汤吉军/辽宁大学
内容提要：本文以东北老工业基地的初始条件为背景，通过经济性、体制性、社会性和生态性沉没成本分析东北老工业基地国有企业改革存在的锁定效应，从而为东北国有企业改革提供相应的政策建议。从东北国有企业沉没成本角度出发，反思现有的制度或政策处方的有效性，不仅需要以市场配置资源起决定性作用，理顺成本与价格关系，包括资源环境成本或者生态税，还要积极发展混合所有制，更好地发挥政府的作用，必要时还需要实施金融政策和成立补偿基金机构等，从而加快东北老工业基地国有企业改革绩效，促进东北全面振兴。
关键词：沉没成本 锁定效应 国有企业 东北振兴
一、引言
党的十九大报告在实施区域协调发展战略中明确指出，深化改革加快东北等老工业基地振兴，这与强化举措推进西部大开发形成新格局、发挥优势推动中部地区崛起、创新引领率先实现东部地区优先发展等形成了不同区域发展战略的着力点（宋冬林，2017）。实施新一轮东北地区等老工业基地全面振兴战略，是党中央、国务院在新时代作出的重大决策，是国家制造强国战略的重要内容。在东北地区等老工业基地发展的关键阶段，中央印发《中共中央国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》，为打赢全面振兴东北这场硬仗指明了方向。这充分体现了党中央、国务院对东北振兴一如既往的关心和支持，彰显了东北地区等老工业基地振兴战略在我国发展全局中的重要地位，也标志着新一轮东北振兴战略的全面启动实施。
东北老工业基地曾经为共和国的经济发展作出了重要贡献，然而伴随着我国市场经济体制逐渐建立和完善，东北老工业基地国有企业日益困难，很多国有企业面临着大面积亏损和处于破产境地，这些国有企业难以适应市场经济发展的需要，出现产品市场需求下降、价格下降、经济增长乏力、居民收入下降等衰退现象，直接影响了东北老工业基地的可持续发展和经济再振兴。究竟有哪些因素影响东北老工业基地国有企业发展，学者已经分析很多因素：市场机制不健全、有效需求不足、融资渠道不畅，以及民营经济发展薄弱等。然而，我们会看到东北老工业基地国有企业曾经为我国工业经济体系创建，以及对国民经济发展起到积极作用，那么，曾经很好的国有企业为什么会衰落下来，为什么出现难以为继的局面？为什么东南沿海地区很容易适应市场经济发展的需要，究竟还有哪些因素未得到充分的重视？尽管分析了如此多的因素，但都忽略了东北老工业基地国有企业物质资产和人力资产具有沉没成本的性质。也就是说，一旦企业亏损或者投资失败，这些资产都不能轻松地撤销，那么资产很难无成本损失地得到重新配置，从而无法依靠市场价格信号引导这些资产可以重新利用起来。
众所周知，如果处于完全竞争市场上，依靠市场供求价格这只“看不见的手”，完全可以实现资源最优配置，这里暗含一个重要假设前提——资产具有充分流动，不会发生任何沉没成本，不会影响投资主体的任何利益损失。这是因为任何投资的物质资产和人力资产具有同质性，可以轻松地转为他用，不会丧失其机会成本，自由进入和自由退出市场或产业，总是可以停留在社会或地区生产可能性边界上。然而，在现实经济条件下，因资产专用性和信息不完全等因素，沉没成本普遍存在。尤其是东北老工业基地国有企业。这些沉没成本不仅使国有企业难以改革，而且还造成国有企业落后，设备和技术落后，无力更新，进而产生锁定效应和承诺升级。换言之，如果我们未能考虑沉没成本，那么东北国有企业改革的政策难以尽如人意。充分考虑沉没成本，东北国有企业改革的最佳路径是流程升级和产品升级。此时若想实现此目标，又将受制于物质资产和人力资产专用性、资本技术与人力资本建立组合的难度问题。因此，如何补偿或者减少沉没成本就成为东北老工业基地国有企业改革的基本方略和主攻方向。
二、沉没成本的内涵及其产生条件
通常，沉没成本（sunk costs）被定义为，一项投资无法通过转移或销售得到完全补偿的那部分成本。如果一旦出现沉没成本，都可以通过直接出售或者间接干预得到补偿，那么也不会存在任何经济问题。可惜的是，一旦出现沉没成本，会严重影响市场经济效率。那么具体来说，沉没成本的大小取决于资产的初始价值（扣除折旧）与其打捞价值（转移或再销售价格）之间的差额。也就是说，沉没成本与增加初始投资成本或减少打捞价值的因素相关（汤吉军，2009）。具体来说，影响沉没成本的因素如下：
（1）资产专用性是产生沉没成本的重要因素。这些投资专用于给定的场址、时间、企业或者产业，有可能是沉没成本最重要的来源。当投资是场址专用性“资产”时，其物质特征使其难以安装、移动或者重新寻找位置，就像基础设施等，当投资是时间专用性“资产”时，即投资的价值在给定一段时间后迅速下降，如时间密集型投入品，当投资是企业或产业专用性“资产”时，其物质特征难以再转移到其他企业或产业。在许多情况下，甚至较小的产品或劳务的调整很可能需要减少其打捞价值的显著调整成本。按照威廉姆森（2002）的分类，资产专用性可以划分为：一是设厂位置专用性。例如，在矿山附近建立炼钢厂，有助于减少存货和运输成本，而一旦厂址设定，就不可转作他用。若移作他用，厂址的生产价值就会下降；二是物质资产专用性。设备和机器的设计仅适用于特定交易用途，在其他用途中会降低价值；三是人力资产专用性。在人力资本方面具有特定目的投资。当用非所学时，就会降低人力“资产”的价值；四是特定用途资产。是指供给者仅仅是为了向特定客户销售一定数量的产品而进行的投资，如果供给者与客户之间关系过早结束，就会使供给者处于生产能力过剩状态。
（2）交易成本是沉没成本的重要来源，特别是当交易成本增加初始投资支出以及减少打捞价值时更是如此。例如，解雇工人、培训、谈判成本、运输成本、在买卖间信息不对称等都会进一步减少再出售价格。因此，尽管生产要素不是产业或企业专用性的，但经常也是部分沉淀的，一般是由于“柠檬”问题(Aker1of，1970）而使再出售的资产价值大打折扣，就像汽车市场的旧车问题那样。即使是全新的汽车或者计算机，只要买到手之后，再出售价格就会下降，也会产生沉没成本。
（3）政府的税收折旧政策、不完全契约和政府管制等，都会产生沉没成本。例如，可以自由买卖的生产要素因不允许买卖而带来的沉没成本。人力资本折旧不仅取决于教育水平、健康程度及所处生产周期阶段，更受到所在行业竞争力影响。
由此可见，由于生产要素市场的不完全性是普遍存在的，所以沉没成本也具有普遍意义。如果没有沉没成本，信息完全与否与投资行为没有关系，即使亏损导致投资失败，也不会带来任何资本损失，因为这些投资可以顺利退出市场转为他用，不会发生任何经济问题。同样，如果信息完全，理性投资者就可以将所有可能的投资排出等级序列，然后选择那种最高收益的投资项目，也不会发生经济问题。在现实条件下，由于信息不完全，事情并不总是那么简单，没有一个投资者能获得关于未来的准确信息。因此，一旦投资，沉没资金会一去不复返。或者希望通过盈利回收投资资金，或者将其卖掉换成现金，但转卖肯定会出现损失。正是因为如果信息不完全和沉没成本相互作用，就会导致资源配置效率低下，社会福利受损。此时，沉没成本的大小就成为影响区域经济绩效的一个重要因素（Melachroinos & Spence，1999）。也就是说，沉没成本越大，地区经济绩效越差，反之，沉没成本越小，地区经济绩效越好。
三、东北国有企业改革面临的初始条件
相对于东南沿海地区，东北老工业基地沉没成本十分显著。在计划经济体制下，东北老工业基地为我国国民经济的发展做出重大贡献，却使东北老工业基地出现产业结构扭曲、产权结构扭曲、依靠自然资源特征明显等，成为影响东北振兴的重大问题。
第一，东北老工业基地以自然资源密集型活动为主。我国共有118座资源型城市，其中东北老工业基地黑、吉、辽总计30座，大约占全国的1/3，都是以自然资源为基础发展起来的（王青云，2003）。这些城市往往都依据所在地区的自然资源发展起来。东北老工业基地资源型城市分布，不仅广，而且往往都是以矿产这类枯竭型资源为典型特征的。可以说，东北老工业基地城市都是依靠自然资源发展起来，资源兴，城市兴；资源衰，城市衰。在这种情况下，某些原材料、燃料价格偏低，从而使用原材料企业的成本偏低，利润虚增。同时，初级产品价格，即所谓“原”字号的产品价格，都不包含资源成本，比如，水、煤、石油、天然气等，其价格里不包含资源本身的价格，这就造成使用这些初级产品的企业成本偏低，利润虚增。另一方面，工业企业产品利润虚增引发超分配。比如，我国煤、油等资源产品价格偏低，这样，化工、炼油等加工企业的生产成本看起来很低，增加一块虚假利润，作为国民收入分掉了，而资源消耗形成的历史欠帐因得不到补偿而越来越多，生态环境恶化，最终难以为继。
第二，东北老工业基地计划经济体制/市场经济体制比例大，计划多，市场少。建国初期，由于我国实施重工业优先发展战略，资源要素禀赋结构难以适应这种要求，从而导致与该战略相配套的体制只能是高度集中的用计划手段来配置资本的体制，这就是计划经济体制。由于资本被纳入计划配置的框架，要想使资本发挥作用，就必须保证资本所需要的劳动力、原材料等也纳入计划经济体制的框架，并把劳动力、原材料等资源同样配置到重工业生产领域。在这种情况下，计划经济体制为了实现优先发展重工业战略目标，不仅要把资本、劳动力等生产要素以集中计划安排的手段配置到重工业领域，而且还要压低资本、劳动力等要素的价格，从而降低重工业产品的生产成本。因此，计划经济体制是一种内生的制度安排（林毅夫等，1997）。人为压低生产要素价格—工资和利息，目的是增加利润积累继续进行重工业发展。充分就业政策，是低工资政策，也造成活劳动补偿不足，加之各项价格补贴未计入工资和成本，当然也谈不上补偿，最终导致劳动投入成本无法补偿，影响劳动者自身利益。不仅如此，更谈不上人力资本补偿问题。
第三，东北老工业基地重工业/轻工业比例大，产业结构不合理。实施重工业优先发展战略，需要选择那些适宜发展重工业的地区作为这个战略的重点发展基地。由于黑、吉、辽不仅有一些工业生产基础，而且该地区拥有煤、石油等能源矿产，铁、锰等金属矿产，以及很多非金属矿产资源，适于发展重工业，因此计划经济体制也就成为东北老工业基地重要的配置资源手段。一是产业结构方面的问题。重工业耗费的资本较多，如果资本价格较高，投资成本就会较大，相对而言，轻工业要比重工业较少耗费资本，而更多地是耗费劳动。如果采用市场机制配置资源，在稀缺资本使用成本较高的情况下，轻工业就具有较大优势。因此，采用市场机制配置资源的手段不是发展重工业而是发展轻工业；二是经济总量问题。由于重工业投资成本高，在技术水平和其他条件不变的情况下，重工业生产领域所获得的利润就会减少。而利润减少意味着资本积累资本不足。这样，积累用于再投资的资本就不足，这会直接影响再投资规模。投资规模小，经济总体增长速度就会受影响。因此采用市场机制难以做到发展重工业，难以加快经济增长速度。因此，东北老工业基地的计划经济色彩比较浓厚，市场机制较少。与重工业优先发展战略相关恰好东北老工业基地有丰富的自然资源，适合发展重工业，很少发展轻工业，导致产业结构扭曲是通过人为压低生产要素市场价格实现的。在这种情况下，国有企业内部治理效率低下，偷懒行为盛行，所以沉没成本更大。
第四，东北老工业基地国有经济/非国有经济比例大，所有权结构不合理。东北老工业基地成为国家重工业优先发展战略的重要基地，市场机制难以与重工业发展战略相匹配。此时，完成重工业的任务在逻辑上只能落在国有企业身上。因为私营企业追求利润最大化，必然要求对资源投入有更多的选择权和决策权，而这种导源于私营企业追求目标的内在要求，同国家计划要求的集中统一安排和资源配置目标是矛盾的。因此，为了实施优先发展重工业战略，不仅需要计划经济体制，而且还需要在计划经济体制条件下塑造一个并非追求利润最大化的国有企业去完成这个战略目标。一旦遇到战略目标转变，就会面临沉没成本问题。
因此说，东北老工业基地国有企业所面临的初始条件，如计划经济体制/市场经济体制比例大，资源型国有企业十分典型、国有经济/非国有经济比例大、重工业/轻工业比例大，处于工业化前期或中期等诸多特征，实际上都是政府人为扭曲市场价格造成的，因人为压低生产要素价格，从而造成显著的沉没成本，对振兴东北国有企业改革具有重大影响，也是影响生产要素跨区域流动的重要因素（袁晓玲等，2009），很多专用性物质资产和人力资本只属于特定区域或特定产业，转为他用价值很小。因此，只有研究了这些初始条件对国有企业改革的约束，我们才能提出如何深化加快东北老工业基地全面振兴。
四、东北国有企业沉没成本的表现形式与锁定效应
既然沉没成本是指投资承诺之后无法通过转移价格或再出售价格得到完全补偿的那些成本。它具体应用到我国东北老工业基地国有企业改革时，为了说明问题和研究抽象需要，我们区分为经济性、体制性、社会性和生态性沉没成本等几类，为进一步分析锁定效应做一些铺垫。具体来说：
（一）东北国有企业经济性沉没成本
首先，是专用性资产形成经济性沉没成本。投入企业的生产性资产，由于只能用于特定的生产和服务，这样在企业退出某一产业而进入另一产业时，这些资产很难随企业被带入所进入产业接续发挥作用，难以回收投资成本，因而企业面临处置这些资产的障碍。按照威廉姆森对资产划分，（1）专用性物质资本和人力资本等投资有沉没成本。资源型城市企业需要投入生产性资产，如矿产地质勘查、开采以及加工所投入的物质资本，由于专用性较强，从原产业退出时难以回收投资成本。有些企业的厂房、机器设备即使能够折价出售，也因无完善的资产市场，特别是信息不完全造成的“劣币驱除良币”现象，也不能按照正常折旧后的价值出售，这些无法回收的资产价值，有可能是沉没成本的重要来源。加强勘查工作需要大幅度增加投入；（2）依靠先进科技提高发现与勘查矿产的能力。目前商业性地勘市场尚未形成，投资主体多元化，不论开采成功或失败，都需要支付大量搜寻等交易成本。这些成本都是沉没成本。同时，沉没成本也来源于城市非交易产品部门。在房地产、基础设施或设备的投资都为了解决日益上涨的人口数量。这些投资既不能迅速地转移到交易产品生产部门去，也不能转移到其他区位。因此对于非交易产品投资往往产生沉没成本；（3）区位偏离也是沉没成本的重要来源。矿业城市区位偏离，主要指矿业城市依资源而居，大多位于内陆，边远荒漠地区，地理环境闭塞，远离交通干线、远离工商业发达地区，远离国内、国际市场，区位条件差。为了摆脱区位偏离，需要投入运输网络和储藏基础设施。在城市地区，往往集中在公路、铁路、电信系统以及储藏设施，虽然这些投资本身并不是沉没成本，但是这些都具有厂址区位专用性，难以移动到其他地区。
其次，固定成本转型过程中会形成经济性沉没成本，它主要包括：（1）离退休劳动力安置成本，企业退出后要给劳动力重新安排工作或重新培训，而这笔培训费用和转移费用往往很高；（2）因企业退出造成终止各种契约所必须支付的违约费用；（3）退出企业职工情绪下降引起的生产经营状况恶化，使企业收益减少等。由于我国的特殊情况，在竞争性产业领域的国有企业数量庞大，在这些国有企业里工作的职工更是数以千万计，一旦这些企业退出，能否支付这笔巨额劳动力安置成本，重新培训成本等，将成为国有企业退出某些产业最突出的问题，而且它将成为国有企业从某些竞争性产业领域退出的关键所在。
最后，由于实施重工业优先发展战略，追求低补偿—高积累的政策，很少考虑折旧和人力资本问题，以致固定资产折旧费摊入成本数额偏低。一方面作为提取折旧的依据是固定资产原值，是不真实的；另一方面折旧率偏低，因而提取的折旧基金，远远不能适应固定资产价值补偿的需要。折旧偏低进入成本的折旧费过少，难以更新，自身生存受到威胁。计划经济体制条件下，一方面，追求重工业发展，折旧率订得过低，折旧年限较长，甚至不提折旧，使利润虚增。同时，多数企业不考虑通货膨胀，使成本补偿历史欠帐增大。按照现行财务制度，原材料和固定资产均按照原始价格计价，不随着货币价值变动进行评估调整。这样，企业通过销售产品收入，不能及时补偿已经消耗全部成本。这些成本得不到补偿，长期看来，其后果是不堪设想的，不仅企业发展后劲萎缩，对国民经济的发展留下无法补偿的隐患，从而破坏简单再生产的正常秩序，给企业的长远发展埋下许多隐患。不仅物质资本有形磨损折旧偏低，基本上不考虑物质资本的无形磨损。更有甚者，由于忽略人力资本的加总、可转换性，以及人力资本折旧等问题，很容易造成国有企业国有物质资产和人力资产流失。因此，折旧率偏低，摊入成本的折旧额人为地缩小，从而人为地减少成本，虚增利润，国民收入虚增，实际上等于吃老本（汤吉军，2008）。
（二）市场经济体制不完善导致东北国有企业体制性沉没成本
首先，劳动市场不发达造成的沉没成本。由于目前中国的劳动市场发展缓慢，而且很不规范，国有企业职工在从某些产业退出时，借用现有的劳动市场实现大规模退出企业职工转移，其作用是十分有限的。因为退出企业不得不付出一笔巨资解决职工的转移和安置问题。而且，企业与职工之间因信息不完全所导致交易成本也是阻碍职工流动的重要因素。在这种情况下，劳动市场不能发挥作用，也无法利用工资这一价格信号引导职工寻找就业机会。
其次，资本市场不完善、不发达造成的沉没成本。由于资本市场不完善、不发达，信息更加不完全，资本价格无法发挥配置资源的作用。在这种情况下，国有企业从某些产业退出时，不能很好地利用资本市场，实现退出企业资产的迅速转移或变现，使资本流向收益率较高的地方或部门去。因此在不完全的资本市场上，需要借贷和资本供求者必须支付巨大的搜寻、签约和履约等交易成本。
最后，产权市场发育滞后造成沉没成本。产权市场是市场条件下实现资源配置的一种重要制度安排，是市场退出的重要渠道。而我国产权市场发育滞后，非市场化倾向明显，市场退出多数停留在“关、停、并、转”上，导致产权交易不活跃，不少产权市场还是有场无市，规模小，退出企业的资产和产权无人问津，加上中介组织不足，业务人员素质低，信息量少，中介服务功能不强，这一切都造成产权交易困难重重，沉没成本显著。
（三）社会保障体制不健全导致东北国有企业社会性沉没成本
由于当前中国的社会保障体系尚不健全，国有企业从某些产业中退出时，无法将原有企业部分离退休职工转交给社会，而必须自己承担这部分职工医疗、住房和养老金等成本。换言之，国有企业面临“企业办社会、债务负担和冗员负担”三大障碍，一并产生显著的社会性沉没成本，阻碍国有企业改革。企业办社会是就业、福利和保障三位一体的体制，不能随便解雇职工，如果解雇工人，需要承担起身份置换成本。冗员问题与企业办社会极其相关，没有相应的社会保障制度，职工很难自由退出，因为身份一旦变化，福利、就业和保障将丧失掉。国有企业职工失业不仅仅失去工资，而且还会失去福利和保障利益。如果不建立完善的社会保障体制，职工不会流动，阻碍国有企业改革。
（四）生态环境资源恶化导致东北国有企业生态性沉没成本
东北老工业基地自然资源丰富，但是为了把重工业作为重要目标，把发展生产力建立在向自然界索取的基础上，取之于自然过多，挥霍过度，使自然资源供给相对萎缩，超负荷运载，出现存量锐减，生态系统失衡，环境日益恶化，代际资源分配公平问题，从而造成生态性沉没成本。
由此可见，东北老工业基地国有企业因初始条件的约束，在东北振兴过程中经济性、体制性、社会性和生态性沉没成本显著等，造成东北老工业基地国有企业改革的锁定效应。为此，我们仅仅以经济性沉没成本为例加以说明，如图1所示：
E0
Q
图1 沉没成本与锁定效应
在图1中，企业追求利润最大化，取决于边际收益MR与边际成本MC相交。如果没有沉没成本，在价格P小于平均成本最小点E0之后，企业会立即退出市场。然而，一旦有沉没成本，那么即使价格在P0，企业也不会退出，此时可以通过价格大于可变成本补偿一部分固定成本。如果企业就此停产，企业亏损额为固定成本数量。显然，停产造成的亏损大于继续生产的亏损，因此企业不会就此停产，而会继续生产。只有当价格小于E1之后，企业停产的亏损小于继续生产的亏损，企业才会选择停产。沉没成本越大，锁定效应越大，企业越不愿意退出市场。除了经济性沉没成本之外，再加上体制性、社会性和生态性沉没成本，国有企业的锁定效应会更大[1]。如前所述，相对于东南沿海地区，东北老工业基地沉没成本十分显著。在这种情况下，我们发现，一是国有企业改革只能采取观望等待（迪克西特、平狄克，2002），维持现状而不愿意改变，即使价格小于E1，国有企业也不会立即退出市场；二是国有企业只能依靠政府大量财政补贴来补偿沉没成本，否则自身无法盘活沉没资产；三是遏制民营企业进入。物质资本和人力资本积累都是企业发展的必要条件。当企业无法获得相应的劳动力时，将被迫生产低端产品；四是当建立新的生产函数不顺利时，失业工人的人力资本折旧和搜寻成本越大，失业时间越长，其劳动生产率较低，因此只能在更低技术水平工作；五是恶性承诺升级。明知前景黯淡，仍然采取继续追加投资的方式进行，从而深陷泥潭之中（Staw，1976）。由于这种锁定效应，使国有企业无法立即退出市场，从而造成振兴政策的两难困境：当专用性无法满足新技术新产业所需时，难以形成新的主导产业；但为了振兴而注入的资本和项目，只会强化专用性却难以避免原主导产业衰退，这也是各国治理各国衰退城市但成效不佳的主要原因（高春亮，李善同，2018）。因此，如何补偿或者降低这些沉没成本，则是东北国有企业改革的基本出路。
五、东北国有企业改革的解锁新思路
为实现东北老工业基地振兴，国家在项目扶持和转移支付上投入巨大，但力求实现的国有现代企业制度与公司法人治理实践仍有较大差距，而本文认为沉没成本产生的锁定效应，导致沉没成本不能有效实现新的组合，从而使要素组合不能及时调整以适应新的需求变动，从而导致东北老工业基地国有企业改革的特殊性和复杂性。因此我们只能采取综合治理，多管齐下的方略，以补偿或者降低沉没成本为基本出发点，加快国有企业改革绩效。否则，因沉没成本的存在，导致东北国有企业无法继续深化改革与发展。为此，我们需要做到：
第一，大力完善产品市场和生产要素市场，特别是自然资源市场，降低市场交易成本，尊重契约和保护产权，包括信息、技术等无形资产市场，矫正扭曲的生产要素价格，使成本与价格比例合理，确立市场价格信号，打破地区或行政垄断，促进东北老工业基地生产要素在产业间或区域间、国内以及国际间流动，积极参与“一带一路”倡议，目的是提供更多的再利用生产机会减少生产要素沉没成本，提高资产的重新利用效率。
第二，在市场配置资源起决定性作用前提下，加强国有企业分类改革，在分类基础上重新定位国有企业功能，从而更好地与市场经济相融合。允许不涉及国有经济命脉的企业自由竞争，慎重对待涉及国有经济命脉的国有企业转行业运营。东北国有经济占有绝大比重，可以采取垂直一体化、合并重组等，深化东北国有企业产权改革，积极发展混合所有制才是有效的解决之策（王志、王欢，2017）。同时，以优惠政策吸引其他地区的企业家前来投资，对民营投资者给予财政、税收、金融等优惠，以及加速固定资产折旧，降低民营企业进入的沉没成本，从而通过发展民营经济和混合所有制激活或降低沉没成本。
第三，在进一步加大信贷支持力度的同时，探索政策性金融、开发性金融、商业性金融机构支持东北老工业基地振兴的有效模式，设立产业投资基金，推进产业资本与金融资本融合发展（李世鹏、刘增凡、杜会永，2017）。尤其是允许大中型国有企业进行技术改造，或以部分产权换资金、换技术的方式向外商开放，或以租赁方式向外商提供闲置厂房、设备和土地等生产要素，可以降低经济性沉没成本的同时，也能够创造部分收益补偿社会性沉没成本。同时，设立产业调整援助基金或补偿基金，根据折旧率来提供补偿基金，必要情况下采取政府承担部分生态性沉没成本。
第四，健全职工社会保障制度。对于那些企业无力提供培训和实施再就业的职工或者不具备再就业条件的职工，应由国家及当地政府建立国有企业改革专项职工社会保障基金，以保证其基本的生存需求。例如，建立私人保险或政府保险、社会安全网（食品和福利计划）以及价格支持计划（最低生活保障标准）等。这些措施都可以减少因职工流动而产生的社会性沉没成本。
第五，创造良好的外部环境，由政府主导转变为市场主导，包括政府职能转变，加强地方政府治理创新，减少腐败行为，大规模简政放权等，特别是现有的公司法是建立在委托—代理理论之上，难以保证专用性投资者的利益，所以需要积极发展员工持股计划，将利益相关者考虑进来，实现国有企业改革的共享目标。在国有企业改革过程中，政府扮演着不可替代的角色。除了对资源定价外，最简单的例子是尽量降低交易成本，提高资产交易效率。政府通过对公共基础设施的投资可以减少交易成本，承担教育、培训以及研发和市场信息投资的成本，也可以减少交易成本，这是因为研发与信息搜集对于国有企业都会产生沉没成本，政府承担了这一成本，就可以减少国有企业的沉没成本。这就需要政府制定一系列振兴方略，设立专门机构并向其提供资金和给予土地转让权，使其开发适合现代制造业发展的新工业区。
总之，面对东北老工业基地国有企业改革滞后的局面，从沉没成本角度剖析国有企业改革的具体、可行方略。我们应该逐步完善市场价格制度，逐步通过建立和完善市场价格体系化解和降低沉没成本；与此同时，在沉没成本无法减少的情况下，需要完善非市场制度。例如，企业可以签订长期契约或垂直一体化，所有权结构调整，以及国有企业重组等，提高经济效率和资本利用率以达到补偿沉没成本。同时，需要转换政府职能，将经济政策着眼于补偿沉没成本，如加速折旧和税收优惠，建立社会保障体系、实施生态税等，有助于东北老工业基地国有企业改革深化。不论是制度创新，还是政策创新，都需要在补偿或降低沉没成本，在“花钱买机制或制度”上下功夫，地方政府和中央政府政策或制度的基本原则—加强沉没成本管理，与交易成本、信息不对称，以及委托代理理论等形成互补认识，提高我们认识问题和解决问题的能力。只有这样，才能真正实现东北老工业基地国有企业再次腾飞。
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