孔令刚、蒋晓岚/安徽省社会科学院

    内容提要：农村“三变”改革是我国农村历次改革的升华，体现了改革与制度建设同进，确保农民享受改革成果的目标。下一步还需进一步突破难点，把控风险，坚持依法推进，注重契约精神和制度建设。一方面，在制定实施方案、资产确权、股权评估、交易、流通等过程中做到有法有据；另一方面，明确“三变”改革中政策制度建设的法制路径。通过制度建设体现农民集体组织共同利益基础上的民主协商精神，克服村级议事会存在的有形无实、代表性不够、机制不健全、群众反映不佳等问题，形成有效传达最基层群众意愿的通道，保障村集体成员的话语权和收益权。

    关键词：农业供给侧  “三变”改革  农村“三资”  农民“三权”

    2017年中央一号文件要求：“从实际出发探索发展集体经济有效途径，鼓励地方开展资源变资产、资金变股金、农民变股东等改革，增强集体经济发展活力和实力。”2014年,六盘水市创造性地提出“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的“三变”改革模式，2016年，贵州由点到面推进“三变”改革。经过两年多的实践，贵州“三变”改革为破解农村资源、资金、农民分散难题走出了一条有别于东部、不同于西部的农村集体产权制度改革新路,以科学的举措响应和落实中央精准扶贫战略，为推进农业供给侧结构性改革找到了突破口。^[1]2016年9月，安徽省积极借鉴贵州等省开展“三变”改革的经验，在宿州市埇桥区等11个县区的13个村开展以“三变”为主要内容的改革试点，探索“村社一体、合股联营”的农村经济发展新模式和集体经济有效实现形式，旨在盘活农村“三资”(资源、资产、资金)，激活农民“三权”(土地承包经营权、住房财产权、集体收益分配权)，建立农业增效、农民增收、集体资产增值的长效机制。截至2016年底，13个试点村通过引进企业或者合作社，联合入股农户1763家，整合各类资金8934万元，在全省启动“三变”改革试点工作，力争通过开展试点，探索。截至2016年底，13个试点村共引进16家企业(合作社)，联合入股农户1763家，整合土地资源4439亩，各类资金8934万元，开发产业项目16个，为全省农民增收、农业增效和农村改革发展培育示范样板，取得了预期效果。贵州和安徽在“三变”改革推进过程也发现不少亟待突破的难点问题，特别是一些风险点需要研究并通过进一步改革予以化解。

    一、农村“三变”改革目标及成效

    “三变”改革将农村集体资源性资产和经营性资产作价入股，将财政投入到农村的生产发展类、扶持类资金，在不改变使用性质和用途的前提下量化为村集体经济组织或农民的股金，将农民的承包土地经营权、住房财产权以及资金、实物、技术、劳动力等生产要素入股农业产业化龙头企业、农民合作社等新型农业经营主体，促进了农业适度规模经营。“三变”改革是农村产权制度、生产方式和组织形式的改革创新，是稳定完善农村基本经营制度，破解“三农”发展难题的新路径、壮大农村集体经济的新举措，有利于形成“农民主体、政府主导、市场引导、企业带动、城乡协同”的经济社会和谐发展新格局。

    1.“三变”改革是历次改革的升华，体现农村改革延续性和系统性

    家庭联产承包责任制是党的农村政策的基石。“三变”改革以家庭联产承包责任制为基础。贵州六盘水市在推进改革时首先抓的是农村土地承包经营权确权这项基础性工程。“三变”改革首先明晰集体组织的权属，即所有权，包括集体土地、林地、荒山、池塘、房屋、场地、小型水利设施等，颁发所有权证。在此基础上明晰农民的权属，即承包经营权。通过土地承包经营权确权，切实保障了国家农村政策在六盘水得到不折不扣执行，切实保障了农民最根本、最基本的核心利益。^[2]2013年，安徽省在20个县(区)开展农村综合改革示范试点工作，通过发展土地股份合作社、推进征地制度改革，建立宅基地退出补偿激励机制，探索土地“三权分置”有效办法，探索建设城乡统一的土地交易市场。随后，作为全国首批整省推进农村土地承包经营权、集体建设用地使用权“确权”试点的省份之一，安徽3年内完成了确权登记颁证工作,初步建立起“两权”抵押、流转、评估、收储的专业化服务机制。可以说，近10年来贵州和安徽推进的统筹推进构建新型农业经营体系、完善农业支持保护制度、健全城乡发展一体化体制机制等重点领域改革，为“三变”改革奠定和夯实了良好的制度、组织、人才、实体基础和实践基础。因此，“三变”改革是对农村家庭联产承包责任制的坚持和深化，^[3]是对我国农村历次改革的拓展和升华，体现我国农村改革的延续性和系统性。

    2.丰富联产承包责任制内涵，探索规模经营的有效实现形式

    引导农民以土地经营权入股、托管等方式发展适度规模经营，是实现农业现代化的必由之路。“三变”改革以村为单位建立土地股份合作社，引导农民以土地承包经营权入股农业经营主体，一方面，顺应乡村熟人社会自治的现状，便于村民民意表达和协商沟通，另一方面实现了农民自身角色转变、土地流转方式转变、生产经营模式转变，切实提高了农民组织化程度，探索了规模经营有效的实现形式；村集体将土地、林地、水域等自然资源要素，通过入股等方式盘活，变“死资源”为“活资产”。因此，可以说，“三变”改革以股份合作为纽带，推动了农村经济规模化、组织化、市场化发展，对解决资源、资金、农民分散这一阻碍农村发展的顽症又前进了一大步，创新了我国基本经济制度在农村的实现形式，丰富了联产承包责任制的内涵。

    3.壮大集体经济实力，探索集体经济有效实现形式

    “三变”改革破解集体经济长期虚置化和缺位难题，补齐农村集体产权缺失造成利益流失的短板。^[4]将村集体经营性资产折股量化到本集体经济组织成员，赋予农民对集体资产占有、收益等权能，将集体土地、林地、水域等资源和闲置房屋、设备等，以契约合同形式入股农民合作社、农业产业化龙头企业等承接经营主体，取得股份权利，或作为抵质押物进行融资贷款，实现集体财产变现和增值，是农民的基本意愿也是本次改革的动力之一。六盘水市通过股权收益，盘活农村资源资产，至2015年底，全市新增村集体经济收入1.08亿元，村集体经济累计达到2.7亿元，已全部消除“空壳村”。

    4.搭建平台,建立财政资金运营管理的长效机制

    近年来，国家扶持农村发展的项目和资金日益增加，但是资金到村的分配和使用方面存在账目不清、用途不合理、效益低下等问题。“三变”改革整合财政生产发展类资金、农业生态修复和治理资金、农村基础设施建设资金、支持村集体经济发展的专项资金等农业综合开发、加工仓储物流、基建投资等涉农及扶贫项目资金，加大各类资金整合力度，通过“资金变股金”激活和放大资金使用效益，量化为村集体的股金(补贴类、救济类、应急类资金除外)，集中投入到相关承接经营主体，同时量化到农户，搭建起财政信贷资金支持农村的操作平台和增值渠道，“三变”激活“三资”,既解决了财政资金分配和管理的难题，又提升了资金使用效益，变“一次性”投入为“持续性”增收。^[5]

    5.开辟财产性收入增长途径,建立农民收入长期增长机制

    “三变”改革通过引导和组织农民以土地(林地)承包经营权、住房财产权、所分享的集体资产股权，以及自有大中型农机具、资金、技术、无形资产等生产要素，通过协商或者评估折价后，投资入股经营主体，按股分红，开辟财产性收入增长途径，建立了农民财产性收入的长期增长机制。同时,选择“经营主体+基地+农户”、“经营主体+集体+基地+农户”等多种产业化经营模式，以合同契约构成“收益保底+股权分红+工资性收入”的分配结构，建立农民分享农业产业链增值收益的保障机制,保障农民分享农业产业链的增值收益，建立农民收入长期增长机制。

    6.提高资金使用效益,创新精准扶贫新机制

    把精准到户的扶贫专项资金,量化折股到户，合理确定贫困户股份比例,将扶贫专项资金变为股金，并投入到效益较好的企业,交由懂经营、善管理的承接经营主体运作，投入到本地具有较强竞争优势的主导产业，生产经营实行专账核算，对贫困户占股收益实行动态监督管理，既可确保扶贫资金专款专用，也可提高资金使用效益。同时，使得贫困户规避了由于技能、市场经营、管理水平低而形成的投入回报与农村能人的差距，形成扶贫脱贫的保障机制。

    7.改善了城乡关系，为农业可持续发展打下制度基础

    通过构建“生产资料共有、生产主体共建、生产收益共享共管”的农村生产经营体制，推动形成以企业(合作社、家庭农场)为龙头，以产业为平台，以股权为纽带，在法人治理、政府监管、村民监督的制度框架下，以股权形式选择实力强、信誉好、有社会责任感的经营主体开展合作。一方面，股份合作制将经营主体的管理、技术、资金优势与农村资源要素叠加，将农村落后的小农经济转化为城市先进的社会化大生产模式，有利于实现资金使用效益最大化；另一方面，以农民为主体的“村社合一”型治理结构，搭建了城乡人才、资金、劳动力双向流动的平台，改变分散小农的弱势地位，既符合乡村熟人社会自治现状，又兼容了新生产要素的输入，为传统乡村社会注入生机活力,改善和调整了农村生产关系，推动农业可持续发展，为城乡一体发展打开空间，为农业可持续发展打下制度基础。

    二、“三变”改革难点及风险

    2016年2月，贵州省出台《关于在全省开展农村资源变资产资金变股金农民变股东改革试点工作方案(试行)》，要求在全省推广六盘水市“三变”改革经验。2017年安徽将进一步扩大试点范围，在11个试点县(区)实施整县推进。从贵州和安徽两省的推进力度看，“三变”改革进入较大层面的实践和探索阶段。改革利益相关方涉及多个复杂的社会群体，改革成果的落实和成效鉴定也需要时间检验。在试点阶段同步深入分析和评估改革风险，进行风险防范和问题规避具有重要意义。

    1.如何妥善处理复杂的法律关系。“三变”改革涉及法律法规多，法律关系复杂。“三变”改革涉及的法律法规很多，如物权法、土地法、农村土地承包法、公司法、农民专业合作社法，村民委员会组织法、乡村集体所有制企业条例、农村土地流转办法等等。《宪法》规定农村的土地属于农民集体所有。集体所有的土地使用权不得抵押的法律规定，如《物权法》第一百八十四条规定“下列财产不得抵押……(二)耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但法律规定可以抵押的除外；”《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租于非农业建设。”《物权法》第184条、《担保法》第37条规定：“集体所有的宅基地使用权不得抵押。”国务院办公厅在《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》中规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅。”也就是说现有法律明确规定宅基地所有权属于农村集体经济组织，不是商品，农民不能到市场上自由交易，也不能作为抵押担保。在“三变”改革实际操作中势必会突破这些法律条文的规定。妥善处理“三变”改革过程中涉及复杂的法律关系，包括土地的确权登记、签订土地承包经营权入股合同、制定入股企业章程等等，一方面需要探索突破现行法律规定，如何解决与现行法律规定冲突问题，规避法律风险。另一方面同时又必须按照法律法规政策的要求办理相关法律手续，建立完善的法定权益档案，提高风险防范水平，保障经营主体和农民利益。

    2.如何化解经营风险。农业生产面临着自然风险和市场风险双重压力，所以农业既是弱势产业，更是高风险产业。“三变”改革后，村集体、农民的有关资产权利权益入股进入了相关入股进入了相关生产经营实体(有限公司、合伙企业、专业合作社等)，这些经营实体是自负盈亏的经济实体，生产经营过程中受冰冻、旱灾、水灾、雹灾等不可抗拒的自然因素和不可预见的市场因素双重影响，出现经营性亏损风险的几率非常高。而且经营主体与入股村集体、农民按照市场经济主体明确责任，经营主体按照市场规律进行生产经营活动，市场风险更加不确定，经营性亏损的风险将更加增大。2016年安徽在11个县区13个村开展试点，起步阶段的改革政府主导作用大，对参与企业和项目选择比较相对比较优质，出现经营性风险几率相对较小。但从2017年开始全面推广后，各地情况千差万别，政府支持力度及惠及面可能也会降低，经营主体出现亏损的几率势必上升。如何面对农村、农民风险承受能力偏低的背景下，建立有针对性生产经营风险防控机制，化经营风险解或者将经营风险有效分担、降到最低，守住农村、农民生产生活的底线，是当下“三变”改革推广所要面对的难点。

    3.如何防范农业资源非农化风险。一方面生产经营主体(有限公司、合伙企业、专业合作社等)都是规模化生产，追求成本最小化和利润最大化是市场经济主体的最原始动力，加之在土地流转或入股后必然会导致的田块边界不清，有的可能被改变用途将耕地“非农化”、“非粮化”。“非粮化”虽然是农业种植比较效益的正常反应，但从长远来看可能危及粮食安全。另一方面，经营主体为追求最大利润，不可避免地存在过度使用、不当使用农业生产资源等现象，导致农业生产资源被破坏，将来即使农民退股，土地也难以进行农业生产。

    4.如何解决集体经营性资产折股量化实际操作中存在难点。农村集体资产“折股量化”，是指让农民成为村集体的“股东”， 赋予农民对集体资产股份的占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权等六项权能，解决长期以来农村集体资产不明晰、所有权被虚置等问题，使村集体的每个“股东”都能从集体经济发展中公平获得红利。在实际操作过程中还存在折股量化难以实现的问题。如安徽省首批“三变”改革试点村来安县半塔镇罗庄村在清产核资过程中，清理的集体经营性资产共折股140460股。但在实际操作中，该股份只是固定资产，在折股量化到户的操作上无法变现为股份。反映出目前“三变”改革中缺乏产权价值评估、交易中中介组织和平台,没有可供操操作的产权资源价值评估标准准,缺少交易规则，难以对入入股资产、抵押贷款资产量化化操作的现实困境。

    三、“三变”改革难点突破与风险把控

    1.坚持依法改革。推进农村“三变”改革要做到“重大改革于法有据”，对“三变”改革中涉及的中央政策和法律、法规，如突破集体所有的土地使用权不得抵押的法律规定的相关条款进行系统梳理方面。因此，应根据“三变”改革实践，参考贵州等省做法，对“三变”改革涉及突破中央政策和法律、行政法规相关条款的，按程序报请国家权力机关授权。在国家权力机关尚未对有关法律和政策调整之前，积极争取中央支持，将安徽“三变”改革列为全国试点，给予改革授权。

    2.加强制度建设。正确把握改革与制度建设关系，在改革中不断调整完善制度，在制度建设中不断推进改革深入发展。加强对各地试点改革经验的总结提炼，在改革实践中积极推进农村“三变”改革制度体系建设，重点针对“三变”改革中重要节点建立完善相关制度，如建立完善农村产权确权登记、农村集体资产股份合作、农村产权流转交易、融资担保、风险防控、财政资金整合使用等重要制度，各地政府法制机构应加强指导，进行合法性把关，明确“三变”改革中政策制度建设的法制路径。

    3.构建多层次的农村“三变”改革风险防控机制。一方面建立经营风险补偿机制，探索设立政府性风险补偿保障金、农业经营主体风险保证金制度，引导和鼓励参加农村“三变”改革的合作社等农业经营主体，树立现代化经营理念，提供科学经营管理水平，增强市场竞争能力。另一方面，建立参与“三变”农民最低生活保障制度。对由于生产经营原因出现参与“三变”农民收益严重减少，不能维持最低生活需要时，由政府发放最低生活保障金。

    4.做好集体经营性资产折股量化基础性工作。采用由乡镇和县一级农委会、农经站指导，村民代表参与共同估算或者聘请第三方会计师事务所，对集体“三资”进行清产核资，全面清理核实集体经营性资产、非经营性资产、资源性资产，并召开居民代表大会等对结果进行认定。建立完善农村产权价值评估估和交易中介组织和平台,出出台可供操作的产权资源价值值评估标准和交易规则，健全农村产权交易市场体系、农村资产评估体系；同时针对难以折股量化到户的村集体经营性资产，加大招商支持力度，吸引社会资本盘活村集体经营性资产，以集体经营性资产折股入股方式，采取灵活措施盘活资产，实现资产转换变股。

    5.探索建立基本农田保护经济补偿制度。以省委单位在全省范围内建立和实施基本农田保护经济补偿制度，加大粮食生产扶持力度，有效提高农业生产的比较经济效益，降低农业资源“非农化”风险。

    农村“三变”改革是安徽农村历次改革继续与升华，体现了改革与制度建设同进，确保农民享受改革成果的目标。下一步还需进一步突破难点，把控风险，坚持依法推进，注重契约精神和制度建设。一方面，在制定实施方案、资产确权、股权评估、交易、流通等过程中做到有法有据；另一方面，明确农村“三变”改革中政策制度建设的法制路径，通过制度建设体现农民集体组织共同利益基础上的民主协商精神，克服村级议事会存在的有形无实、代表性不够、机制不健全、群众反映不佳等问题，形成有效传达最基层群众意愿的通道，保障村集体成员的话语权和收益权。

参考文献:

〔1〕罗凌,崔云霞.再造与重构：贵州六盘水“三变”改革研究[J].农村经济,2016(12):117-122.

〔2〕孔祥智,穆娜娜.农村集体产权制度改革对农民增收的影响研究—以六盘水市的“三变”改革为例[J],新疆农垦经济,2016(6):1-11.

〔3〕中央党校农村改革调查课题组.中国农村改革发展的新探索--贵州省六盘水市“三变”改革工作调查[J], 中国党政干部论坛 2016(11):87-91.

〔4〕张绪清. 农村“三变”改革助推精准扶贫的政治经济学解析—基于六盘水的地方性实践[J].贵州师范大学学报(社会科学版),2017(1):89-99.

〔5〕郭沛．贵州省六盘水市“三变”的基本经验、面临的挑战和相关建议

〔6〕中共六盘水市委，六盘水市人民政府主编.六盘水“三变”改革: 中国农村改革的新路探索.北京: 人民出版社，2016: 65-72．