张五常在《中国的经济制度》中提出一个疑问：统一分成的分税制为什么会促进经济增长？对此，吕冰洋等运用契约理论进行了很好的分析。他们指出，政府与企业间的分配是税收与地价、税收返还的结合，中央与省级政府间的分配是税收与转移支付的结合，因此分税制包括了多种形式的分成合同、分税合同和定额合同，构成了一个弹性分成合同体系。这种契约能够在信息不对称条件下有效地激发地方政府和企业的努力水平，促进经济增长。

张五常、吕冰洋的洞见不仅让人对分税制有了更彻底的认识，而且启发我们以契约为视角，探寻政府与纳税人之间的税收契约关系。从契约的角度看过去，整个税收制度就是一份总合同，在我国分税制框架下表现出了富有弹性的分成合同特征，企业向政府缴纳税收（以增值税为主）具有分成特征，政府给予企业差异化税率（以土地出让收入为主）具有弹性特征。

分税制，顾名思义，是对税种及其收入的权益分割，要以税种及其收入的权益制度，也就是税制为前提，两者之间存在着天然的内在联系。与分税制相比，税制对于前些年乃至未来的经济增长具有更一般性的影响作用，即分成合同分成比例的弹性调整能够降低交易费用，富有经济效率。分税制对于经济增长的激励作用其实是源于更为基础层面的税制安排，当然，这里的税制是指税收、非税收入乃至政府性基金收入等全口径预算体系下的广义税制。

由于实现了对营业税的全面取代，增值税成为我国第一大税种，稳定了税制的分成特征。但是，经济新常态与供给侧结构性改革改变了土地出让市场，地方政府的土地财政成为过去，税制的弹性正在迅速弱化。可惜的是，由于人们过于关注土地出让收入对政府、企业行为造成的扭曲作用，忽视了其赋予税制弹性的积极意义。十八大以来的税制改革进展中，新的能够带来弹性的制度安排有待加强。

当前，新一轮税制改革应该在保持弹性方面突出着力，处理好税制弹性节省交易费用和扭曲主体行为之间的两难冲突，促进经济活力。第一，坚持税收法定原则。将税制建立在法治基础之上，摒弃过去不规范、不合理的税收优惠政策，这是弹性发挥正面作用的必要前提。第二，保持涉土税收弹性的连续。房地产税、土地增值税、耕地占用税等涉土税收与土地出让收入具有相似的功效，都是针对土地要素的契约安排。应该考虑涉土税收的替代作用，特别是房地产税改革，应立法允许各地区实行差异化税率安排。第三，发挥所得税的累进性质。所得税面向企业和个人，可以加以必要的累进因素，尤其是目前的个人所得税以综合与分类相结合为目标，可以通过差异化抵扣和税率设置，形成一定的弹性空间。第四，考虑到资源税、环境保护税的特殊性，应该强化它们对资源环境保护的刚性约束作用，不对这些税种的弹性做过多设计。

此外，在广义税制下，地方政府债务也属于地方收入的重要组成部分。现行地方政府债务管理以财政部为主导，结合各地区实际确定发行限额，规范性高于土地出让收入，具有提供税制弹性的潜力。建议扩大地方政府债务发行自主权，通过弹性债务收入形成税制新的弹性空间。