中国社会科学院
内容提要：农业供给侧结构性改革既不是一般性供给侧改革，也不等同于单纯的结构性调整，而是从生产端、供给端入手，采用综合配套改革的办法，破解深层次的结构性矛盾，促进供给体系和结构优化，提高供给质量和效率，增强综合竞争力和可持续发展能力。因此，这项改革必然涉及我国农业发展中的深层次矛盾和问题。本文从农业供给侧结构性改革的科学内涵、改革方向和主线、供给侧改革与粮食安全以及地方改革实践等，进行了理论和实践层面的分析，并提出了相关的政策建议。
关键词：农业供给侧 粮食安全 农业生产组织 实践创新
以习近平同志为核心的党中央，在综合分析世界经济长周期和我国发展阶段特征及其相互作用的基础上，集中全党和全国人民智慧，提出了供给侧结构性改革的基本方向与政策目标。农业作为国民经济的基础和粮食安全的保障，其供给侧结构性改革既有一般供给侧结构性改革的共性，更有农业改革和发展的个性，并涉及农业、农村改革的深层次问题，需要作进一步理论探索和实践创新。
一、农业供给侧结构性改革的总体思考
农业供给侧结构性改革既是现阶段我国农业发展的重要内容，也是由传统农业向现代农业转化的必经过程，从这个意义讲，农业供给侧结构性改革是一场深刻的思想变革和生产方式转变，其内容的广泛性、深刻性、系统性和前瞻性是不言而喻的。深刻领会这项重大改革的科学内涵，是科研工作者的重要任务。
(一)把握农业供给侧结构性改革的科学内涵
从我国农业发展过程来看，现阶段处于由传统农业向现代农业转化的重要时期，中国农业发展的主要矛盾已由过去的总量不足转变为结构性矛盾。新时期农业发展的目标和任务不仅是产量增长，而且体现为农产品产量与质量并重，提升农产品质量和竞争力将是新时期我国农业发展的一个重要任务。
魏后凯认为①，供给侧结构性改革既不是一般性供给侧改革，也不等同于单纯的结构性调整，而是从生产端、供给端入手，采用综合配套改革的办法，破解深层次的结构性矛盾，促进供给体系和结构优化，提高供给质量和效率，增强综合竞争力和可持续发展能力。上述分析表明，农业供给侧结构性改革兼有供给侧改革与结构性改革的综合性特征。
魏后凯指出②，供给侧结构性改革大体可分为两种类型：一种是注重数量或产量增长，另一种是注重结构优化和质量提升。前者注重破解总量不足的矛盾，重点关注数量或产量的增长；后者侧重破解结构性改革，重点关注结构优化和提质增效。准确把握供给侧结构性改革的科学内涵，首先要区别两者的不同与联系；其次，根据我国农业和农产品市场的实际情况，开展有针对性的农业供给侧结构性改革实践。
作为世界上人口大国、农业大国和发展中大国，我国农产品消费需求变化远快于发达国家，原有的供给方式、市场结构、产品需求等都发生较快变化，如果供给端发展慢于需求端变化，就可能产生隐性或显性供求关系失衡。同时，农业供给端的生产效率和竞争力出现下降，还将产生粮食安全和食品安全的潜在隐患。因此，农业经济学理论框架需要强化对供给侧的分析和认知，注重“理论联系实际”的现实背景和创新取向；强调基于现实问题之上理论支撑的有效性和针对性，构建适合中国国情的理论框架，而非盲目地生搬硬套西方的供给学派理论。
供给侧结构性分析是支撑制度安排的重要依据，应注重农业供给侧结构性改革的系统性和关联性。从农业供给端与需求端之间衔接过程来看，农业供给侧结构性改革不仅是农业生产部门，而且包括农产品流通部门；不仅是农业生产方式，而且包括农业生产组织形式；不仅是农产品生产和流通过程，而且包括现代信息传播和应用过程；不仅有国内市场农产品的供求变化，而且包括国内外农产品贸易关系变化。因此，农业供给侧结构性改革贯穿农产品生产、流通两大领域额，涉及农产品生产者、经营者和消费者等多种利益主体。
(二)把握农业供给侧结构性改革方向与主线
农业供给侧结构性改革的核心是农业增效、转型、升级。改革目标的重要内容之一，是通过农业来增收。农业使自身有效益的同时，让从事农业的人们能够增加收入。“十二五”时期，农民收入增速不仅快于GDP增速，而且快于城镇居民收入增长速度，城乡居民收入差距也有所缩小。但是，农民收入部分和增收部分，无论存量还是增量，其中65%-75%是与务农没有关系，这就说明农业没有成为农民增收的一个产业。
近些年来的变化趋势表明，农民收入增长正在放缓。大部分农民收入增长依靠工资性收入，因为农业收益明显下降，青壮年农村劳动外出就业打工。同时，农村适龄人口已经呈现负增长，农业生产人员的老龄化现象更加明显，这对农民家庭收入带来了负面影响。
针对我国农业发展中的问题和矛盾，叶兴庆指出①，农业供给侧结构性改革可从三条主线来推进，第一条主线是提高竞争力。这是改革的核心线索，围绕这个线索有两个侧重点，一是拼成本、拼价格，现在推进深化粮食政策改革以后，国内价格降下来以后，对消除粮食进口冲击风险有一定的效果；二是扩大农业经营规模，我们要逐步扩大农业经营规模来提高劳动生产率，降低单位农产品的人工成本。
第二条主线是提高农业可持续发展能力。从科学发展观出发，根据农业生产潜能和经济效果分析，调整种植业、养殖业的生产方式，不再盲目地追求农产品生产数量，而是综合考虑经济效益和生态环境。以今年为例，我国种植业休耕面积扩大到1200万亩，内陆、江河湖泊的水产养殖要降低密度，近海捕捞产量同比减少300万吨。
第三条主线是培育农业农村发展新动能。在新的时期，农业农村发展面临许多新的挑战。农业发展面临最大的问题，是如何保证农民收入的稳定增长，农业发展需要新一代新型农民作为人力资源保障，这需要培养新的动能，即从人、地、钱这三个角度和切入点来增加动力，包括农村人才培养，农村三个产业融合发展，以及相应的用地保障、信贷担保和两权抵押贷款等。
由此可见，农业供给侧结构性改革不仅是简单地压缩某些阶段性、结构性过剩的粮食品种，而且要从产业发展、要素升级、结构优化和制度变革等方面，形成推动我国农业较快且可持续发展的新动能。
二、农业供给侧结构性改革与粮食安全
在新的时期，一个人口大国的粮食安全，不仅取决于其粮食生产数量，而且取决于其粮食竞争力。近10多年，虽然我国粮食产量呈现上升态势，但由于多种原因导致粮食竞争力不断下降，粮食安全面临着不利因素和潜在危险。农业供给侧结构性改革的一个重要方面，就是加强粮食安全的保障能力。
(一)粮食供需矛盾与供给侧结构性改革
我国粮食供给进入新的历史阶段，供需矛盾凸显，这不仅是国内生产与消费之间不匹配，而且还受到国际市场的多种影响。虽然进口大米数量还比较少，但是低端走私大米价格低廉，加上国内市场管制缺位，对我国市场的冲击影响不可忽视。我国玉米供给结构新矛盾更加突出，一方面国内玉米产量高、库存消化难，另一方面玉米替代品大量进口。另外，我国有的省份大米质量问题尚未解决，例如，大米的重金属含量超标问题，这直接影响到传统产粮省份的大米生产。
近年来，粮食供给侧结构性改革取得了一些成效，特别是玉米收储政策发生改变，这主要体现在：一是粮食供求失衡得到一定缓解，2004年以来粮食总产量持续增长态势有所改变；粮食品种结构更趋于合理，谷物产量有所下降，豆类和薯类产量增加；二是地方政府的粮食安全责任增强，粮食产销平衡区和主销区的部分省(市、区)实现了粮食增产。例如，广东省和天津市实现了粮食产量增长；三是玉米价格下跌减轻进口压力，通过玉米的市场化收购，国内玉米价格下跌明显，有助于减轻国内市场面临进口冲击的压力。
(二)粮食供给侧结构性改革依然艰难
在粮食政策调整并取得阶段性成果的同时，也出现了一些新的问题。以吉林省为例，当地农民收入的70%来源于种植业，玉米播种面积占粮食播种面积的80%，调减玉米下来的300万亩耕地，并非全部被有效地进行了种植结构调整，在相当程度上造成了盲目种植，这不仅影响了农业发展，而且影响了农民增收。另外，玉米价格下跌造成规模经营进展放缓，有的农村甚至出现土地经营权流转停顿情况。
上述问题出现与我国现有的农业生产组织体系密切相关，也是有待解决的深层次问题。自从农村改革废除人民公社制度，创建了农村推行家庭联产承包责任制实行统分结合的双层经营模式。在较长一段时间内，实际上侧重于以“分”为主的个体小农生产，这种生产方式的主要缺陷是：虽然当时刺激了农民的生产积极性，但从农业长远发展看，不仅制约了现代农业发展、规模经营发展等，更重要的是由于小生产方式的组织化程度低下，造成国家政策在农村基层贯彻落实的困难，即地方政府缺少农业生产组织的抓手而难以实施有效的调控。
农业种植结构性调整是一项系统工程，而我国农民组织化程度较低，虽然各级政府负责政策传达，但在农村基层缺乏有效的制度安排和实施载体。从国际经验看，无论是美国、欧盟还是日本、韩国，以及我国台湾地区，都有一个适合本国(本地区)的农业生产组织系统，或由下至上或由上而下，或是农民自组织形式或是半官半民组织形式，基于有效联接农户和农业生产的支撑体系，形成了国家(地区)农业政策有效传导和实施的基本架构。
农业结构调整关系到农业生产组织体系。农村改革开放以来，以大包干方式的小农生产代替了人民公社，近些年国家鼓励发展新型农民主体，但是仍未构建形成一个适合我国国情并有效推动现代农业发展的组织体系，其结果是中央政策贯彻落实到农村基层的实际效果并不理想，这是影响我国农业发展的关键问题，也是涉及农业生产组织体制机制的重大改革。由此可见，农业供给侧结构性改革的实质是体制机制改革，而非仅仅是农产品结构调整，这也是农业供给侧结构性改革的难点和重点所在。
三、各地农业供给侧结构性改革的经验
农业供给侧结构性改革，是针对新情况、新问题、新变化而展开的农业综合配套改革，它既是实践的要求，也是实践的目标，更有待于实践的检验。各地农业供给侧结构性改革实践，积累了丰富的改革经验。
贵州省深化农村“三权”、“三变”改革实践。“三权”是指对农村相关产权的确权、赋权和易权，“三变”是指促进资源变资产、资金变股金、农民变股民，其目的是进一步调动农民从事农业生产的积极性。贵州实践包括：建全“三权”监督管理和服务机制，制定和出台配套政策文件，完善确权、易权规则和流程；建立相应的融资担保机制，出台贷款贴息、鼓励金融创新等政策，建立信贷风险补偿基金；建立风险防范机制，支持特色农产品保险发展。
安徽省在开展“三变”改革的同时，注意把握改革的风险控制。即“三变”改革后，村集体和农民的有关资产权益入股进入相关生产经营实体，难以避免出现经营性亏损风险。面对农民承担风险能力偏低的情况，建立有针对性的生产经营风险防控机制，降低农业经营风险，保住农民生产和生活的底线，应是现阶段“三变”改革需要重点解决的问题。
福建省强化科技对农业的支撑作用。福建的实践经验有：一是集聚科技创新资源，包括建设国家级科技创新平台和引进培养科技创新人才；二是通过激励机制，引导资源要素向农村流动，包括鼓励农业科技人员和高校毕业生到农村创业；三是加大海内外农业科技合作，不断深化闽台科技合作机制，推进闽台渔业产业园、闽台农业合作示范县和海峡两岸农民培训基地建设。
重庆市社科院从农产品流程和价值链的视角，对农业供给侧系统性矛盾进行分析。由于农业生产中制度性缺陷，造成了不同的生产组织形态、不同的产品质量标准，以及生产成本存在显著差异；由于信息不对称和管理不规范，导致服务成本成倍增加，其结果是供需矛盾产生。运用现代产业管理思想和互联网信息管理手段，形成一个完整的、安全的农产品全产业链闭环运行的系统工程，即保证农业生产端—物流—市场—消费端各自合理利益的稳定架构，以解决农业供给系统的有关问题。
河南省鄢陵县以“花木种植+”模式推进农村一二三产业融合，推动农业供给侧结构性改革。其主要做法为：一是以科学规划和功能定位为引领，科学地编制发展规划；二是以龙头企业和大型项目为带动，推行“公司运行制、投资业主制、科技推广承包制、联接农户合同制”的运行模式，提高了龙头企业带领农户的示范作用；三是以科研院所和科技创新为支撑，先后与有关高等院校和科研院所合作，加强花木新品种研发和培育；四是以大型会展和互联网为平台，带动花木产业发展和产业融合，建立花木交易信息中心，实现县、乡、村三级联通的信息网络；五是以配套政策和公共设施为保障，包括鼓励和规范农村耕地流转、建立苗木生态补偿机制、苗木产业发展贷款贴息政策等。
有些省(市、区)运用现代科学技术，构建智慧农业新体系。目前，河南已在9个市建立了“农作物生长远程遥感系统”。该系统综合利用物联网技术，科研人员可在监控室实时监测到小麦产地的相关指标，及时掌握小麦生长状态，并针对生长问题做出诊断，实质上是推进现代农业发展。另外，河南省12316“三农”热线与网络连接，基本上覆盖全省各乡镇，解决了农民遇到的市场信息、生产技术和农资维权等大量难题。
四、政策建议
农业供给侧结构性改革涉及多个层面，并触及深层次和全局性问题，需要深入研究和逐步推进。对此，作者提出了一些政策建议。
(一)加强农业供给侧结构性改革研究
农业供给侧结构性改革存在研究碎片化和实践表面化倾向，对一些重大问题缺乏全局性和有深度的研究。例如，农业供给侧结构性改革的侧重点是哪些方面？我国各地改革实践有哪些共性和个性特征。加强农业供给侧结构性改革理论和实践研究，特别是全国不同地区之间、理论工作者与地方干部之间交流，有助于推进这项改革不断深入开展。
(二)加强对全局性体制机制改革谋划
我国农业改革进入深水区，许多矛盾和问题互相交织在一起，现在已到非解决不可之时。农业供给侧结构性改革的重头戏，就是要解决影响全局的体制机制问题。以农业生产体系为例，需要构建适合我国国情的农业生产体系，能够包容和带动部分小农生产、形成有效贯彻中央和地方政策、并有市场经济特征的农业生产组织框架。具体建议有：谋划新型农业生产组织架构、农民合作组织整顿与提升、区域性体制机制改革实验等。
(三)加强对粮食政策改革的跟踪研究
东北四省区玉米收储政策改革需要进一步研究，主要内容包括：东北四省区农业结构调整是否到位，是否影响农民的农业收入；是否有利于提高农业竞争力提高，包括对农业规模经营的影响；除东北四省区以外，其他玉米主产区是否应该获得补贴；在大规模调查研究的基础上，对我国农业发展的两个主要目标(农业生产满足供给需要和农民收入增长)，做出科学地判断，即是否始终达到一致性，或者可能不一致性，以及相应的政策措施。
(四)农业供给侧改革应包括流通领域
农产品流通过程直接影响消费者需求，这是农业供给侧结构性改革的一部分。建议运用现代产业管理思想、流通经济学方法和互联网信息管理手段，通过农产品全产业链闭环运行系统，从农产品流通过程的价值变化，发现制约最终消费的不合理因素。例如，农产品流通过程中存在暴利行为。借助于农业生产端—物流—市场—消费端各自合理利益的稳定架构，发现并解决农业供给系统的有关问题。
(五)农业生产方式选择要由实践决定
近几年，我国鼓励农业规模经营发展，但是哪一种农业规模经济方式是否有生命力，要由实践检验和做出结论，学术界应该做出客观、冷静的思考与判断。例如，在国际市场粮价下降的背景下，一些以土地转包形式的家庭农场、农业生产大户等新型经营主体退租耕地，而以自愿合作经营的农民专业合作组织、土地托管经营组织却体现了优势特征。
参考文献：
〔1〕宋洪远.关于农业供给侧结构性改革若干问题的思考和建议.中国农村经济，2016年第10期.
〔2〕贾康，苏京春等.新供给经济学：理论创新与建言.中国经济出版社，2015年.
〔3〕翁鸣.科学地认识农业供给侧结构性改革.农村经济，2017年第3期.
〔4〕中国社会科学院农村发展研究所，河南省社会科学院.深入推进农业供给侧结构性改革研讨会资料，2017年5月.