内容提要：本文以助力农业供给侧结构性改革、增加农民收入为目标，以推进农村改革实验区建设为抓手，结合成都市崇州市、大邑县、青白江区的改革试点情况探索财政投入形成资产转化为农民财产性收入的模式。通过此模式赋予入社农民对财政投资形成资产的持股权和收益权，可充分发挥支农资金绩效，提高农民财产性收入，有效带动产业发展。下一步，建议在具有推广价值的实践经验上加大探索力度、消除监管盲区、理顺资产权责关系，切实做好农业实验区改革工作，深入推进农业供给侧结构性改革。
关键词：农业供给侧改革 财政投入 资产转化 农民财产性收入
通过重大改革的推进来从供给侧发力解决结构性问题，是党中央、国务院着眼国际国内形势变化、立足经济社会发展全局作出的一项事关长远的战略性举措。农业领域供给侧结构性改革，既是中央推进供给侧结构性改革的重要组成部分，又是保障其他领域结构性改革顺利推进的基础支撑。2017年中央一号文件对深入推进农业供给侧结构性改革作出了全面部署。农村改革实验区是农业供给侧结构性改革的重要改革事项，2014年成都市获批成为全国第二批农村改革实验区，成都市财政局牢固树立“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念，聚焦持续增加农村居民收入这个核心目标，积极开展农村综合性改革试点试验。三年来，成都市财政积极稳妥推进“改进农业补贴办法试点试验”等7项改革试点，围绕“探索创新财政管理方式，带动更多农户持续、稳定增加财产性收入，推进共享改革成果”，率先在四川省开展农业综合开发项目财政投入资金形成资产股权量化改革试点，积极探索财政投入资金形成资产转化为“合作社持有和管护、股权量化到入社农民、按股权权重分红、增加农民财产性收入”的有效途径，大力助推农业供给侧结构性改革。
一、成都财政投入转化农民财产性收入实践与成效
从2014年开始，财政投入转化为农民财产性收入项目的试点，先后在成都市崇州市、大邑县、青白江区等地区开展，通过农民合作社申报实施农业综合开发项目（包括高标准农田建设项目和农业产业化项目），实行“政府引导、配套投入、民办公助、滚动开发”投入机制，有序推进“财政投入形成资产转化为农民财产性收入”试点工作。截止2016年底，全市已在12个县（市、区）的44个乡镇实施试点项目54个，各级财政总投资12260.8万元，其中仅成都市级财政投入就突破8900万元，通过自筹方式撬动社会资本9948.6万元，形成22209.4万元的总投资规模。
（一）发挥支农资金绩效，增加农民财产性收入
将财政投入形成的资产进行股权量化，一方面赋予了农民相应股权，通过流转、转让可获得一次性财产性收入；另一方面量化后的经营性资产既满足了本合作社使用，又可以对外提供有偿服务，农民可共享财政投入形成资产的经营收入，通过分红持续获得财产性收入。以崇州市青桥育秧烘储股份合作社为例，项目完成投资形成资产2309万元，其中：公益性资产1685 万元由合作社持有，育秧烘储中心624万元（其中：财政补助464，农民自筹160万元），由89户农户按自筹比例进行量化。量化后，89户农户户均一次性获得财政投资量化股权5.2万元。同时，依据量化股权共享资产经营收益的原则，发挥了财政支农长期“造血”功能，使合作社社员能获得长期、稳定的财产性收入，自
（二）实现“三权”分离，落实资产管护责任
“权属不清，重建轻管”一直是我国财政支农项目管理的老大难问题。本轮股权量化改革试点通过建立“措施有保障，经费有来源”的管护机制，明晰了财政支农项目形成资产的所有权、盘活了使用权、放活了经营权，实现了“三权”分离，为农业经营由“单家独户经营”向“适度规模经营”转变创造了充分条件。采取合作社自管或承包管护方式，进一步完善了农户与合作社之间、农户与其他新型经营主体之间的利益联结机制，初步实现了农户参与合作社或其他新型经营主体管理决策的局面。比如开展试点的崇州市由合作社管护，大邑县由龙头企业管护，落实了管护主体及责任。
（三）推进适度规模经营，深化农业供给侧改革
项目建成后，有效改变项目区农业基础设施现状，以资产股权为纽带，开展农业合作生产经营，厚植了农业农村发展优势，为新形势下农业适度规模经营提供了可借鉴模式。同时，农民合作社的广泛参与进一步增强了生产经营主体改善供给的责任意识和主导地位，激发了农村发展内生动力和活力，从而深化了农业供给侧结构性改革。以崇州市青桥村土地股份合作社为例，往年独门独院的晒粮模式不但成本高，而且晾晒质量不达标容易影响粮食价格，现在通过试点项目建成粮食烘储中心后，即便连日阴雨，合作社2000多吨粮食悉数烘干入库，丝毫不受影响。而育秧中心同样具有很强的针对性，按目前社会化育秧价格每亩180元计算，合作社通过自行育秧每亩可节约生产成本50元。
（四）打造农业全产业链，实现“三产联动”发展
增加农民收入不是一句空话，只有延伸产业链、打造供应链、拓展价值链，提高农业附加值，才能让农民从产业链中获得更多利益。以青白江区试点为例，项目利用福洪杏的地方特产优势，建成杏种植面积5000亩，年亩产量
二、典型案例：崇州、大邑和青白江项目
（一）崇州项目：采取资产分类，创新股权量化方式
以崇州市隆兴镇青桥村、丰乐村和燎原乡七洞村、紫竹村等6个行政村所涉及的6个成熟的土地股份合作社作为试点对象，共涉及2921户入社农户，采取自下而上的申报机制，联合申报了省级农业综合开发高标准农田建设项目。项目建成后，土地股份合作社分别对公益性资产和经营性资产进行股权量化：对新建的排灌沟渠、滴灌设施、作业道路等公益性资产，采取共享制方式进行股权量化，合作社根据全体社员入社土地面积比例量化到社员，社员的股权在本合作社内部成员之间转让。对修建的育秧中心、粮食烘储中心等可取得一定经济收益的经营性资产，采取募股制方式进行股权量化，按项目自筹资金比例量化到参与项目建设的社员。
（二）大邑项目：引入龙头企业，落实管护主体责任
大邑县青霞镇通过土地流转引入有合作意向的龙头企业（成都万良菌业开发有限公司），由合作社按照龙头企业产业发展需求，申报市级农业综合开发高标准农田建设项目，按照企业未来发展需求进行项目布局和措施安排。建成的设施及设备由合作社整体出租给龙头企业经营和管护，工程设施的使用、管护全部由企业负责，涉及渠道、道路、菇房、杀虫灯、杀菌设备等设施设备的运行费用、损毁修复、看守管理等经费均由企业承担。合作社和企业双方签订相关协议，明确各方的权、责、利，由镇政府作为第三方进行监督检查，确保项目长期发挥效益。
（三）青白江项目：以农业产业化发展，探索资产收益扶贫
青白江区拥有国家地理标志保护产品—福洪杏，利用福洪杏的地方特产优势，由青白江区福洪镇两个农民合作社联合申报实施带动农民增收更直接的农业产业化项目—福洪杏产业带发展项目，撬动合作社资本投入符合产业规划的优势、特色、绿色农业项目，合作社自筹资金不低于财政补助资金。同时结合扶贫攻坚工作，将“插花”式精准扶贫户优先纳入，在合作社社员同意的前提下，合作社首先对财政投资形成资产的2%设立优先股，量化到项目区31户“插花”式精准扶贫户，对其实行“收益保底，按股分红”，待其脱贫后，再由其他相对精准扶贫“接力”，既落实了资产收益扶贫方式，还提高了全体社员共富意识。
三、成都财政投入资产转化实践的经验总结
成都市推进财政投入形成资产转化为农民财产性收入改革试点工作，按照“政府引导、财政投入、撬动社会资本、带动产业发展、实现农民持续增收”的改革路径，已形成一些具有推广价值的实践经验。
（一）以“点”拓“面”，项目建设逐年推进
遵循“先试点，后拓面”的基本原则，把“完善利益联结机制，推进农业供给侧结构性改革”作为重要抓手，坚持“串点成线、连线成带、拓带成面”的推进思路和战略布局，于2014年开始试点实施高标准农田建设项目，2015-2016年市级财政共投入8127.8万元，在全面总结试点经验的基础上拓面推进。通过农民合作社申报农业产业化项目，采取竞争立项确定扶持的办法，要求合作社自筹资金不低于财政补助资金，撬动9350.9万元自筹资金投入，拓面推进增加农民财产性收入试点工作。
（二）改“补”为“投”，增强财政资金绩效
实践表明，以财政农业综合开发资金为切入点，充分利用综合开发投入代替单纯财政补贴，即通过改“补”为“投”的方式，鼓励农民合作社申报农业产业化项目，并原则上要求合作社自筹资金不低于财政补助资金，鼓励企业投资入股，能撬动多种形式的资本投入，对闲置资产和社会资金形成良好的引导作用和杠杆效应，从而创新了涉农资金投入方式和运行机制，激活并丰富了社会资本的流入渠道和配置方式，起到了增强财政资金绩效的目的。
（三）谋“创新”促“发展”，兼顾“公平”与“效益”
根据财政投入建设项目的用途，按分类量化的创新思路，将财政投入形成的资产采取“平均量化”和“按项目自筹比例量化”相结合的量化方式，一方面对大部分资产（以公益性资产为主，占财政投入形成资产的60%以上）采取按入社成员数、入社面积平均量化，秉持公平原则，提高全体农民的参与度，确保项目成效，扩大农户受益面；另一方面对相当部分资产（以经营性资产为主，占财政投入形成资产的40%以下）采取按自筹资金比例量化，凸显经济效益，以发挥大户的带动作用，充分发挥市场配置资源的决定性作用，从而打破要素瓶颈制约，激发农村发展活力。
（四）以“共享”创“和谐”，倡导“精准扶贫”
紧密围绕“两个共同”目标，积极探索财政投入收益扶贫新模式，实现扶贫开发由短期“输血”向长期“造血”转变，将“插花”式精准扶贫户优先纳入股权量化股东之列，使财政资金扶贫更精准更有效更持久，拓宽农村贫困户持续稳定增收渠道。一方面为精准扶贫户设立优先股。在崇州试点项目中，对精准扶贫户进行“收益保底，按股分红”，合作社经全体社员同意，按3%的比例划出10万元股权，为20户精准扶贫户设立优先股。另一方面帮扶贫困户多占股。在青白江试点项目中，民宏合作社共用财政补助资金558.9万股，合作社成员677户，其中精准扶贫户13户，经合作社全体成员同意，分配股权时，精准扶贫户占总股本0.24%，其他户占总股本0.09%，前者比后者多占总股本0.15%。
四、下一步探索方向
（一）坚持因地制宜，加大探索力度，在改革中寻求新突破
成都市作为国家确定的第二轮农村改革试验区，在财政投入形成资产转化为农民财产性收入改革的实践中，应更多地发挥农民首创精神，倡导先行先试，鼓励结合本地区实际，把握大局，突出重点，在科学论证的基础上进行大胆探索。如在量化股权设置期限上，允许持有一定年限以上股权不受退社限制，可永久享受资产的收益权，即农民可以“持股进城”。推而广之，在其他建设内容和标准、扶持方式和手段以及建设模式等方面，项目区可以因地制宜，梯次发展，适当突破现行政策，把创新试点做深做实，始终以农民的利益为改革宗旨，确保创新试点有序推进、示范作用立竿见影。
（二）消除监管盲区，确保规范运作，引入第三方监管机制
财政支农资金不是“唐僧肉”。项目立项审批前，相关部门要重视对合作协议的法律合规性审查，财政投入审批单位须严格流程，重点审查项目立项的真实性、可行性和科学性，同时建立退出机制，防止一些地方将财政资金投入一些高风险行业，甚至出现利益输送、骗取套取财政资金等问题。立项实施后，为防止资产在股权量化、确权过程中发生非法侵占、挪用、私分、损坏、低价变卖或违规倒卖，杜绝虚报金额、隐瞒资产、篡改账目等违法违规行为发生，不能光靠项目实施主体“自己监管自己”，政府各相关部门除加强过程监督外，还应及时引入社会第三方机构加强协议执行情况的检查和信息披露，依靠社会第三方监管机制，充实外部监督力量，以强化监督行为的公正性和有效性。
（三）健全法人治理，保障项目运营，理顺资产权责关系
建设项目的法人治理结构，必须按照现代企业制度的要求，通过资产股权量化，建立和完善法人治理制度，形成产权明晰、治理结构完善的新型农村经营组织，确保投入项目有效管理、保值增值和可持续运营。另外，在完善法人治理制度的基础上，将财政投入形成资产项目与农村产权确权登记相结合，统筹推进以股份合作制为载体的土地改革，理顺集体资产收益分配关系，规范经营管理活动，进一步明确农民对集体资产的个人占有权、利益分配权、民主决策权，建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的股份化运作机制。
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