即以双方确定的水质监测数据作为考核依据，当上游来水水质稳定达标或改善时，由下游拨付资金补偿上游；反之，若上游水质恶化，则由上游赔偿下游。水质监测采用双指标考核，即同时考核污染物浓度和水质达标率。广东与广西九洲江流域水环境补偿的做法与此类似。唯一不同的是双方未约定水质不达标则由下游广西赔偿。（3）2016年10月19日，江西、广东两省签署了《东江流域上下游横向生态补偿协议》。江西省和广东省共同设立东江流域水环境横向补偿资金，每年各出资1亿元。两省依据考核目标完成情况拨付资金。中央财政依据考核目标完成情况确定奖励资金拨付给东江源头省份江西。

 

表2  我国跨省界生态补偿横向转移支付的实践案例

 

3.国内相关实践探索的成就与不足

近10年来，我国省内及省际生态补偿横向转移支付的实践探索，在一定程度上解决了生态服务辖区间效益外溢而导致的低效率供给问题，并在确定流域补偿资金、水质标准、资金分配方法及建立横向生态补偿机制等方面积累了一些经验。很多地方的实践表明：用生态基金（或共建补偿专项资金）模式来运作横向转移支付生态补偿，有助于多渠道筹集资金且便于操作。另外，在解决横向利益协调问题方面，由于横向转移支付建立在谈判协商的基础上，比纵向转移支付更具灵活性。

但当前实践中还存在一些不足之处。一是涉及范围较小。生态补偿横向转移支付的实践主要发生在流域范围内，还有西部地区、主体功能区中的禁止和限制开发区都存在地区间生态经济利益严重不平衡的问题，但这些地区的横向生态补偿实践尚未开展。二是补偿未完全遵循权责利对等原则。补偿与赔偿是“一枚硬币的两面”，应当一体化设计，补偿是前提，赔偿是约束条件。但在实践中出现了两种问题，一种是只赔无补，例如江苏、四川省在初期“只扣罚无补偿”，这只能算作一种赔偿制度，并非真正意义上的生态补偿。另一种是只约定补偿而无赔偿约束，对补偿方有失公平，例如广东-广西、广东-江西的流域水环境补偿。显然，要提高补偿效果，建立补偿机制时应当包含考核评价、监督、问责等规定。三是缺少法律法规保障，难以产生长期、稳定的预期。目前各地的生态补偿横向转移支付实践都是以办法、通知的形式进行的，法律基础薄弱，补偿的定价机制主要采用的是行政主导手段，缺乏定量的科学依据，这些都可能影响补偿机制的长期性和稳定性，例如汀江-韩江流域、九洲江流域、新安江流域的补偿期限只定了两至三年，到期是否延续未作任何规定。

三、构建生态补偿横向转移支付制度运作机制及完善配套保障措施

（一）生态补偿横向转移支付制度的运作机制

1.生态补偿横向转移支付制度的适用范围及补偿主客体

判断生态补偿横向转移支付的适用范围主要看三方面：一是生态利益关系是否紧密，是否存在生态利益和经济利益不平衡；二是相关利益主体是否能够明确；三是生态效益溢出范围是全国还是地方。

我国由于生态区位和国家发展战略而产生的利益不平衡地区主要有三类：其一，西部与东部之间。“七五”计划以来，我国实行向东部沿海地区倾斜的非均衡发展政策，使东部地区经济得到迅猛发展，而西部地区却牺牲了自己的发展利益并付出了多方面的代价，所以作为政策受益方的东部地区理应对受损的西部地区进行补偿。其二，限制和禁止开发区与优先和重点开发区之间。我国“十一五”规划提出区分主体功能区的发展思路，将国土空间分为四类功能区。在区域发展中，限制开发区和禁止开发区为优先开发区、重点开发区提供生产要素和生态保护屏障，不仅会因此而丧失一定的发展机会，还要为生态保护与建设承担更多地支出，作为受益者的优先开发区、重点开发区应当对其给予补偿。其三，流域上、下游之间。在流域中自然形成了上游与下游“一荣俱荣、一损俱损”的生态关系，下游地区既然共享利益，就应以补偿形式共担成本。

考虑到东部-西部地区涉及地方政府数量多，覆盖范围广，不宜直接在西部与东部之间建立横向转移支付，而且“禁止和限制开发区域”（特别是国家级重点生态功能区）主要位于我国的西部地区，因此，对这两类区域的生态补偿实际上就是对西部欠发达地区的补偿。另外，“限制开发区”中包含水源地，与“流域”中包含的水源地重合。综上，合并考虑之后，生态补偿横向转移支付的适用范围和补偿方向是：优先开发区和重点开发区→禁止开发区和限制开发区（刨除饮用水水源地）补偿；流域下游地区→上游地区（包含饮用水水源地）补偿。其中，禁止开发区和限制开发区、流域上游地区统称为生态提供区；优先开发区和重点开发区、流域下游地区统称为生态受益区。

相应的，补偿主体是生态受益区的政府，具体包括限制开发区和禁止开发区政府；流域下游地区政府。补偿对象是生态提供区的政府（直接对象），以及因环境保护受到影响或为保护环境作出贡献（牺牲）的当地居民和企业（间接对象）。具体包括优先开发区和重点开发区政府及相关企业和居民；流域上游地区的政府及相关企业和居民。

2.建立“横向转移支付生态补偿基金”

生态补偿横向转移支付的具体操作模式可借鉴德国州际财政平衡基金模式，并参考国内江西、浙江、广东等省的实践经验，建立一个“横向转移支付生态补偿基金”。资金筹集来自多元化渠道：①整合汇集原有的与生态环境保护相关的财政资金；②生态受益区和生态提供区政府财政每年按一定缴付比例缴入（缴付比例在综合考虑人口规模、财力状况、GDP总值、功能区面积占市域国土面积的比例或引水量等因素的基础上确定），并保证按此比例及时进行补充；③拿出30%的环境保护税（2018年1月1日起征收，属于地方税）收入存入；④通过发行环保彩票吸引社会资金，将环保彩票收入的一部分纳入该基金。基金的规模根据各地区财政承受能力和共同认定的应弥补成本总额（包括生态提供区生态环境保护成本与发展机会损失成本），经各方协商谈判确定。同时，设置一个与财政收入增长幅度挂钩的动态调整机制。

在资金使用方面，采取项目制，由受偿政府就具体项目向基金管理委员会提出申请，获批的资金专款专用于所申请的项目。生态基金必须用于绿色项目，包括生态保护建设类项目、补损安置类项目。前者如生态提供区的天然林、天然湿地的保护，环境污染治理，防沙治沙等；后者如因保护环境而关闭或外迁企业的补偿、生态移民的安置与就业帮扶等。其中适合产业化经营的绿色项目，应通过招标来选择专业公司进行市场化运作。

在资金管理方面，专门成立基金管理委员会，负责对基金的运作进行决策、协调、管理、考核监督和问责。具体包括：①决策。负责聘请有资质的中介环评机构对项目作环境影响评价，召集相关的政府官员、专家学者和当地原住民代表，对区域内重大环保工程或项目共同进行可行性论证，并联合审查该项目是否符合申请使用基金的条件。②协调。建立顺畅的区域环境合作对话机制和信息系统机制。③管理。制定严格、规范的基金缴纳、使用和绩效评价制度，审核上报项目是否符合当地实际及基金使用要求，通过公开招标选择对绿色项目进行产业化经营的公司等。④考核监督。利用权威监测机构提供的数据进行考核评价，并聘请第三方专业机构评估绿色项目产生的生态效益、社会效益是否达到预期等。对每一笔基金的拨付使用要聘请第三方专业机构进行审计，重点审计基金的实际用途与申请用途是否相符及资金的使用效率。⑤问责。建立严格的责任追究制度，明确基金运作过程中的相关责任及惩治、追责措施，并严格执行。

（二）完善配套保障措施

为确保生态补偿横向转移支付制度实施到位，还需要配套出台相关的保障措施来“保驾护航”，否则，仅仅依靠生态补偿横向转移支付很难达到预期效果。

1.进一步完善生态补偿纵向转移支付

中央财政和省级财政要改变按资金性质分块、多头管理、分散使用的做法，合理归并整合政府环境保护资金。中央、省级政府对下转移支付生态补偿资金时，应提高一般转移支付的比例，降低专项补助比例。在实践中，很多生态提供区乡镇政权运转困难，无力提供基本公共服务，而专项补助规定的专项用途覆盖不到他们急需资金的一些领域，有很多专项补助还要求当地配套资金，可当地根本没有配套的财力。相比而言，一般转移支付更受这些地方政府的欢迎，他们可以根据本地的实际需要来安排使用资金，只要不将资金用于楼堂馆所及形象工程建设，不用于竞争性领域即可。多下达一些一般转移支付资金，可以给生态提供区基层政府更多的统筹支配资金的可能性。专项补助资金则必须专款专用，为提高资金使用效率，建议在省级财政层面将中央下达的及省本级的各类生态补偿专项资金整合，建立“纵向转移支付生态补偿专项资金”，用于生态提供区污染治理、生态保护与建设等。使用方式可由生态提供区政府根据自身实际情况，提出项目投资计划，由省级财政、市级财政会同有关部门对项目投资进行指导，审核和监督项目建设，并对资金的使用进行监督管理和绩效评估，评估结果作为后续年度安排资金的主要依据。

纵、横两种转移支付方式可以协调配合使用。中央、省级纵向转移支付资金规模大且相对稳定，相关制度办法比较完善，适宜于保障生态提供区近中期急需的大头支出及基础性支出，包括污染治理、生态建设、乡镇政权运转、民生工程、生态产业发展的初期投入等支出；“横向转移支付生态补偿基金”则用于规模较小、适合以项目制开展的中短期支出。以上两种纵、横补偿方式相互搭配，可以构建起一个较为合理的补偿体系，把中央、省级、市（县、区）等多个层级、多个地区的政府连接在一起，形成一个由补偿主体、客体组成的利益共同体，共同承担起生态利益关系密切区域（流域）环境保护共建共享的事权和相应的支出责任。

2.搭配使用其他横向补偿方式

除纵、横向转移支付资金补偿方式外，实施生态补偿也可采取一些非资金补偿方式，并尝试市场补偿方式，形成多元化补偿。目前可行的非资金补偿方式有：①政策性补偿。出台财税、金融、产业指导等多方面的扶持政策，吸引并鼓励绿色产业和项目落户，同时在公共基础设施建设上给予生态提供区一定的倾斜政策，为当地发展生态旅游、生态农业、环保产业等创造良好的条件，增强其自身“造血”功能。②异地开发式空间补偿。可在生态受益城市中选择一片区域设立一个开发区，安排那些虽合乎一般环保要求却因达不到生态提供区的高环境标准而无法落户的招商引资项目，由生态提供区参与经营，联手开发，最终该开发区产生的收益由双方按协议比例分成。通过这种模式可有效弥补生态提供区的发展机会损失。③智力补偿。生态受益区可以每年有计划地帮助生态提供区培养管理、科技方面的人才；定期派送一些技术人员特别是污染治理、生态保护、生态产业方面的科技人员，协助当地保护生态环境和发展绿色经济；组织专家、环保志愿者开展绿色教育，提高当地居民的生态意识，帮助他们掌握环保知识和技能。另外，还可逐步探索生态补偿的市场运作模式。比如在小流域范围内，尝试以上下游协商谈判为基础的市场交易方式如水资源配额交易等。

3.实施“双挂钩”政绩考核办法。

根据十八届五中全会提出以县级行政区为单元，实施差异化绩效考核的要求，建议对生态提供区的领导干部实行“双挂钩”政绩考核方法：一是干部政绩与生态保护效果直接挂钩。对当地领导干部的考核加重“生态保护”方面的指标，强化对其提供生态产品能力的评价，主要考核水体质量、水土流失治理率、森林覆盖率、生态产业产值、公共服务水平等。同时减少或豁免一些“经济增长”指标，不再考核其地区生产总值及投资、工业、财政收入等指标。二是生态补偿与生态保护效果直接挂钩。生态环境指标的达标情况越好，获得的生态补偿额度就越高。反之，则获得的生态补偿越少。若严重不达标则要支付赔偿。

4.研究实施绿色GDP及GEP经济考核评价体系。

GDP（国内生产总值）是衡量一个国家或地区经济发展水平的总量指标 ，其显著缺陷是自然资源消耗、环境污染等不计入成本反而被视作效益，而生态效益却没有加入GDP，也即，该减的没减、该加的没加。目前可用来修正GDP的经济核算体系有两个：一是绿色GDP（绿色国民经济核算体系），即在传统GDP 中扣掉自然资源耗减成本和环境退化成本。二是GEP（生态系统生产总值），通过计算森林、荒漠、湿地等生态系统及农田、牧场、水产养殖场等人工生态系统的生产总值，来衡量和展示生态系统状况。加快研究并积极实施绿色GDP及GEP经济考核评价体系，既有利于约束一些地方干部“重经济轻环境”的行为，也有助于形成自然资源和环境价值的衡量标准，使横向转移支付生态补偿更便于计量和操作。

5.尽快完善生态补偿法律

实施生态补偿需要国家或地方立法的刚性约束。应尽快制定一部生态补偿的基本法律或行政性法规。实际上，早在2010年就由国家发改委牵头启动了生态补偿的立法工作，但由于种种原因，《生态补偿条例》至今仍未出台。2016年4月28日，国务院办公厅发布《关于健全生态保护补偿机制的意见》，“鼓励各地出台相关法规或规范性文件，不断推进生态保护补偿制度化和法制化。”建议开展相关实践的省份在地方立法过程中适时纳入生态补偿的内容，或者出台地方性生态补偿专项法规。通过法律法规的“硬约束”，强化各利益相关方包括政府部门、企业和民众对生态补偿的认知，提高生态补偿横向转移支付的协商谈判效率和实施效果。

 

参考文献：

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